秦前紅

行政裁決作為由公權(quán)力機關(guān)參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補嚴格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時、有效地解決民事糾紛，能夠成為解決民事糾紛的“分流閥”

在深入推進全面依法治國的當下，法治國家、法治政府、法治社會必須一體建設(shè)，通過法律方式化解糾紛和矛盾是法治的要求。法治一個重要方面是司法必須具有極大的公信力，社會糾紛能夠在法院得到公正的處理，這是司法權(quán)威的要求，也是法律具有最終效力的要求。但是司法機關(guān)只是國家機關(guān)之一，其權(quán)力行使、功能發(fā)揮受諸多因素的制約，如此就有必要構(gòu)筑多元化的糾紛解決機制的堤壩，發(fā)揮不同糾紛解決方式的作用。行政裁決作為由公權(quán)力機關(guān)參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補嚴格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時、有效地解決民事糾紛，成為解決民事糾紛的“分流閥”。

近期，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）。所謂行政裁決是指行政機關(guān)根據(jù)當事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為。從《意見》關(guān)于行政裁決的定位可以看出，行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，它有利于化解民事糾紛。因此，就有必要“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。

雖然行政裁決無論是在法律文本還是在實踐中都廣泛存在，其實際運行效果尚不理想，主要原因在于以下幾個方面。

其一，專門立法缺位。目前有關(guān)行政裁決的規(guī)定散見于單行法之中，如《土地管理法》《環(huán)境保護法》《水法》等，各法規(guī)定了相應(yīng)領(lǐng)域的行政裁決事項。單行法的分散規(guī)定雖有利于行政機關(guān)就不同的爭議予以裁決，但不同的規(guī)定其可予裁決的事項范圍、程序、對裁決結(jié)果能否提起訴訟以及訴訟類型都有較大的差異，如此就會出現(xiàn)裁決結(jié)果的混亂，不利于行政裁決立法目的的實現(xiàn)，無法實現(xiàn)保障當事人合法權(quán)益的目標，更無法實現(xiàn)行政裁決作為糾紛解決“分流閥”制度設(shè)計的初衷。

其二，行政裁決的效力處于不確定的狀態(tài)。司法作為維護社會公正的最后一道防線，理應(yīng)通過嚴密的司法程序為社會糾紛的解決提供公正的救濟。但司法機關(guān)囿于自身人力、物力以及專業(yè)技能等方面的限制，并非在所有方面均是實現(xiàn)權(quán)利救濟的最優(yōu)選項，其他機關(guān)參與的糾紛解決，通過民間調(diào)解均是能夠解決矛盾和沖突的有效手段。如果僅有行政裁決的規(guī)定，但行政裁決的結(jié)果并無最終的效力，最終所有的案件依然要經(jīng)歷司法程序，將使行政裁決的制度設(shè)計在很大程度上淪為擺設(shè)，徒增負擔(dān)。從目前的法律規(guī)定來看，除《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的為行政最終裁決之外，其他尚無最終裁決的規(guī)定，爭議雙方對作出的行政裁決結(jié)果不服的依然可以提起訴訟，最終爭議的負累還是會進入司法領(lǐng)域。

其三，行政裁決與訴訟銜接機制不完善。雖然有部分爭議完全可以由行政機關(guān)作出最終決定，但由司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政乃常態(tài)。從目前來看，對行政裁決不服的通過行政訴訟救濟的有之，經(jīng)由民事訴訟的亦有之，兩種不同的訴訟類型在被告、舉證責(zé)任、可以調(diào)解的案件范圍等方面存在諸多差異，這勢必導(dǎo)致在救濟方面和當事人權(quán)利保障方面存在不同。如此就有可能在地域廣袤的中國產(chǎn)生同案不同判的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)司法公正。

其四，行政裁決權(quán)的行使主體多樣，不利于行政裁決功能的發(fā)揮。我國行政裁決權(quán)主要由相關(guān)的行政主管部門掌握，如專利復(fù)審委員會對專利爭議的裁決、商標評審委員會對商標權(quán)爭議的裁決等。這雖有利于發(fā)揮各個機關(guān)的專業(yè)知識優(yōu)勢，但這會產(chǎn)生機構(gòu)重疊、臃腫等問題，也會產(chǎn)生各個部門“故步自封”，形成本系統(tǒng)內(nèi)部的思維慣性，最終不利于形成具有優(yōu)勢的糾紛解決方式。

最后，行政裁決程序正義理念尚未樹立，無法實現(xiàn)看得見的正義。行政裁決雖更為靈活多樣，不遵循嚴格的司法程序，但作為涉及爭議方權(quán)益的分配，依然會對各方的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。我國有關(guān)行政裁決的規(guī)則多數(shù)并未明確相關(guān)的程序，為了實現(xiàn)看得見的正義，就應(yīng)當在理念上堅持程序正義的觀念，在制度上合理設(shè)定完善的程序。

為了形成多元、合理且有效的糾紛解決模式，完善現(xiàn)有的行政裁決制度是必然選擇，可以參考的路徑包括以下幾個方面。

在立法方面，應(yīng)當制定專門的法律。作為專門規(guī)范行政裁決事項的規(guī)范，在立法尚不完全成熟之時可以由國務(wù)院先行制定行政法規(guī)，于條件成熟時再由全國人大常委會制定專門的法律。明確在行政裁決時所應(yīng)當遵循的基本原則，如中立、如何舉證、遵循正當程序等；受案范圍方面，哪些案件應(yīng)當受理，不同的案件如何處理；在案件的法律效力方面，何種案件有最終的法律效力，何種案件可以在作出行政裁決之后尋求司法救濟；作出裁決的程序；如何管轄，就地域管轄、級別管轄以及管轄權(quán)競合如何解決等事項作出規(guī)定。當然，基于行政法分散多樣和不同領(lǐng)域高度專業(yè)化的特征，可以在特定的行政領(lǐng)域有專門的機構(gòu)設(shè)置和裁決方式。

在行政裁決的法律救濟上，明確其為行政訴訟。從既有的案例來看，有關(guān)行政裁決的爭議適用民事訴訟法或行政訴訟法的均存在。從行政裁決的特性來看，其是行政機關(guān)運用公權(quán)力解決民事糾紛的一種行為，尤其是在爭議各方自愿選擇行政裁決的情況下，更是基于民眾對行政機關(guān)的信賴，因此可以將其視為一種行政行為。如此，將其納入行政訴訟是題中應(yīng)有之義，也更有利于促進行政機關(guān)依法裁決民事糾紛，還能通過異于民事訴訟的舉證責(zé)任分配來保障爭議方當事人的合法權(quán)益?；诖?，可以在今后修訂《行政訴訟法》時將對行政裁決不服的訴訟納入行政訴訟的受案范圍。當然，如果是以民事糾紛為由就只能提起民事訴訟。

在觀念上樹立起程序正義的理念。要用符合程序公正的方式來實現(xiàn)行政裁決的規(guī)范化、法治化，使行政裁決制度能夠成為化解糾紛的有力措施，通過公正的程序設(shè)計使行政裁決制度成為人民群眾信得過的方法，能夠在行政裁決中就可以達到案結(jié)事了的要求。為了指導(dǎo)相同案件作出相同的處理，可以提供有指導(dǎo)性的案例，做到類似案件類似裁決，通過典型案例的公布也能讓公眾知曉行政裁決的比較優(yōu)勢，從而充分發(fā)揮制度的作用。