楊俊敏 楊成昊

(1.上海海事大學 法學院，上海 201306；2.同濟大學 海洋與地球科學學院，上海 200092)

港口是國內外貿易的前沿陣地，自從1978年黨的十一屆三中全會確立以經濟建設為中心的戰(zhàn)略目標以來，中國港口櫛風沐雨，攻堅克難，堅持改革、發(fā)展、創(chuàng)新之路并舉，正如業(yè)界專家所言：“40年來中國港口發(fā)展的根本動力是改革和開放，根本原因是堅持了中國特色的港口發(fā)展道路”。[1]

一、中國港口管理發(fā)展歷程

縱觀中國港口發(fā)展歷程，1949年新中國建立至今，中國港口經歷了恢復與發(fā)展、轉型與改革、創(chuàng)新與騰飛三個階段。特別是改革開放以來，中國港口從管理體制上著手，歷經了40年的建設和發(fā)展，為中國貿易的發(fā)展做出巨大的貢獻，為世界港口管理體制建設貢獻了中國經驗。

（一）中國港口的恢復與發(fā)展階段

1.建立政企合一的管理體制

由于國內港口設施遭受解放戰(zhàn)爭中國民黨政府敗退過程中的破壞，國際上對外貿易受到以美國為首的西方發(fā)達資本主義國家經濟上的制裁，新中國港口生產水平比1949年初有很大下降。上海港作為當時的航運和貿易中心，進出口值從1946年的80.25%下降到1950年的19.47%。[2]百廢待興的新中國急需恢復和發(fā)展港口生產，中華人民共和國政務院先后在1950年7月頒布《政務院財政經濟委員會關于統(tǒng)一航務港務管理的指示》（以下簡稱《航務港務管理的指示》），1954年頒布《中華人民共和國海港管理暫行條例》（以下簡稱《海港管理暫行條例》），初步構建了中央統(tǒng)管、政企合一的港口管理體制。

《航務港務管理的指示》明確規(guī)定：航務港務管理機構為交通部航務總局及各地港務局；天津、廣州、上海、青島、大連等重要港口設立區(qū)港務局，視重要程度在其它港口設立港務分局或辦事處，天津、上海、廣州、大連港委托當?shù)卣?；港務局財政獨立；港務局局長副局長任免權在政務院。

《中華人民共和國海港管理暫行條例》①規(guī)定：交通部在沿海各港口設置港務局；港務局在行政、業(yè)務、技術、財務上受交通部海運管理總局管轄；港口局局長對海港生產、財務、設備、安全、秩序等負完全責任。

總之，建國后至七十年代，中國港口管理體制基本上為計劃經濟體制下的政企合一模式，國家是港口投資和運營的單一主體。

2.1973年開始積極開展港口建設

建國初，我國港口產能十分落后，全國僅有萬噸級港口52個，而且布局不合理。1950年至1972年共23年間僅建成深水泊位40個，年均不到2個，增加貨物吞吐量6000萬噸，年均增加量不到260萬噸。大連和上海港深水泊位集中，達到24個，占全國的60%。港口設施基礎薄弱，港口建設發(fā)展速度緩慢導致整個港口行業(yè)成為制約國民經濟發(fā)展的瓶頸所在。

中國港口揭開大規(guī)模建設的序幕是從周恩來總理1973年提出“三年改變港口面貌”的指導方針開始。中央明確港口建設在北方以天津、大連港為中心，華東地區(qū)以上海港為中心，華南以廣州黃埔港為中心。新增建設萬噸泊位港5個，分別為煙臺、連云港、南通、南京、防城港。新建31個雜貨和9個油品深水泊位。提高了港口泊位布局合理性，短期內緩解了我國原油、雜貨運輸?shù)膲毫ΑＬ貏e是三年大建期間確立的“改造和擴建原有的沿海對外貿易港口為主，大中小結合、遠近結合”以及“港口建設要包括配套的輔助設施，要同內陸運輸相銜接，要同城市規(guī)劃相結合”等原則，對現(xiàn)代的港口建設仍然具有指導意義。此后第五個“五年計劃”至第八個“五年計劃”中萬噸級泊位建設年均在20個以上，港口基礎設施建設得以長足發(fā)展。

（二）中國港口的轉型與改革階段

1.20世紀80年代港口管理體制的改革

（1）沿海港口管理體制改革

1980年，為了解決當時的港口集疏運問題，原交通部成立了港口局（后并入水運局）對港口各方面工作進行集中管理，并決定開放長江港口并擴大沿海開放港口。1984年，交通部將直屬的沿海14個港口，26個長江干線重點港口全部下放到所在城市，實行“雙重領導，地方為主”的管理體制和“以收抵支，以港養(yǎng)港”的財務管理體制。1984年到1988年，從天津港開始，按照“成熟一個下放一個”的方針，國務院分四批完成沿海港口體制改革。期間，國務院曾在1985年3月、1986年12月兩次召開港口改革會議，推廣天津經驗，部署改革工作，到1988年2月沿海港口管理體制改革基本完成。

