劉伊娜

（自然之友，北京 100029）

近日，廣東省高級人民法院作出的粵民終2635 號民事裁定書，判決環(huán)保組織重慶兩江志愿者服務發(fā)展中心及廣東省環(huán)境保護基金會具有該案訴訟主體資格，撤銷一審民事裁定，并指定一審法院審理。這份裁定的作出，引起了環(huán)保組織的廣泛關注。

該案是重慶兩江志愿者服務發(fā)展中心與廣東省環(huán)境保護基金會兩家環(huán)保組織針對廣東三家鎳企非法傾倒、堆填廢渣致紅樹林死亡提起的環(huán)境民事公益訴訟（以下簡稱“紅樹林案”），但一審法院茂名市中級人民法院認為，該案屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟，而提起訴訟的兩原告組織并不具備海洋環(huán)境民事公益訴訟案件訴訟的主體資格。

無獨有偶，另一起由環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟同樣被一審法院裁定駁回起訴，理由是環(huán)保組織并不能成為海洋環(huán)境民事公益訴訟案件的適格原告。該案是由北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所針對榮成偉伯漁業(yè)有限公司在禁漁期非法捕撈海產(chǎn)品所提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟（以下簡稱“榮成偉伯案”）。青島海事法院與山東省高級人民法院均駁回起訴，而北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所就該案向最高人民法院申請再審，目前該案已由最高院立案。

可以看到，目前對于環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟普遍適用的觀點是根據(jù)海洋環(huán)境保護法第八十九條第二款：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償請求。”國家漁業(yè)行政主管部門代表國家對破壞海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償請求，并同時排除了環(huán)保組織提出該類請求的資格。那么對于環(huán)保組織來說，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，是否必然排除了環(huán)保組織在海洋環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格仍然值得探討。本文將以上述兩起環(huán)保組織提起的海洋民事公益訴訟案件作為出發(fā)點，圍繞著環(huán)保組織參與海洋環(huán)境民事訴訟的路徑進行研究，并對現(xiàn)有法律的完善提出建議。

一、海洋環(huán)境問題的種類

在探討海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告之前，應當對于海洋環(huán)境問題的種類有所認識。在實踐中，海洋環(huán)境問題往往劃分為環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩類。而海洋環(huán)境污染問題與海洋生態(tài)破壞問題是我國海洋環(huán)境目前面臨的兩大類問題，也是海洋環(huán)境公益訴訟中最為常見的類型。環(huán)境污染案件與生態(tài)破壞案件基于各自不同的案件目標、訴訟策略、鑒定及修復方案等存在著較大的差異，海洋環(huán)境污染案件與海洋生態(tài)破壞案件同樣如此，為了便于對兩類案件的不同特征、引用的法律規(guī)定等分別討論，本文將以兩類不同的海洋環(huán)境問題為出發(fā)點進行論述。

（一）海洋環(huán)境污染

在海洋環(huán)境污染的問題上，陸源型污染為目前海洋環(huán)境污染的主要成因。隨著我國城鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴大，人類陸地活動對于海洋的負面影響也愈加凸顯。人口的大量聚集使得生活污水處理量與生活垃圾處理量急劇上升，而污染物處理設施的不完備與處理量的飽和，使得包括有毒有害物質在內(nèi)的各類污染物大量排放，而這些污染物最終的去向則是大海；部分區(qū)域在農(nóng)業(yè)種植過程中施用的大量氮肥、磷肥以及農(nóng)藥產(chǎn)生大量的氮、磷等污染物，這些污染物中的相當部分通過農(nóng)田回水、雨水沖刷、水土流失等方式隨地表徑流進入海洋。①而工業(yè)污染源中，每天都會有大量的工業(yè)廢水排入外環(huán)境，其中既包括達標排放的工業(yè)廢水，也包括超標排放的水污染物，更包括偷排入外環(huán)境的有毒有害廢水，大部分工業(yè)廢水會隨著地表水循環(huán)而最終匯入海洋，影響海洋生態(tài)環(huán)境。與其他兩類海洋的污染源相比，陸源型污染顯然持續(xù)性更強、周期性更為明顯、污染物種類更為多樣化。

