陶國(guó)根

（1.中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330108； 2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，具有防沙固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、消除污染和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國(guó)的核心元素[1]。近年來(lái)，為解決林業(yè)發(fā)展改革過(guò)程中長(zhǎng)期存在的“小馬拉大車”和“九龍治水”問(wèn)題，借鑒河長(zhǎng)制的改革經(jīng)驗(yàn)，江西、安徽兩省在全國(guó)率先提出實(shí)施“林長(zhǎng)制”改革，著力構(gòu)建森林資源管理新機(jī)制。推行“林長(zhǎng)制”是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大實(shí)踐，是加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理的重大制度創(chuàng)新，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、“林長(zhǎng)制”的內(nèi)涵闡釋

所謂“林長(zhǎng)制”，就是指由各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（總）林長(zhǎng)和副（總）林長(zhǎng)，負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)森林資源保護(hù)、森林資源管理和森林資源開發(fā)利用，以實(shí)現(xiàn)森林資源總量增長(zhǎng)、森林質(zhì)量顯著提升、林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)創(chuàng)新型制度，是結(jié)合了生態(tài)環(huán)境保護(hù)各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度而形成的新型森林資源管理模式?！傲珠L(zhǎng)制”的核心就是全省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同共治，從根本上化解傳統(tǒng)森林資源管理面臨的“小馬拉大車”和“九龍治水”困境，不斷開創(chuàng)森林資源管理新局面。

“林長(zhǎng)制”源于“河長(zhǎng)制”，從國(guó)家治理的視角進(jìn)行詮釋，主要涉及誰(shuí)來(lái)治理、治理什么和怎么治理三個(gè)維度的問(wèn)題。因此，全面準(zhǔn)確把握“林長(zhǎng)制”的內(nèi)涵，可以從“林長(zhǎng)制”的治理主體、治理內(nèi)容和治理方式三個(gè)維度進(jìn)行解析，即治理內(nèi)容“林”是主題，治理主體“長(zhǎng)”是關(guān)鍵，治理方式“制”是依托。

首先，治理內(nèi)容“林”是主題?！傲珠L(zhǎng)制”以加強(qiáng)森林資源管理為目標(biāo)，森林資源毫無(wú)疑問(wèn)是其永恒的主題，具體來(lái)講主要涉及“護(hù)綠”“增綠”“用綠”三個(gè)方面的內(nèi)容?！白o(hù)綠”即實(shí)施護(hù)綠工程，加強(qiáng)森林資源保護(hù)，主要涉及土地資源保護(hù)管理、森林防火管理、野生動(dòng)植物保護(hù)、有害生物防治和打擊森林資源違法犯罪等工作；“增綠”即實(shí)施“增綠工程”，推進(jìn)國(guó)土綠化，主要涉及封山育林管理、拓展森林覆蓋面積和提升森林質(zhì)量等工作；“用綠”即實(shí)施“用綠工程”，提高農(nóng)民收入，主要涉及發(fā)展森林旅游、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)和盤活林業(yè)產(chǎn)權(quán)等工作。

其次，治理主體“長(zhǎng)”是關(guān)鍵。推行“林長(zhǎng)制”以落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制為核心，通過(guò)構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)林長(zhǎng)體系，層層壓實(shí)工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)森林資源的有效保護(hù)與合理利用。以江西省為例，省、市、縣（市、區(qū)）設(shè)立總林長(zhǎng)、副總林長(zhǎng)、林長(zhǎng)，總林長(zhǎng)和副總林長(zhǎng)分別由同級(jí)黨委政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，省、市林長(zhǎng)由同級(jí)黨委、政府、人大和政協(xié)分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任，縣（市、區(qū)）由同級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）設(shè)立林長(zhǎng)和副林長(zhǎng)，林長(zhǎng)由同級(jí)黨委（黨組織）主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）副林長(zhǎng)由政府主要負(fù)責(zé)人（第一副林長(zhǎng)）和其他負(fù)責(zé)人擔(dān)任，村（社區(qū)）副林長(zhǎng)由其他村（社區(qū)）干部擔(dān)任。