（2）內河港口管理體制改革

內河港口管理體制改革從長江港口開始。主要措施是政企分離，中央和地方政府實行雙重管理。長江航運原來由單一的長江航運管理局統(tǒng)一管理，由于政企合一，出現(xiàn)了種種弊端。交通部于1984年1月撤銷長江航運管理局，成立長江航務管理局，對長江航運進行宏觀調控和行業(yè)管理。同時成立長江航務總公司，專門從事貨物和旅客運輸以及船舶修理業(yè)務。這樣就將政企分開，增強了政府的航運管理能力，同時提高了航運企業(yè)的靈活性。[3]1987年，國務院將重慶、武漢等23個長江沿線港口移交地方政府管理，實行雙重管理，地方為主的政策。此后珠江水系、黑龍江水系各港口也參照長江港口進行了改革。

（3）構建港口建設戰(zhàn)略

1989年交通部提出“三主一支持”的戰(zhàn)略構想，開始進行水運主通道和港口主樞紐的建設。“三主”涉及公路、水路和樞紐站三個方面，即公路主骨架、水運主通道、港站主樞紐；“一支持”是指建立“三主”的支持保障系統(tǒng)。其中，水運主通道統(tǒng)稱“兩縱三橫”，沿海的“兩縱”是指京杭運河淮河主通道以及南北主通道；“三橫”包括長江水系、黑龍江松花江以及珠江水系的主通道。該港口樞紐戰(zhàn)略涉及建設沿海港口20個，內河港口23個以及45個公路站場以及相應的現(xiàn)代化服務體系。是我國第一次將港口行政管理、人才保障、現(xiàn)代化通訊等服務體系綜合進行戰(zhàn)略構建，直至今天仍有重要的意義。

2.20世紀90年代港口管理體制的改革

1992年，在鄧小平“南巡講話”精神指引下，我國港口的改革開放進一步深入。1994年交通部從港監(jiān)、船檢、長江航運和港口體制四個方面提出新的水運體制改革方案。

（1）港口體制改革方面

為了加快港口體制改革，交通部以政策、法規(guī)和規(guī)劃建設為抓手，開展一系列研究工作。1994年在海南省進行港口管理體制改革的試點，主要措施是將雙重管理的港口改成單一管理，全部由海南省管理。1995年在重慶港進行改革試點工作，主要按照政企分開、促進發(fā)展的總體指導思想以及“三個有利于”（有利于政府宏觀管理、有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、有利于發(fā)揮各級政府管理港口積極性）原則進行。主要管理文件為《國務院辦公廳轉發(fā)交通部等部門關于深化中央直屬和雙重領導管理體制改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2001〕91號文件）以及2002年交通部《關于貫徹實施港口管理體制深化改革的工作意見和建議的函》（交函水〔2002〕1號）。

（2）長江港口改革方面

根據長江航運的特點，長江沿線各港口改革有兩種辦法。其一，可以按照自愿原則與長江航運企業(yè)重組資產，成立新的運輸企業(yè)；其二，可以采用多種方式進行聯(lián)合經營。

（3）改革成果

第一，理順了港口管理體系，形成了政府部門對港口的分級管理。交通部對全國港口實行統(tǒng)一管理，主要負責全國港口的規(guī)劃、港口法律法規(guī)的制定、港口行業(yè)管理、監(jiān)督等；省級政府或港口所在城市按照“一港一政”對港口進行統(tǒng)一管理。

第二，港口企業(yè)成為市場獨立的經營主體。

第三，港口建設投資主體由單一的國家投資變成了多元化投資，有利于加速港口基礎設施的建設。

第四，明確了港口行政管理的主要職能。包括貫徹實施國家法律法規(guī)，制定港口規(guī)章；編制港口規(guī)劃；港口公用設施建設、維護；港口建設監(jiān)管；維護港口生產經營秩序；監(jiān)管危險品作業(yè)；征收或代征國家行政費用；協(xié)調國家重點物資運輸；港口信息統(tǒng)計管理；港口技術培訓，證書發(fā)放等工作。

改革后的港口管理機構主要形成四種模式[4]74-86：建立政府序列的港（航）務管理局；將港務管理并入交通主管部門；將港務管理并入交通主管部門下的航管局（處）；交通主管部門下設港務管理局。有的城市成立了港口管理委員會作為決策和協(xié)調機構。

（三）中國港口的創(chuàng)新與騰飛階段

1.中國港口存在的問題

經過20世紀80至90年代的改革，中國港口取得顯著成就，國家對港口的巨大投資，改善了基礎設施，使碼頭布局進一步協(xié)調，港口吞吐量得以飛速發(fā)展，港口管理、科技水平不斷提高，綜合競爭力進一步增強。

但是我國港口在發(fā)展過程中也存在種種不足，具體表現(xiàn)為：第一，港口立法遠遠滯后于港口的實際發(fā)展，導致港口改革過程中遇到問題時出現(xiàn)無法可依局面。第二，許多港口缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，港口之間界線劃分不明，港口建設資金來源過于單一。第三，深水港泊位嚴重不足，布局不合理。全國沿海港口15%的深水泊位承擔了85%的貨物吞吐量。港口運輸效率不高，導致運輸成本較高。第四，管理水平不高，港口口岸環(huán)境有待于進一步提升，港口競爭力不強。