（二）海洋生態(tài)破壞

嚴格來說，海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞問題并非完全割裂，通常情況下海洋環(huán)境污染問題會改變海洋生物的整體生活環(huán)境，從而影響其生物數(shù)量或物種延續(xù)。但本文旨在探討如何通過環(huán)境公益訴訟的方式解決海洋環(huán)境問題，海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞是根據(jù)潛在的污染主體或生態(tài)破壞主體的行為來劃分的，這兩類不同的行為模式對應的環(huán)境公益訴訟的類型也并不完全一致。

因此，為便于區(qū)分海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞的行為模式，可以將海洋生態(tài)破壞行為理解為主要包括人類的過度捕撈行為在內(nèi)的，已經(jīng)或可能造成海洋生物資源數(shù)量減少甚至物種瀕臨滅絕的行為。在實踐中，除了過度捕撈外，海岸工程、海洋工程建設過程中對于海岸帶生態(tài)環(huán)境的破壞以及潮間帶生態(tài)系統(tǒng)的破壞也屬于海洋生態(tài)破壞環(huán)境公益訴訟所探討的內(nèi)容。

二、環(huán)保組織是否為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告

從上述兩起由環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判結果來看，目前主流觀點認為針對破壞海洋生態(tài)環(huán)境侵權者提起的公益訴訟具有特殊性，海洋環(huán)境保護法第八十九條第二款明確賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的侵權者主張民事責任，該規(guī)定是確定提起海洋公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。②而紅樹林案中，即便廣東省高級人民法院作出終審裁定為撤銷廣東省茂名市一審裁定[(2016)粵09 民初122 號]，其所依據(jù)的觀點也并非認可環(huán)保組織是海洋環(huán)境民事公益訴訟案件的適格原告，而是認為世紀青山等三家鎳企傾倒廢渣堆填濱海灘涂、濕地、紅樹林的行為，并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，同樣也破壞了陸地生態(tài)環(huán)境。在陸地環(huán)境下，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟已有諸多實踐以及成功案例，因此如涉及對陸地環(huán)境的污染行為，紅樹林案中兩環(huán)保組織作為案件的適格原告是毋庸置疑的。

那么在現(xiàn)有的法律框架下，是否海洋環(huán)境保護法第八十九條第二款的適用必然會排斥環(huán)保組織的原告主體資格？海洋環(huán)境保護法與環(huán)境保護法是否為特別法與一般法的規(guī)定？

從環(huán)保組織的角度來說，環(huán)境污染案件與生態(tài)破壞案件從選案思路、訴訟策略、訴訟目標、證據(jù)適用等諸多方面都存在顯著的區(qū)別，即便在海洋環(huán)境公益訴訟的整體背景下，這兩類案件都無法混為一談。本節(jié)將從海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞兩個方面來分別探討環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的可能性，以便讀者對于“環(huán)保組織無權提起海洋環(huán)境民事公益訴訟”這一爭議問題有更清晰的理解。

（一）海洋環(huán)境污染公益訴訟

對于環(huán)境公益訴訟的原告，《環(huán)境保護法》第五十八條進行了明確的規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在社區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！蓖瑫r，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也對符合條件的社會組織進行了細化規(guī)定。

環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的可提起訴訟的情形既包括污染環(huán)境的行為，也包括破壞生態(tài)的行為。結合《環(huán)境保護法》第二條、第三條的規(guī)定，不難理解符合條件的社會組織可在我國領土范圍內(nèi)，針對任何有關環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害社會公共利益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，符合法定條件的環(huán)保組織針對海洋環(huán)境污染或海洋生態(tài)破壞行為提起海洋環(huán)境民事公益訴訟案件具有充分的法律依據(jù)。