最后，治理方式“制”是依托。習(xí)近平指出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。由此可見(jiàn)，推進(jìn)“林長(zhǎng)制”要以制度建設(shè)為本，通過(guò)建立健全相關(guān)配套制度，突破跨層級(jí)、跨部門協(xié)調(diào)的“九龍治水”難題和擺脫林業(yè)資源管理“小馬拉大車”困境。江西和安徽兩省在推進(jìn)“林長(zhǎng)制”實(shí)踐的過(guò)程中就高度重視制度建設(shè)的重要性，把完善相關(guān)配套制度作為推進(jìn)“林長(zhǎng)制”的重中之重。安徽省2018年就專門開展了“林長(zhǎng)制制度建設(shè)年”活動(dòng)，制定了《安徽省省級(jí)林長(zhǎng)會(huì)議制度》《安徽省林長(zhǎng)制信息公開制度（試行）》《安徽省林長(zhǎng)制省級(jí)考核辦法（試行）》《全省森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)定期公布制度》等11 項(xiàng)制度。江西省也在2018年10月發(fā)布了《江西省林長(zhǎng)制省級(jí)會(huì)議制度》《江西省林長(zhǎng)制省級(jí)督辦制度》《江西省林長(zhǎng)制信息通報(bào)制度》《江西省林長(zhǎng)制工作考核辦法（試行）》四項(xiàng)制度。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的“林長(zhǎng)制”優(yōu)勢(shì)分析

“林長(zhǎng)制”改革啟動(dòng)以來(lái)，在一定程度上化解了理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化和功能弱化等長(zhǎng)期存在于森林資源管理領(lǐng)域的難題?！傲珠L(zhǎng)制”改革之所以能取得明顯的初步成效，就在于它突破了傳統(tǒng)森林資源管理體制的藩籬，有著與國(guó)家治理現(xiàn)代化基本要求相一致的獨(dú)到價(jià)值。

（一）“林長(zhǎng)制”具有靈活性與高效性優(yōu)勢(shì)

生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力若低效或僵化，那么，生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化將無(wú)從談起。多年以來(lái)，我國(guó)森林資源保護(hù)管理一直采用的是以林業(yè)部門為主，其他部門為輔，部門與地方條塊分割的矩陣式管理模式。在這種管理模式之下，森林資源的保護(hù)管理主要由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，但林業(yè)部門在具體環(huán)境執(zhí)法中由于受到行政權(quán)限、技術(shù)手段、人員配給等問(wèn)題限制，導(dǎo)致其往往很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。而在“林長(zhǎng)制”的制度設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐中，“林長(zhǎng)”作為當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo)人能有效突破部門間利益之爭(zhēng)的藩籬，最大程度地整合相關(guān)職能部門的有利資源與執(zhí)行力，進(jìn)行集中管理，從而有力有效地規(guī)避了森林資源保護(hù)管理體制上的“條塊分割”、職能上的“部門分割”、制度上的“政出多門”等不利局面的產(chǎn)生，進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了森林資源保護(hù)管理的高效率與高效益。同時(shí)，針對(duì)不同森林的破壞原因、破壞癥狀及所在行政轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同的現(xiàn)狀，“林長(zhǎng)制”還因地制宜地采用“一林一策”的辦法，更趨針對(duì)性地確立森林資源保護(hù)管理對(duì)策，使得森林資源保護(hù)管理工作更加靈活變通。此外，河長(zhǎng)制管的是一條線，“林長(zhǎng)制”面臨的卻是一個(gè)網(wǎng)格面，其中存在大量的復(fù)雜生態(tài)和利益因素，需要“林長(zhǎng)”這個(gè)崗位具備一定的自由處置權(quán)，在權(quán)限范圍內(nèi)靈活操作，從而實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)管理工作的靈活和高效。