2.國外發(fā)達港口管理經驗的借鑒

由于世界各國政治、經濟、文化的差異較大，境外發(fā)達港口發(fā)展模式各有特點。國外港口通常采用三種管理模式：政府/國企經營管理模式；私人企業(yè)經營管理模式；政府機構、國企與私企共同經營管理模式。港口管理體制比較有代表性的國家有日本、新加坡和德國。

日本港口管理體制：第一，中央負責宏觀調控，制定《港灣法》，審核港口規(guī)劃，分配財政撥款的港口建設資金以及審查港口經營人、資格、審定港口規(guī)費等。第二，地方港口局負責地方港口的具體開發(fā)、管理、經營。第三，全國港口進行分級管理，便于中央宏觀調控和重點投資。根據港口規(guī)模、在經濟中的地位和作用分成特別重要港口約20個、重要港口約130個和地方港口約960個[4]114以及避難港。第四，港口管理實行政企分開，港灣局屬于政府序列，不負責港口具體經營。港口建設由中央和地方政府共同投資，鼓勵多元化主體參與碼頭設施建設。實行港口稅收優(yōu)惠政策。

新加坡港口管理體制：第一，政企分開，港務局行政人員并入交通部海事局和海事委員會，成立新加坡海事港務局。②港務局生產經營部分成立新加坡港務有限公司。第二，新加坡港口主要由政府投資，港口建設水平超前。

德國漢堡港管理體制：德國港口管理法律主要是1970年出臺《港口管理條例》，改革港口的主要措施是：第一，政企分開。如漢堡港口體制改革，把行政管理職能從HHLA公司分離，交給漢堡州政府經濟交通部負責。主要管理港口規(guī)劃、生產安全、監(jiān)管港口經營人守法等。③第二，鼓勵外資和民間資本投資港口。反壟斷創(chuàng)造公平競爭，提高了港口的工作效率和經營水平。第三，德國港口管理的主體是地方政府，聯(lián)邦政府只對跨州的交通設施投資和規(guī)劃，不設立專門的港口管理機構。[5]

綜上，發(fā)達國家港口管理模式中，以政府、國企、私企三方共同經營最為普遍。其中又分成集中管理和分散管理兩種，集中管理的代表是新加坡。分散管理又分成權利下放地方以及建立獨立的港口當局等方式，前者的代表是日本港口，后者的代表是英國港口。主要港口管理經驗是政企分開，一方面加強政府的宏觀調控能力，一方面增強港口企業(yè)經營的靈活性，不斷提高港口效率；重視立法在港口改革中的巨大作用，立法先行、先導，以立法促進港口改革；建立適合本國國情的港口管理模式；經營管理權下放成為港口發(fā)展的一種措施。

3.中國港口管理體制的創(chuàng)新性發(fā)展

經過歷次改革，中國港口從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，在研究本國國情的基礎上，借鑒港口管理經驗豐富國家的經驗，形成了基本上符合社會主義市場經濟的具有中國特色的港口管理體制。即以公有制為基礎，各種體制共同發(fā)展的模式，改革開放以來，中國港口不僅符合了中國經濟發(fā)展需要，其本身也取得了舉世矚目的成就。

（1）中國港口管理體制的創(chuàng)新

2003年6月28日《中華人民共和國港口法》公布實施，結束了我國港口行業(yè)長期以來僅有行政法規(guī)沒有法律的困境，提高了港口立法層次?！陡劭诜ā吩诮梃b國外先進港口管理體制經驗基礎上，結合中國實際，形成了創(chuàng)新性的制度。

第一，港口管理主體方面，規(guī)定對港口實施管理的主管部門，在中央為交通主管部門，在為縣級以上人民政府設立的港口管理機構。由于港口既是交通運輸?shù)囊粋€子系統(tǒng)，又有鮮明特色，所以本法保持了對港口管理機構的靈活稱謂，并沒有統(tǒng)一歸類為交通運輸管理機構。

第二，把“一城一港”原則作為港口區(qū)劃的重要原則。至于哪一層次的港口建立在什么區(qū)劃，由國務院確定。[5]

第三，規(guī)定政企分開原則。認為政企分開符合社會主義市場經濟發(fā)展的趨勢，有利于國家增強宏觀調控，有利于加強港口建設，保證港口經營人公平競爭，加強企業(yè)的自主靈活性。

第四，交通部相繼發(fā)布《港口法》配套法規(guī)。（包括《港口管理規(guī)定》和《港口經營管理規(guī)定》、《港口建設管理規(guī)定》等）。

第五，《港口法》與1984年1月1日開始實施的《海上交通安全法》,1993年7月1日實施的《海商法》，2015年3月1日開始實施的《航道法》一起形成完整的港口法律體系。

在《港口法》為龍頭的法律法規(guī)指引下，各港口先后進行政企分開、管理權下放地方為主要特點的港口體制改革和創(chuàng)新，各地方港口發(fā)展速度加快，港口投資規(guī)模不斷加大和建設質量不斷提高。