而海洋環(huán)境民事公益訴訟案件中，除郵輪溢油、原油泄漏等污染主體、損害行為、損害后果均在海上發(fā)生外，正如上文所述，陸源型污染中污染主體、損害行為與損害后果通常會橫跨陸地與海洋。根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄?！庇泄茌牂嗟姆ㄔ悍謩e為污染環(huán)境行為發(fā)生地、損害結果地或被告住所地中級以上人民法院。針對陸源型污染行為，由于損害結果發(fā)生在海洋環(huán)境中，通常污染行為發(fā)生地與污染企業(yè)所在地中級人民法院具有管轄權。而《最高人民法院在關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第二條則表明，有管轄權的法院為損害行為發(fā)生地、損害后果地或者采取預防措施地海事法院。根據(jù)上述司法解釋的規(guī)定，針對同一污染行為，不同法院的管轄權可能會存在重合。

如紅樹林案中，具有管轄權的法院應為廣東省茂名市中級人民法院與廣州海事法院。該案終審裁定中二審法院也認定了被告的行為并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，同樣破壞了陸地生態(tài)環(huán)境，而從該案最終指令廣東省茂名市中級人民法院審理的結果看，在環(huán)境民事公益訴訟涉及海洋環(huán)境污染且不同法院管轄權存在重合的情況下，并不一定優(yōu)先適用關于海洋環(huán)境保護的相關條款與司法解釋。

（二）海洋生態(tài)破壞公益訴訟

具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門具備提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，這在民事訴訟法、海洋環(huán)境保護法，以及相關司法解釋等都已明確規(guī)定。2002 年11 月發(fā)生的“塔斯曼海”原油泄漏污染海洋案正是根據(jù)2000 年4 月修訂后的《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，由天津市海洋局提起的關于油污事故導致生態(tài)損害的民事訴訟，該案開創(chuàng)了我國海洋環(huán)境公益訴訟主體資格認定的先例，為法院今后受理和審理此類案件提供了一個司法實踐樣本。③

但海洋環(huán)境監(jiān)管部門能夠作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告是否意味著海洋環(huán)境公益訴訟的原告僅能由海洋環(huán)境監(jiān)管部門擔任？答案顯然是否定的，不僅法律中沒有明文規(guī)定禁止符合條件的環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，同時在司法實踐中也存在檢察機關作為原告提起海洋環(huán)境公益訴訟的情形。這也印證了在海洋環(huán)境公益訴訟領域，并非只有海洋環(huán)境監(jiān)管部門能夠作為原告。而從已有的司法解釋及訴訟實踐來看，在環(huán)境民事公益訴訟案件中的原告順位，符合條件的環(huán)保組織應當優(yōu)先于檢察機關。即只有當法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟的，檢察機關才能夠作為環(huán)境民事公益訴訟案件的原告。

首先，《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定與《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定并非一般法律規(guī)范與特別法律規(guī)范的關系。盡管《環(huán)境保護法》是一般法，《海洋環(huán)境保護法》是特殊法，但不能簡單地認定這兩部法律中的所有法律規(guī)范都構成一般法和特別法的關系。認定兩個規(guī)范是否構成一般法律規(guī)范與特別法律規(guī)范的前提應當是二者的規(guī)范對象相同。根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告既包括“法律規(guī)定的機關”，也包括“法律規(guī)定的有關組織”。《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)范的是前者提起環(huán)境公益訴訟的情形，而《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)范的則是后者提起環(huán)境公益訴訟的行為。這兩個法律規(guī)范的規(guī)范對象并不一樣，因此二者的關系應當是互為補充，而非相互排斥。

其次，司法實踐中也多次出現(xiàn)過檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的案例。正如本文開頭提到的榮成偉伯案件，一方面，自然之友在青島海事法院提起該案后接連碰壁，另一方面，盡管灌南縣檢察院稍晚于自然之友在灌南縣法院提起刑事附帶民事公益訴訟，但該案已經(jīng)一審開庭審理。而廣州海事法院作出的兩起判決書（（2017）粵72 民初431 號、（2017）粵72 民初432 號判決書）顯示，該兩起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告均為廣州市人民檢察院。