（二）“林長(zhǎng)制”具有責(zé)任性與可問(wèn)責(zé)性優(yōu)勢(shì)

“林長(zhǎng)制”作為繼“河長(zhǎng)制”之后的又一重大生態(tài)文明建設(shè)舉措，通過(guò)五級(jí)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建“省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)組織、縣級(jí)責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行、村所實(shí)管”的森林資源管理機(jī)制，形成了責(zé)任到人，級(jí)級(jí)劃分、層層落實(shí)的森林資源管理新格局。在“林長(zhǎng)制”模式下，森林資源保護(hù)管理的主要責(zé)任發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由過(guò)去林業(yè)行政主管部門轉(zhuǎn)移到了各級(jí)黨委政府的主要負(fù)責(zé)人身上，這有利于強(qiáng)化各級(jí)黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和立場(chǎng)，有利于調(diào)動(dòng)更多的相關(guān)資源推動(dòng)森林資源的保護(hù)管理，使各類不利于森林資源可持續(xù)發(fā)展的違法行為和所有破壞森林資源的違法企業(yè)得到跨層級(jí)、跨部門的及時(shí)處置，從而達(dá)到保護(hù)森林資源的目標(biāo)?？蓡?wèn)責(zé)性是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的外在表征[2]。“林長(zhǎng)制”將保護(hù)森林資源的責(zé)任落實(shí)到具體的責(zé)任人身上，解決了以往責(zé)任模糊不清難以追責(zé)的問(wèn)題。通過(guò)建立配套的考核機(jī)制，各級(jí)（總）林長(zhǎng)、副（總）林長(zhǎng)的考核有制度可依，對(duì)于森林資源保護(hù)管理措施未落實(shí)或落實(shí)未到位，造成森林資源破壞的，可以及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分。特別是分解到年、季、月、周的細(xì)化指標(biāo)更是解決了任期內(nèi)換人的責(zé)任推諉問(wèn)題。安徽省長(zhǎng)豐縣就將林長(zhǎng)制納入干部目標(biāo)考核，對(duì)森林資源出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)、發(fā)生重大破壞森林資源的，實(shí)行一票否決制。“林長(zhǎng)制”的可問(wèn)責(zé)性，能更好地推動(dòng)“林長(zhǎng)制”的落地生根和森林資源的有效保護(hù)及管理。

（三）“林長(zhǎng)制”具有創(chuàng)新性與本土性優(yōu)勢(shì)

推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，改革與創(chuàng)新體制機(jī)制是最關(guān)鍵的路徑[3]。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)森林資源管理體制的影響，我國(guó)森林資源管理面臨著“九龍治水”“小馬拉大車”等困境，造成實(shí)踐中胡亂開墾占用林地，砍伐林木等破壞森林資源的行為屢屢出現(xiàn)，“林長(zhǎng)制”的誕生對(duì)于我國(guó)森林資源保護(hù)管理而言無(wú)疑是一次務(wù)實(shí)且大膽的創(chuàng)新?！傲珠L(zhǎng)制”源于“河長(zhǎng)制”，“河長(zhǎng)制”則源于上世紀(jì)90年代以來(lái)推行的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”和“一票否決”等規(guī)定，“林長(zhǎng)制”就是把“河長(zhǎng)制”的規(guī)定與森林資源保護(hù)管理相結(jié)合而衍生出來(lái)的一種制度創(chuàng)新?！傲珠L(zhǎng)制”的創(chuàng)新在于它突破了傳統(tǒng)森林資源管理體制的藩籬，由作為（總）林長(zhǎng)和副（總）林長(zhǎng)的地方黨政一把手親自抓森林資源管理保護(hù)工作，這種方式傳達(dá)了黨委政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心，也大大增強(qiáng)了地方黨委政府環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)了森林資源管理保護(hù)的高效有力。國(guó)家治理現(xiàn)代化絕不是簡(jiǎn)單的西方化，還應(yīng)注重本土導(dǎo)向[4]?！傲珠L(zhǎng)制”也是我國(guó)特色的“行政發(fā)包制”“行政包干制”與森林資源保護(hù)管理相結(jié)合的產(chǎn)物。在我國(guó)政府治理實(shí)踐中，很多地方為了推動(dòng)某項(xiàng)重要而棘手的工作，往往會(huì)組建以當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的工作小組。正所謂“老大難，老大出手就不難”。盡管這種方式也有其弊端，但是在執(zhí)行中卻往往可以取得其他制度無(wú)法比擬的“奇效”。“林長(zhǎng)制”集創(chuàng)新性和本土性于一身，不失為當(dāng)下解決森林資源管理難題的一種正確選擇。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的“林長(zhǎng)制”困境解析