（2）中國港口規(guī)劃的創(chuàng)新

2006年9月，經交通部和國家發(fā)展與改革委員會的精心設計和科學規(guī)劃，國務院出臺了《全國沿海布局規(guī)劃》，在總結我國港口建設和發(fā)展經驗以及借鑒國外先進管理經驗基礎上，基于港口的規(guī)?；?、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，對我國沿海港口進行布局規(guī)劃。將我國港口從北到南，根據地理位置和經濟發(fā)展情況劃分成環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、東南沿海地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)及西南沿海地區(qū)五大港口群體。并規(guī)劃了相應的服務區(qū)域以及港口發(fā)展重點。2007年《全國內河航道與港口布局規(guī)劃》公布，明確“兩橫一縱兩網十八線”和28個主要港口布局，內河水運得到快速發(fā)展。沿海港口和內河港口的規(guī)劃布局，標志著中國港口建設和發(fā)展進入新階段。

（3）中國港口在國家重大經濟發(fā)展戰(zhàn)略引領下取得重大發(fā)展機遇

中國步入十三五之后，面臨的國際經濟形勢為經濟一體化加強，全球化繼續(xù)深入，全球經濟增長態(tài)勢繼續(xù)保持。中國為代表的發(fā)展中國家成為世界經濟增長的核心，國家（地區(qū)）之間的競爭更為激烈。國內經濟增長方式正由高投資、高出口轉向以消費拉動經濟增長，消費比重將由2010年的歷史最低點48%增長到2030年的64%。[6]中國正在為實現(xiàn)兩個一百年目標奮斗。全球層面，港口東移要求中國港口全面提升港口服務功能和層級；國家層面，一帶一路倡議、長江經濟帶建設等國家重大戰(zhàn)略的實施要求中國港口全面提升海陸雙向輻射能力；區(qū)域層面，主要港口城市向大都市轉變要求港口加快轉型升級，這些因素綜合在一起成為中國港口發(fā)展的重大機遇。

（4）中國港口在港口布局和服務內涵方面的創(chuàng)新

進入21世紀以來，世界經濟重心東移，航運基礎要素向亞洲集聚，由于我國港航業(yè)發(fā)展層級與我國經濟地位不相匹配，我國迫切需要將港口產業(yè)從貨物裝卸向現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。

為順應時代發(fā)展的要求，中國一方面加快航運要素集聚。如在長江三角洲港口群積極建設“一體兩翼”的上海國際航運中心。為了增強港口航運的軟實力，1996年11月，交通部和上海市共同組建的上海航運交易所正式運轉。交易所發(fā)揮 “規(guī)范航運市場交易行為、調節(jié)航運市場價格、溝通航運市場信息”三項基本功能，在中國港口航運業(yè)中起到加快培育和建設統(tǒng)一開放、競爭有序的航運市場的作用。如今，中國航運交易所已經建設成為中國航運政策研究中心和國際航運信息發(fā)布中心。國際航運市場要素齊集上海，如BIMCO（波羅的海航運公會）上海辦事處、ALCO(AndrewLiu&CO.LTD航運保險經紀)、倫敦海事服務協(xié)會、英國皇家特許船舶經紀協(xié)會、中國海事仲裁委員會等一批航運協(xié)會、航運人才培訓機構、海事法律仲裁機構等功能性機構在上海集聚。上海還積極吸引班輪公司、國際船舶代理公司和國際貨運公司來滬開設分支機構或辦事機構。同時世界上包括馬士基、東方海外、等世界前20大班輪公司都把上海港作為基本港之一，世界上最大的8個船級社都在上海開設了代表處。

另一方面中國積極改善口岸環(huán)境建設。上海率先啟動提高口岸通關效率的“大通關”工程，從2001年至2002年底提前實現(xiàn)“大通關”目標。2003年在國家海關總署的支持下，正式啟動外高橋保稅物流園區(qū)“區(qū)港聯(lián)動”試點。上?？诎兑研纬筛劭?、航運、海關、國檢、邊防、外經貿、海事等部門密切合作的口岸運作格局。建設上海國際航運中心是一項系統(tǒng)性工程，需要各方面硬件配合的支持。[7]為此，在航交所內設立“上海國際航運服務中心”，集海關、檢驗檢疫、海事、邊檢、貨代船代企業(yè)等于一體，實施“一門式”服務；探索實行“無紙通關”“提前報檢、前報關、實貨放行”等通關模式；設立國內第一個保稅港區(qū)——洋山保稅港區(qū)，設立了國內第一個自由貿易試驗區(qū)，是目前國內政策最優(yōu)惠、功能最齊全的自貿試驗區(qū)，提升了上?？诎冻鞘械姆展δ?。

二、中國港口生產能力的飛躍之路

（一）港口吞吐量增長取得舉世矚目成就

改革開放40年，中國港口發(fā)生了歷史性的巨變。全國港口貨物吞吐量從1978年的2.8億噸發(fā)展到2017年140.07億噸。同期，集裝箱吞吐量從零的開始發(fā)展到2.38億TEU。中國港口行業(yè)經過40年的建設和發(fā)展已經具備世界一流的港口基礎設施，港口碼頭呈現(xiàn)專業(yè)化、大型化、深水化趨勢。中國港口生產能力已經躍居世界前茅。