廣州海事法院認為，根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，負責保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作的廣州市南沙區(qū)海洋與漁業(yè)局經(jīng)廣州市南沙區(qū)人民檢察院督促起訴仍明確表示不提起訴訟，廣東省廣州市人民檢察院依法有權提起本案訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條是檢察機關和社會組織提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)，檢察機關由于監(jiān)督職能決定了其首要角色是督促行政機關、社會組織提起訴訟，但是在訴訟主體資格上，社會組織和檢察機關應當是平等的，如果檢察機關在行使督促權后可以依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條提起訴訟，也就證明了海洋監(jiān)督管理部門并非唯一適格原告，符合條件的社會組織亦可依據(jù)該條款享有訴權。

三、我國海洋環(huán)境公益訴訟制度的完善

首先，建立多層次多主體共同參與的公益訴訟制度是各方參與監(jiān)督及解決海洋環(huán)境問題的必要條件，不僅應當包括海洋監(jiān)管部門，也應當包括檢察機關、社會組織在內(nèi)。2012 年《民事訴訟法》修改時增加了第五十五條，2014 年《環(huán)境保護法》修改時增加了第五十八條，逐步建立起我國的環(huán)境公益訴訟制度。從立法沿革與立法目標來看，擴大海洋環(huán)境公益訴訟的原告范圍，明確社會組織和檢察機關的原告資格，能更好地發(fā)揮公眾監(jiān)督與檢察監(jiān)督的作用，有效督促海洋監(jiān)管部門嚴格執(zhí)法、盡職履責。

其次，厘清海洋環(huán)境公益訴訟中的原告順位。根據(jù)已有的法律規(guī)定和相關案例，海洋環(huán)境公益訴訟的案件不僅包括海洋監(jiān)管部門、檢察機關、社會組織作為原告提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件，還包括一類特殊的案件類型，如榮成偉伯案件中檢察機關作為原告提起的刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。正如上文所述，符合法律規(guī)定的環(huán)保組織訴權應當優(yōu)先于檢察機關，而海洋監(jiān)管部門同樣是優(yōu)先于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的，但海洋監(jiān)管部門與社會組織的原告順位，以及二者如何與檢察機關提起的刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件相銜接，目前尚未明晰，應當盡快通過法律法規(guī)或相關司法解釋予以規(guī)定。

最后，明確海洋環(huán)境公益訴訟的管轄法院。目前海洋環(huán)境公益訴訟的管轄法院存在一定爭議的主要是兩個方面，一方面是對于我國的海事法院作為專門法院之一，與中級以上人民法院管轄第一審環(huán)境民事公益訴訟案件存在一定的管轄權競合。另一方面，海洋環(huán)境公益訴訟案件往往訴訟標的額較大，正如上文探討的榮成偉伯案，榮成偉伯案中灌南縣檢察院要求被告賠償生態(tài)環(huán)境修復費用1.3 億余元，根據(jù)最高法于2008 年發(fā)布的各地法院一審民商事案件標準，灌南縣所在的連云港市中級人民法院管轄訴訟標的額在500萬元以上的第一審民商事案件。該案盡管訴訟標的額高達1.3 億元，但根據(jù)“刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄”的規(guī)定，該案一審法院為灌南縣人民法院。海洋環(huán)境公益訴訟涉及的修復費用或生態(tài)環(huán)境損害賠償費用與一般的民商事訴訟相比較高，涉及的專業(yè)性更強，因此一審法院通常為中級以上人民法院或海事法院。如若基層檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟標的額明顯過高，卻仍然通過基層法院解決案涉的環(huán)境問題，那么以刑事附帶民事公益訴訟的方式解決海洋環(huán)境問題，其合理性值得大家討論與思考。

注釋：

①王書明，梁芳，同春芬：《公眾參與防治陸源污染法律制度的研究譜系》，《法治與社會》2008 年第5 期，第35-36 頁。

②摘自北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司等破壞海洋生態(tài)責任糾紛一案山東省高級人民法院民事裁定書[(2018)魯民終1334 號]。

③蔡先鳳，劉娜：《論海洋生態(tài)損害國家索賠主體資格》，《寧波大學學報（人文科學版）》2014 年第27 期，第112-119 頁。