“林長(zhǎng)制”經(jīng)過(guò)短時(shí)間的實(shí)踐探索，已經(jīng)取得了明顯的初步成效。但“林長(zhǎng)制”畢竟是政府在應(yīng)對(duì)森林資源保護(hù)現(xiàn)實(shí)困境與森林資源保護(hù)法律供給不足時(shí)的一種務(wù)實(shí)態(tài)度和現(xiàn)實(shí)智慧，我們?cè)诳吹剿膬?yōu)勢(shì)及其取得的成效的同時(shí)，也要注意它在治理方式、治理理念和治理主體層面與國(guó)家治理現(xiàn)代化基本要求相矛盾而帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）治理方式層面：“人治”還是“法治”

從治理方式上來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化的特征是法治化的治理。目前從“林長(zhǎng)制”的實(shí)施來(lái)看，很多地方都面臨著相同的問(wèn)題，即地方森林資源的保護(hù)管理多數(shù)都是依靠各級(jí)黨政部門主要負(fù)責(zé)人的權(quán)威。盡管地方政府出臺(tái)了相關(guān)的制度，如江西出臺(tái)了《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，安徽出臺(tái)了《關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，把人治逐漸推向法治，但更多的還是打上了人治的烙印，需要依靠各級(jí)（總）林長(zhǎng)、副（總）林長(zhǎng)去推動(dòng)，多數(shù)還停留在各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，并未真正形成一套管理閉環(huán)、形成合力，更遑論對(duì)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的觸動(dòng)；當(dāng)規(guī)章制度只是在部分范圍內(nèi)實(shí)施有效，而不是作為全范圍的管理辦法，不能對(duì)企業(yè)、個(gè)人同時(shí)進(jìn)行約束，自然難以實(shí)現(xiàn)從人治到法治的過(guò)渡。同時(shí)在具體執(zhí)行過(guò)程中，林長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、責(zé)任清單制、問(wèn)題銷號(hào)制、考核評(píng)價(jià)制、離任審計(jì)制、責(zé)任追究制等幾個(gè)方面的工作也沒(méi)能完全到位，制度的執(zhí)行人、監(jiān)督人存在著多人兼崗的現(xiàn)象。由于領(lǐng)導(dǎo)干部本身任務(wù)繁多，這容易在森林資源管理保護(hù)中，造成部分干部不能做到專注對(duì)待。在基層工作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事員更是有時(shí)巡查都難以完成，結(jié)果只能草草應(yīng)付了事，治理效果自然也難以達(dá)標(biāo)?？偨Y(jié)“河長(zhǎng)制”的經(jīng)驗(yàn)，在“林長(zhǎng)制”全面實(shí)施后，要逐漸完善“林長(zhǎng)制”實(shí)施的法律制度，慢慢淡化抽調(diào)人員兼任“工作小組”成員的模式，通過(guò)明確的管理制度和法律法規(guī)，推進(jìn)森林資源管理和保護(hù)，擺脫對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)威的依賴。

（二）治理理念層面：“利益”還是“人本”