1978年9月27號，上海遠洋運輸公司將多用途船“平鄉(xiāng)城”輪船改裝成集裝箱船，開辟上海至澳大利亞集裝箱運輸航線，首航悉尼、墨爾港。打破了我國集裝箱運輸零的記錄。1981年1月1日，我國大陸第一個專業(yè)集裝箱碼頭在天津港投產。經過40年的改革和發(fā)展，目前全國共有40個億噸大港，8個港口躋身全球10大港口之列。如今，中國港口貨物吞吐量、集裝箱吞吐量以及擁有的萬噸級生產性碼頭泊位均為世界第一位。中國已經處于港口大國向港口強國邁進的道路。

在全球范圍內，中國港口貨物吞吐量、集裝箱吞吐量以及擁有的萬噸級生產性碼頭泊位均為世界第一。相比1978年，中國港口2017年完成貨物吞吐量140億t，增長了50倍；萬噸級以上泊位達到2 366個，增長了約18倍；億噸大港從無到有達到40個，在全球貨物吞吐量和集裝箱吞吐量排名前10名的港口中，均占7席。據統(tǒng)計，當前中國集裝箱吞吐量占亞洲的1/2，在世界比重也超過1/4。我國海運量的比例占全球的1/3。④

（二）港口集群化發(fā)展，形成集約化生產

改革開放40年來，中國沿海港口的發(fā)展形成了五大集群、八大系列四大高等級航道網、18條河流高等級航道網和28個主要港口布局。⑤我國集裝箱港口經歷了從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程，到2017年底，我國擁有萬噸級集裝箱碼頭328個，沿海及內河形成了補給干線港及區(qū)域干線港支線港相結合的多層次并舉。

（三）碼頭專業(yè)化，居于世界先進水平

20世紀80年代，為了解決煤炭瓶頸運輸，國家實施煤炭運輸大通道計劃，開始大規(guī)模建設煤炭專用網碼頭位泊位，著力提升北方碼頭裝船能力和南方碼頭卸船能力。截至2017年年底，我國共有煤炭專業(yè)泊位246個，環(huán)渤海區(qū)域形成了世界上煤炭吞吐量最大，煤炭專業(yè)化碼頭技術最高的裝船港口群。

為了適應石油進口增長，我國加快了石油專業(yè)化碼頭布局，專業(yè)化油品碼頭已經成為國家石油戰(zhàn)略的重要組成部分。截至2017年，我國共有萬噸級及以上專業(yè)化油品碼頭泊位77個，我國油品專業(yè)化碼頭技術已經達到世界先進水平。

為適應鋼鐵產業(yè)快速發(fā)展的需要，鐵礦石專業(yè)碼頭建設步伐加快，截至2017年，我國港口專業(yè)化礦石泊位已達84個，40萬噸礦砂船已常態(tài)化靠泊。此外，汽車滾裝、散貨、郵輪各類專業(yè)化碼頭建設加快，為適應經濟社會發(fā)展作出了貢獻。

三、中國港口投資經營多元化之路

中國港口面對新形勢、新使命加快多元化經營腳步，港口是貨物集聚地、具有無與倫比的運輸優(yōu)勢，隨著改革開放的深入，港口加大了與貿易金融服務的融合發(fā)展，從“以收抵支，以港養(yǎng)港”到吸引外資、民營資本再到資本市場海外融資再到混合所有制改革，港口建設資金體系逐漸多元化。

為了加快港口投資融資改革，1993年3月26日，珠海港在深交所掛牌上市，海股份有限公司成為國內第一家上市的港口企業(yè)，同年5月，深赤灣A在深交所上市。1995年11月，北部灣港在深交所上市，1996年6月，天津港在上交所上市，2000年7月19日，上港集團在上交所上市，2006年10月26日，上港集團實現(xiàn)了在國內A股市場整體上市，我國第一家整體上市的港口集團由此誕生。截至2017年底，國內共有19家港口企業(yè)登陸A股上市，總資產已經突破4800億元。

為了促進區(qū)域港口資源優(yōu)化配置，時刻配合港口供給側改革，浙江、江蘇等地逐漸實行了省級港口一體化改革，上海港通過長江戰(zhàn)略，實現(xiàn)了長江港口整合和一體化發(fā)展，京津冀地區(qū)港口則通過資本紐帶，實現(xiàn)跨區(qū)域港口業(yè)務協(xié)同。近些年，港口投資主體日益多元化，國內絕大多數(shù)港口企業(yè)和下屬公司已同民營資本和國外資本成立合資公司，開展具體業(yè)務。新加坡港務集團、迪拜國際、和記黃埔等境外資本以及國內優(yōu)質民營資本均已深度加入到碼頭經營等具體項目中。

2007年2月14日，西北部灣國際港務集團有限公司成立。公司由廣西沿海欽州港、防城港和北海港重組整合而成；2009年7月8日，河北港口集團有限公司組建成立；2015年8月21日，浙江省海港投資運營集團有限公司（浙江海港集團）成立，寧波、舟山、嘉興、臺州和溫州5大港口整合而成。2017年5月22日，江蘇省港口集團有限公司正式掛牌成立，南京、連云港、蘇州、南通、鎮(zhèn)江等8個沿江沿海城市國有港口企業(yè)正式整合，并入江蘇省港口集團。省級港口一體化改革大大推進了港口企業(yè)現(xiàn)代化的腳步，并在港口建設和港口經營各方面取得了長足進步。