推行“林長(zhǎng)制”，大力實(shí)施“護(hù)綠”和“增綠”工程，可以有效提高森林覆蓋率和蓄積量，使森林資源保護(hù)管理產(chǎn)生成效，但短時(shí)間內(nèi)也會(huì)對(duì)一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是以林木業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的地方發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，這必然會(huì)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政和發(fā)展理念提出考驗(yàn)。在我國(guó)改革開放的前30年里，地方政府在發(fā)展中往往只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽略生態(tài)文明建設(shè)，這種“唯GDP 論英雄”的發(fā)展理念無(wú)疑在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了巨大沖擊。政府部門在選擇招商引資的企業(yè)時(shí)，往往更多考慮企業(yè)在解決本地就業(yè)、增加本地稅收和拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的作用，而選擇性地忽略企業(yè)所帶來(lái)的生態(tài)成本和環(huán)境污染。推行“林長(zhǎng)制”，其實(shí)就是要將政府的執(zhí)政理念從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重之上，這是對(duì)執(zhí)政理念的價(jià)值重構(gòu)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是生態(tài)文明建設(shè)，最終都要回歸到民生福祉的本質(zhì)上，凡是能促進(jìn)社會(huì)公平公正、改善民生的，都是值得倡導(dǎo)和堅(jiān)持的?！傲珠L(zhǎng)制”的出臺(tái)傳遞了國(guó)家意志，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)文明理念進(jìn)行了重塑。因?yàn)殛P(guān)系到干部業(yè)績(jī)考核，一些部門單位才會(huì)調(diào)動(dòng)相關(guān)資源推動(dòng)“林長(zhǎng)制”在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效落實(shí)，這不僅是一種社會(huì)大眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，也可以視作為保護(hù)自身利益與權(quán)力的被動(dòng)應(yīng)對(duì)。通過(guò)利益驅(qū)動(dòng)來(lái)推動(dòng)“林長(zhǎng)制”的有效落實(shí)，也恰恰說(shuō)明了執(zhí)政者的以人為本、執(zhí)政為民理念還不夠深入。與此同時(shí)，在一些推行“林長(zhǎng)制”不到位的地方，依然會(huì)有為了出政績(jī)而弄虛作假的領(lǐng)導(dǎo)干部，這也再次說(shuō)明其原動(dòng)力始終是自己利益的最大化。由此可見(jiàn)，“林長(zhǎng)制”如果沒(méi)有各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“綠色”“人本”理念的真正樹立，森林資源保護(hù)管理的功效在實(shí)踐中必然會(huì)大打折扣。

（三）治理主體層面：“一元”還是“多元”

“林長(zhǎng)制”一誕生就受到了各方青睞，并在實(shí)踐中得到了大力推廣，主要原因在于其打破了傳統(tǒng)森林資源管理體制下形成的“九龍治水”和“小馬拉大車”格局?！傲珠L(zhǎng)制”通過(guò)讓各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（總）林長(zhǎng)和副（總）林長(zhǎng)，把森林資源保護(hù)管理由以前的林業(yè)部門單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)在的多層級(jí)、多部門抱團(tuán)打組合拳。在“林長(zhǎng)制”的框架下，各地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥上陣，縱向是省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級(jí)黨委政府的黨委書記和行政首長(zhǎng)，還包括行政村的村支部書記、村委會(huì)主任；橫向是組織、宣傳、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、消防、城管、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門，縱向責(zé)任明確，橫向分工合作，可以在最大范圍和限度上調(diào)度各級(jí)黨委政府部門的相關(guān)資源，確保森林資源保護(hù)管理的高效率和高效益。雖然在政府主導(dǎo)之下，客觀上也能激發(fā)起企業(yè)、普通民眾等主體參與森林資源保護(hù)管理的熱情與活力，從而將全社會(huì)資源投入到生態(tài)治理中去[5]。但是，在實(shí)際操作中，“林長(zhǎng)制”卻變成了政府部門的獨(dú)角戲，企業(yè)和普通民眾并沒(méi)有參與其中，社會(huì)資源也沒(méi)有得到有效利用。生態(tài)文明建設(shè)需要以生態(tài)環(huán)境為客觀基礎(chǔ)，依賴多元主體共同參與以達(dá)成建設(shè)目標(biāo)[6]。但是，“林長(zhǎng)制”在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中，只是實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的動(dòng)員，無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)和公民參與森林資源保護(hù)管理的熱情與活力。如何形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的良好局面，就對(duì)頂層制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)作提出了要求。森林資源保護(hù)管理復(fù)雜而又繁瑣，僅靠政府部門調(diào)動(dòng)內(nèi)部力量能夠發(fā)揮的作用是有限的。企業(yè)和公民既是森林資源的破壞者，也應(yīng)該是森林資源的保護(hù)者，如何提高企業(yè)和公民參與森林資源保護(hù)管理的積極性和主動(dòng)性是下一步繼續(xù)完善“林長(zhǎng)制”的努力方向。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的“林長(zhǎng)制”完善路徑