四、中國港口實現(xiàn)轉型發(fā)展之路

40年磨一劍，中國港口在實現(xiàn)快速發(fā)展的征程中，不斷改革創(chuàng)新，轉型升級。第一代中國港口僅僅從事貨物轉運、船舶靠泊、貨物倉儲業(yè)務。第二代港口增加了運輸裝卸和作為工商業(yè)服務場所的功能。第三代港口成為物流中心，第四代港口形成以集裝箱運力為標志的港航聯(lián)盟和港際聯(lián)盟，現(xiàn)代港口作為全球綜合運輸網絡的節(jié)點。改革開放40年以來，中國港口從第一代迅速轉型到第四代，實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。1995年，黨的十四大正式提出建設上海國際航運中心目標，之后國務院先后批復了大連東北亞國際航運中心、天津北方國際航運中心、廈門東南國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心、廣州國際航運中心。

40年來，圍繞港口形成了六大產業(yè)生態(tài)圈：綜合港口生態(tài)圈、智能交通生態(tài)圈、特色金融生態(tài)圈、智慧社會（園區(qū)）生態(tài)圈、供應鏈物流生態(tài)圈、航運和航運服務生態(tài)圈。

港口見證了許多城市的興起與繁榮。40年中，城以港興，這是許多城市發(fā)展的路徑。隨著城市的發(fā)展以及港口大型深水港區(qū)的建設，傳統(tǒng)老港區(qū)也在進行功能轉換，成為城市休閑產業(yè)和服務業(yè)的最佳聚集地。

五、中國港口法律發(fā)展完善之路

（一）《港口法》修訂的必要性和緊迫性

改革開放40年以來，中國港口管理的立法從無到有，不斷完善并形成以《港口法》為龍頭，以《海商法》《航道法》《海上交通安全法》為支撐的港口法律體系。2003年《港口法》的制定，引領了我國交通行業(yè)中港口方面的立法工作，產生了積極的社會經濟效應，對我國港口積極健康發(fā)展起到了重要作用。⑥

在習近平新時代中國特色社會主義道路思想指引下，港口的發(fā)展對港口法律體系提出了更高要求：為了實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標，要求港口不斷提高物流綜合服務能力；港口體制改革的深化和創(chuàng)新港口投融資模式要求港口法規(guī)體制有創(chuàng)新理念；全面依法治國迫切要求完善港口法規(guī)制度體系、全面提升依法治港能力；構建嚴密協(xié)調的港口法規(guī)體系，規(guī)范港口規(guī)劃、建設程序等安全發(fā)展理念迫切要求大力推動平安港口建設；新《安全生產法》對全面落實港口安全責任提出了新要求，堅持綠色發(fā)展理念迫切要求大力推動綠色港口建設（包括集約利用岸線資源、節(jié)能減排降碳、港口疏浚土循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護等）。

法律是上層建筑的一部分，相對于經濟基礎的發(fā)展，存在一定的滯后性。隨著我國港口的飛躍式發(fā)展，2003年制定的《港口法》以及相應的規(guī)章制度文件在港口行業(yè)的規(guī)范和管理中已經存在著一定的不適應性。例如，港口經營市場監(jiān)管、相應的行政強制規(guī)定等缺乏有效的法律制度內容等。修訂《港口法》使其與我國港口發(fā)展相適應已經成為政府機構、港航專業(yè)人士和法律專家的共識。

（二）《港口法》修訂面臨的重大法律制度問題

第一，港口相關概念問題。主要涉及漁港、渡口、內陸港等是否應納入《港口法》調整范圍；

第二，港口行政管理體系問題。主要問題在于各地港口行政管理機構設置不統(tǒng)一，港口行政管理機構設置不統(tǒng)一，職能界定不明、職能交叉。省級行政管理機構職能弱化，區(qū)域港口資源整合過程中出現(xiàn)不同層級管理體制。港口輔助業(yè)管理體制有待于進一步完善。

第三，港口安全管理職責問題。主要存在港口應急管理不完備，安全保障機制不健全，港口安全監(jiān)管能力不足等問題。需要根據新《安全生產法》等新要求，重點充實完善《港口法》中“港口安全”相關內容。

第四，港口投融資和公共基礎設施建設問題。存在籌資總量不足、資金來源渠道單一且不穩(wěn)定、港口建設維護資金保障不力、港口設施（岸線資源）作為物權管理的相關規(guī)定未得到體現(xiàn)等問題。港口法修改應該符合港口規(guī)費調整改革最新要求，確定港口設施建設以及港口維護費用等各項資金保障措施。應明確《港口法》中規(guī)定的“投入必要的資金”應該由誰投入。從港口發(fā)展的角度而言，既需要加大中央財政支持，也需要地方財政資金的不斷投入。 同時應增加港口投資領域外資的準入和退出的相應規(guī)定，探索實施負面清單管理制度，以拓展資金來源渠道。

第五，港口經營管理制度問題。存在港口經營管理的事中事后監(jiān)管中缺少法律依據，港口功能拓展的界定和專業(yè)化管理沒有在法律層面得到明確。港口經營許可存在不適應問題。需要按照“簡政放權、放管結合、強化服整、取消和下放行政審批，明確審批退出標準，簡化流程，提高效率。