作為森林資源保護(hù)管理的一種新探索，目前“林長(zhǎng)制”還很不成熟，無(wú)論是在制度設(shè)計(jì)還是在實(shí)踐運(yùn)行中都面臨著一系列現(xiàn)實(shí)困境。但是，就加強(qiáng)森林資源管理，化解森林資源危機(jī)而言，“林長(zhǎng)制”在現(xiàn)階段可以說(shuō)是利大于弊的，有其存在的意義和價(jià)值。因此，必須按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，對(duì)當(dāng)前的“林長(zhǎng)制”進(jìn)行改革創(chuàng)新，使其不斷趨于成熟，為下一步“林長(zhǎng)制”在全國(guó)的推廣實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）堅(jiān)持立法保障，加強(qiáng)“林長(zhǎng)制”的法律制度建設(shè)

法治是治國(guó)理政的基本方式，也是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)法治建設(shè)是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的基本保障，規(guī)范法治秩序是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路[7]。對(duì)“林長(zhǎng)制”而言，法治在保障其權(quán)威性和可持續(xù)性方面發(fā)揮著極其重要的作用。一方面，它將“林長(zhǎng)制”運(yùn)行的全過(guò)程納入了法治化軌道，可以有效避免和預(yù)防林長(zhǎng)們行政行為的隨意性和權(quán)力濫用的可能性；另一方面，它以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾確保了“林長(zhǎng)制”的穩(wěn)定性和實(shí)施的可持續(xù)性。自“林長(zhǎng)制”在一些地方推廣實(shí)施以來(lái)，其體現(xiàn)出的長(zhǎng)官意志、人治烙印、短期效應(yīng)和應(yīng)急措施等方面經(jīng)常為社會(huì)所詬病，究其原因就在于“林長(zhǎng)制”目前無(wú)法可依，缺乏可靠的法律支撐。目前，全國(guó)已有17 個(gè)省份在全省或者部分市縣開展了“林長(zhǎng)制”改革試點(diǎn)。但是“林長(zhǎng)制”的實(shí)施全部都是停留在政策層面，僅由地方政府以政府規(guī)章《意見(jiàn)》的形式予以了規(guī)定，沒(méi)有能夠上升到法律的層面。目前，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等法律都沒(méi)有直接關(guān)于“林長(zhǎng)制”的規(guī)定。換言之，各級(jí)（總）林長(zhǎng)、副（總）林長(zhǎng)的職權(quán)沒(méi)有明確的法律依據(jù)。沒(méi)有法律明確授權(quán)的“林長(zhǎng)”權(quán)力行使，本質(zhì)上是人治而非法治。因此，現(xiàn)階段完善“林長(zhǎng)制”首當(dāng)其沖的是要推進(jìn)立法，以法治保障“林長(zhǎng)制”的順利實(shí)施。鑒于“林長(zhǎng)制”目前還處于一些地方探索試點(diǎn)階段，從國(guó)家層面予以立法來(lái)明確“林長(zhǎng)制”的法律地位有點(diǎn)不切實(shí)際。但是，開展試點(diǎn)的地方，可以根據(jù)本地的實(shí)際情況先行制定地方性法規(guī)，將林長(zhǎng)制、林長(zhǎng)職責(zé)權(quán)限、林長(zhǎng)制的組織構(gòu)架、林長(zhǎng)制考核監(jiān)督等內(nèi)容寫入具體的法律條文中。通過(guò)地方人大立法將“林長(zhǎng)制”由政策層面上升至法律層面，使“林長(zhǎng)制”在地方的推廣實(shí)施變得有法可依。待“林長(zhǎng)制”走向成熟并在全國(guó)推廣之后，可以借鑒地方的經(jīng)驗(yàn)做法，在全國(guó)性的法律中增加“林長(zhǎng)制”的內(nèi)容，通過(guò)立法為“林長(zhǎng)制”正名。

（二）堅(jiān)持理念先行，夯實(shí)“林長(zhǎng)制”的思想道德基礎(chǔ)

在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，法治與德治是兩個(gè)相輔相成、相得益彰的重要方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要二者共同發(fā)揮作用[8]。推行“林長(zhǎng)制”也要注意德法并重，不僅要通過(guò)完善立法為其提供法治保障，也要通過(guò)普及生態(tài)文明理念夯實(shí)其思想道德基礎(chǔ)。首先，破除“GDP 崇拜”，提升“林長(zhǎng)”生態(tài)文明意識(shí)。作為“林長(zhǎng)”的各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是影響林長(zhǎng)制實(shí)踐成效的關(guān)鍵主體，如果他們的保林護(hù)林行為不是建立在生態(tài)文明理念基礎(chǔ)上的內(nèi)心道德自覺(jué)，而是建立在規(guī)避生態(tài)環(huán)保問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)上的外在被動(dòng)應(yīng)對(duì)，那么“林長(zhǎng)制”的可持續(xù)發(fā)展必將大打折扣。“林長(zhǎng)”是各級(jí)黨政主官，肩負(fù)著“為官一任，造福一方”的重任。但是，在“GDP 崇拜”的影響下，很多“林長(zhǎng)”會(huì)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展比森林資源保護(hù)管理更加重要，這會(huì)使他們?cè)趯?shí)施護(hù)林之策時(shí)陷入一種曖昧矛盾的狀態(tài)。可見(jiàn)，完善“林長(zhǎng)制”的關(guān)鍵之舉在于破除林長(zhǎng)們對(duì)GDP 的盲目崇拜，不斷增強(qiáng)他們的生態(tài)文明意識(shí)。這就要求黨和國(guó)家加強(qiáng)對(duì)各級(jí)“林長(zhǎng)”的生態(tài)文明教育，使他們深刻地認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，從而牢固樹立生態(tài)文明意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)保護(hù)森林資源的責(zé)任感和使命感。其次，加強(qiáng)社會(huì)宣傳引導(dǎo)，提高全民的森林資源保護(hù)意識(shí)。推進(jìn)“林長(zhǎng)制”不僅要把法律的剛性約束和“林長(zhǎng)”道德自律的柔性規(guī)范結(jié)合起來(lái)，還要通過(guò)多樣化的社會(huì)宣傳來(lái)引導(dǎo)全社會(huì)形成良好的生態(tài)環(huán)保氛圍。如果全社會(huì)的森林資源保護(hù)意識(shí)薄弱，“林長(zhǎng)制”就很難獲得基本的社會(huì)認(rèn)同，它在實(shí)踐中的運(yùn)行就必將變得舉步維艱。唯有深入開展社會(huì)宣傳引導(dǎo)，在全社會(huì)營(yíng)造“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”的良好氛圍，才能為“林長(zhǎng)制”的可持續(xù)發(fā)展奠定精神基石。為此，政府部門要高度重視“林長(zhǎng)制”的宣傳工作，要深入山林周邊的村莊和社區(qū)，用老百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式大力開展以森林資源保護(hù)為主題的宣傳，不斷提高公民的森林資源保護(hù)意識(shí)和豐富公民的森林資源保護(hù)知識(shí)。