第六，港口工程管理制度問題。港口工程建設的規(guī)定過于原則性、港口建設審批環(huán)節(jié)過于繁冗、分期建設港口項目的驗收與港口經營許可存在困難；港口設施維護管理制度不完善。

第七，港口規(guī)劃和岸線資源保護制度問題。現(xiàn)有的《港口法》沒有明確中央和地方政府、港口行政管理部門以及港口企業(yè)在港口設施建設和維護中的責任和義務。沒有簡化港口工程建設審批環(huán)節(jié)，不利于對港口實行分級分類管理。

港口規(guī)劃實施的嚴格性與控制性尚需進一步強化。港口規(guī)劃不適應區(qū)域港口資源整合需求；港區(qū)控制性詳細規(guī)劃缺乏法律地位；港口岸線的資源屬性特征不突出、審批程序繁瑣、審批前置問題以及缺少岸線資源退出機制；缺少岸線資源保護評估制度。

第八，港口相關法律責任制度問題?！陡劭诜ā逢P于法律責任制度的規(guī)定有一些已不符合適當性的評估標準，包括行政處罰幅度過低，不能有效遏制行政相對人的違法行為，行政強制規(guī)定尚屬立法空白，港口法中對超越經營范圍的處罰沒有相應規(guī)定等。⑦

（三）目前《港口法》部分條款修訂的成果

第一次修改是2015年4月，修改條款為第37條第2款。本次修改刪去了海事管理部門對港口工程建設中挖掘、爆破等可能危及安全的審批權。

第二次修改是2017年11月，主要內容是在第17條刪去港口行政管理部門的審批權限；將第46條中刪去“未經依法批準在港口建設的危險貨物作業(yè)場所、實施衛(wèi)生除害處理的專用場所的”減少了港口行政管理部門的審批事項；刪去第五十六條第一項中的“違法批準建設港口危險貨物作業(yè)場所或者實施衛(wèi)生除害處理的專用場所”。

第三次修改是2018年12月，將第56改為第57條，刪去本條第2款中的“或者港口理貨業(yè)務經營許可”、第3款中的“港口理貨業(yè)務經營人”、第4款中的“港口理貨”。

本次《港口法》修訂是進一步深化改革、適應港口新業(yè)態(tài)出現(xiàn)、調整結構轉換方式等新常態(tài)對完善港口法律的新要求。通過修改，使《港口法》進一步符合港口發(fā)展的要求。

六、中國港口的創(chuàng)新發(fā)展之路

40年以來，中國港口改革精神一脈相承，秉承平安、智慧、綠色、效率的發(fā)展新理念，⑧新時代的中國港口正掀起新一輪波瀾壯闊的改革大潮。在四個交通的戰(zhàn)略指引下，中國港口積極打造平安港口、智慧港口、綠色港口、效率港口。

平安港口是中國港口40年來常抓不懈的理念。港口是物流的聚集地，港口危險貨物管理、車輛交通安全、港口工程建設、貨物裝卸和倉儲等無不涉及安全管理。生命無價，安全有責。中國港口把安全生產置于最重要的地位，始終堅持安全第一的生產方針，同時以井然有序的生產促進了港口的飛速發(fā)展。經過多年努力，港口安全環(huán)保水平顯著提高，在港口粉塵防爆技術、重大危險事故預防防控等方面取得了長足進步。

40年以來，中國港口實現(xiàn)了從人拉肩扛到信息化、智能化、自動化的嬗變。現(xiàn)代信息技術已經全面融入港口技術，精細化管理在對外服務的全過程實現(xiàn)，港口已經全面進入互聯(lián)網+時代。自2016年以來，先后有廈門遠海，青島前灣、上海洋山四期三個全自動化集裝箱碼頭建成投產。在建設者的不斷努力下，中國全自動化集裝箱碼頭建設及營運日臻成熟，成為中國港口行業(yè)的一張靚麗的新名片，同時也為世界港口提供了中國方案，貢獻了中國智慧。[8]

隨著世界范圍內的環(huán)境污染不斷加重，國際港口業(yè)界提出了綠色港口的概念，美國、荷蘭、澳大利亞等發(fā)達國家綠色港口建設已經取得一定成就。中國港口早在80年代就提出了資源節(jié)約，環(huán)境友好的發(fā)展理念。綠色港口建設也和我國生態(tài)文明建設息息相關，中國港口正在采取有力措施保護港口水域、維護空氣質量，嚴格管理危險物品。其中深圳鹽田港在綠色港口實踐方面取得了不少成功經驗。

效率港口是港口發(fā)展的硬道理，服務彰顯軟實力。中國港口通過港口智能化等措施不斷提高裝卸效率，通過管理現(xiàn)代化不斷提高服務能力。中國港口效率已經達到國際領先水平，正是由于提高了效率，我國港口的集裝箱裝卸水平和貨物吞吐量才能長期居于世界一流水平。