（三）堅(jiān)持多元共治，提高“林長(zhǎng)制”的社會(huì)參與程度

政府、企業(yè)和社會(huì)組織在環(huán)境治理中，既相互作用、密切合作但又保持其獨(dú)立性，既各自發(fā)揮作用又共同發(fā)揮作用[9]。森林資源保護(hù)管理作為環(huán)境治理的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)牽涉面非常廣的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)工程，既要發(fā)揮政府在其中的主導(dǎo)作用，也要激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織和公民參與的積極性和主動(dòng)性。但是，在目前的“林長(zhǎng)制”實(shí)踐中，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮非常凸顯，企業(yè)、社會(huì)組織和公民作用的發(fā)揮卻被忽略了。完善“林長(zhǎng)制”必須充分調(diào)動(dòng)包括民間林長(zhǎng)、環(huán)保非政府組織、企業(yè)和公眾在內(nèi)的各方力量形成網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建多元主體合作共治的森林資源保護(hù)管理新格局。首先，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+，推進(jìn)“林長(zhǎng)制”信息公開。確保政府信息公開透明是實(shí)現(xiàn)公民有序參與的基本前提。當(dāng)前，“林長(zhǎng)制”已有部分的信息公開，包括各山林的責(zé)任牌、各林長(zhǎng)的職責(zé)、任務(wù)要求和舉報(bào)電話等。但總體而言，目前的信息公開還處于選擇性公開階段，企業(yè)、環(huán)保非政府組織和公眾最想了解的資金投入、具體實(shí)施、績(jī)效考核等方面的內(nèi)容還沒(méi)有做到完全公開透明?？梢越梃b河長(zhǎng)制信息公開互聯(lián)網(wǎng)＋手段，在政府門戶網(wǎng)站開設(shè)“林長(zhǎng)制”信息公開專欄，甚至可以發(fā)布一款“林長(zhǎng)制”APP，對(duì)“林長(zhǎng)制”的相關(guān)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)公開，保障其它參與主體的知情權(quán)，并提高其參與積極性。其次，放寬參與主體，豐富參與方式?，F(xiàn)階段的“林長(zhǎng)制”參與主體主要是黨政機(jī)關(guān)，其它社會(huì)主體的參與程度不高，而且參與的方式也非常有限，很難為推行“林長(zhǎng)制”構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)“林長(zhǎng)”治林行為的有效監(jiān)督。所以，必須放寬“林長(zhǎng)制”的參與主體，豐富“林長(zhǎng)制”的參與方式。可以仿效安徽省池州市貴池區(qū)的做法，聘請(qǐng)社會(huì)各界人士擔(dān)任民間林長(zhǎng)，并賦予其全面深入?yún)⑴c“林長(zhǎng)制”的職責(zé)。民間林長(zhǎng)與官方林長(zhǎng)并駕齊驅(qū)，可以覆蓋責(zé)任監(jiān)管的死角和真空地帶，輔助和監(jiān)督官方林長(zhǎng)履職。最后，將其它社會(huì)參與主體納入“林長(zhǎng)制”考核體系中，并提高其所占比重。2016年國(guó)家發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》明確規(guī)定，“公眾獲得感是黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)”。簡(jiǎn)言之環(huán)境好不好，老百姓說(shuō)了算。因此，“林長(zhǎng)制”考核不能停留于各級(jí)林長(zhǎng)上報(bào)的政績(jī)數(shù)據(jù)，還必須把公眾滿意度納入其中，并增加其所占比重，作為“林長(zhǎng)”績(jī)效考核的關(guān)鍵指標(biāo)。惟其如此，才能對(duì)各級(jí)黨委政府形成壓力，便其更好地推動(dòng)“林長(zhǎng)制”的社會(huì)參與。