七、中國港口對外合作之路

（一）中國港口成為“一帶一路”倡議重要支點

“一帶一路”倡議提出以來，中國秉承共商、共建、共享的原則與相關國家開展經濟合作，取得了豐碩成果。2013—2017年，中國與“一帶一路”國家進出口總額達69756.4億美元。截至今年4月，中國已與86個國家和國際組織簽署了101份共建“一帶一路”合作協(xié)議，涵蓋基礎設施、產能、投資、經貿、金融、科技、社會等合作領域。中國已和韓國、巴基斯坦、東盟、秘魯、智利等24個國家或地區(qū)簽署16個自由貿易協(xié)定。[9]

中國港口借積極開展與沿線港口的合資合作，港口成為一帶一路重要支點。從港產城一體化到港航貨一體化，合作模式不斷創(chuàng)新；從資本合作到人才合作，管理合作，中國經驗正向世界傳播。

（二）中國港口實施積極走出去的戰(zhàn)略

海上絲綢之路上的國際港口是政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、民心相通的重要載體，推動港口合作是建設“一帶一路”的重要途徑。中國港口和企業(yè)參見了大量國外重要港口的建設經營活動，促進了海陸大通道的緊密聯(lián)系，促進了全球航運的進一步發(fā)展。

中國企業(yè)外出建設和經營的港口主要有：

招商局：巴西巴拉那瓜港口，立陶宛克萊佩達港，尼日利亞庭堪國際集裝箱碼頭，斯里蘭卡CICT。中遠海運港口：阿聯(lián)酋阿布扎比碼頭，比雷埃夫斯碼頭，比利時澤布呂赫碼頭，馬德里鐵路場站公司的場站，西班牙諾阿圖姆碼頭，西班牙薩拉戈薩鐵路場站公司，與新加坡合資成立新港碼頭等。

中國海外投資布局中，投資在21世紀海上絲綢之路港口的中國企業(yè)約占65%，而分布在歐洲、北美港口投資人主要是具有航運背景的碼頭運營商。前期投資主體主要為港口碼頭承建商和碼頭運營商。投資方向大多數(shù)是綜合運營碼頭和集裝箱碼頭，在重要能源通道上，中國港口積極投資能源碼頭。⑨正如專家所言：港口城市是連接陸地與海洋的重要支點，加強港口城市合作有助于建設通暢、安全、高效的海上大通道，有助于國際鐵路、公路、水運聯(lián)運的便利化。

21世紀海上絲綢之路國家戰(zhàn)略為港口企業(yè)海外投資提供了廣闊的市場。目前中國五大港口群除積極進行海外港口投資外，對接海上絲綢之路國家戰(zhàn)略各有定位：環(huán)渤海灣港口群定位為“遠東地區(qū)輻射‘一帶一路’地區(qū)的海陸連運核心物流樞紐”；長三角港口群定位為“服務21世紀海上絲綢之路的核心樞紐及航運體制機制創(chuàng)新先行區(qū)”；東南沿海港口群定位為“聯(lián)動兩岸服務以僑商為特色的21世紀海上絲綢之路貿易的重要物流基地”；珠三角港口群定位為“聯(lián)動粵港澳面向21世紀海上絲綢之路的以集裝箱運輸為中心的物流服務樞紐”；西南沿海港口群定位為“沿21世紀海上絲綢之路輻射東盟的小宗散貨物流基地”。

黨的十九大開創(chuàng)了一個新時代，新思想引領新時代，新使命開啟新征程，從此中國港口有了奮進的新使命。新時代的中國港口將秉承創(chuàng)新、綠色、效率、共享四大新理念，繼續(xù)服務國家戰(zhàn)略，服務經濟發(fā)展，參與一帶一路國際合作。回顧改革開放40年，中國港口披荊斬刺奮勇前行取得輝煌成就。展望未來，中國港口將繼續(xù)開拓進取，力爭早日實現(xiàn)港口大國向港口強國的轉變，譜寫交通強國和港口行業(yè)高質量發(fā)展的新篇章。

注釋：

①《中華人民共和國海港管理暫行條例》已于1988年6月18日失效。

②參見新加坡海事港務局簡介，https://www.mpa.gov.sg/web/portal/home/port-of-singapore，訪問日期2019-05-10。

③漢堡港的港口經營由HHLA公司負責。

④《2017年-2018年前4月中國港口行業(yè)發(fā)展回顧及行業(yè)發(fā)展趨勢分析》，中國產業(yè)信息網，http://www.chyxx.com/industry/201808/665986.html，訪問日期2019年5月1日。

⑤《2018年中國港口行業(yè)貨物吞吐量及煤炭發(fā)貨量分析》，中國報告網，http://free.chinabaogao.com/gonggongfuwu/201801/012531AN2018.html，訪問日期2019-05-30。

⑥⑦徐萍：《〈港口法〉修訂重大法律制度研究階段成果介紹》，《港口視點與研究（35）》，http://www.port.org.cn/info/2017/195708.htm，訪問日期2019-03-16。

⑧“四個交通”是交通運輸部為更好地實現(xiàn)交通運輸科學發(fā)展，服務好“兩個百年目標”提出的全面深化改革，集中力量加快推進綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的發(fā)展。簡稱“四個交通”。

⑨真虹：《21世紀海上絲綢之路與中國港口的互動發(fā)展》，《港口視點與研究（35）》，http://www.port.org.cn/info/2017/195708.htm，訪問時間2019-03-16。