牛三平 陳 浩

(山西工商學(xué)院，山西 太原 030006)

2016年修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)明確民辦學(xué)校舉辦者可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學(xué)校，這標志著民辦教育進入分類管理時代，意味著營利性民辦高校正式獲得法律認可，也意味著現(xiàn)有民辦高校面臨營利性或非營利性的登記選擇。但自新《民促法》實施以來，營利性民辦高校的發(fā)展未取得實質(zhì)性進展，大多數(shù)民辦高校依舊處于彷徨狀態(tài)。如何理解并突破這一困局，成為推進民辦高等教育分類管理改革的關(guān)鍵。作為一種超越單一學(xué)科、遍及整個社會科學(xué)的分析范式，新制度主義自20世紀90年代誕生以來，“極大地激發(fā)了教育研究和政策分析領(lǐng)域中學(xué)者們的想象力”(1)海因茲-迪特·邁爾、布萊恩·羅萬著，鄭硯秋譯：《教育中的新制度主義》，《北京大學(xué)教育評論》2007年第1期，第15-24頁。。民辦高等教育不僅屬于教育研究范疇，更涉及政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、文化學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)等多個社會學(xué)科，因此，運用新制度主義理論和分析范式研究民辦高等教育制度具有較強的適切性。

一、促進營利性民辦高校發(fā)展的必要性

(一)滿足制度需求，符合民辦高等教育制度變遷的邏輯

制度變遷的實質(zhì)是一種更高效率的制度替代原有制度。一切制度變遷都源于制度的非均衡性，即行為人的利益要求在原有制度下得不到滿足而產(chǎn)生的對新制度的需要。由于行為人的有限理性和資源的稀缺性，制度供給往往是有限的。長期以來，我國堅持教育“不得以營利為目的”，雖符合政府保障教育公益性的利益初衷，但現(xiàn)實中民辦高校普遍存在的營利事實使制度很難落實。對新制度的需要，成為政府部門和民辦高校共同的利益訴求。為調(diào)和民辦高校制度需求與國家制度供給之間的矛盾，2002年《民辦教育促進法》出臺，提出民辦學(xué)?？梢砸婪ㄈ〉谩昂侠砘貓蟆?。

但是“合理”概念的模糊表述不僅沒有解決實際問題，反而引起了公眾對民辦高校能否取得回報的新一輪爭論。

爭論之時，學(xué)界開始了分類管理的理論探索，提出“應(yīng)該分清營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校的屬性，在此基礎(chǔ)上進行分別管理”(2)李傳奇：《分清屬性、勢在必行──民辦學(xué)校應(yīng)分為營利性和非營利性分別管理》，《教育與職業(yè)》2000年第2期，第30-32頁。。隨著外界環(huán)境的變化和人自身理性的提高，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》正式開始探索民辦教育分類管理制度，“營利性民辦學(xué)?！钡母拍钍状纬霈F(xiàn)在國家政策文本中。新《民促法》的出臺，使“營利性民辦學(xué)校”的法律性地位終于獲得確認。遵循這一軌跡，民辦教育的制度變遷可被視為圍繞“營利”問題的制度需求與制度供給之間的平衡過程。因此，促進營利性民辦高校的發(fā)展符合民辦高等教育制度變遷的邏輯。

(二)符合績效邏輯，適應(yīng)民辦高校營利性驅(qū)動的發(fā)展模式

組織的性質(zhì)不同，其追求的特定目標便不同，但任何組織都必須參與實質(zhì)性的生產(chǎn)或技術(shù)活動，以獲得直接的績效。這種績效邏輯是推動組織發(fā)展的直接動力。民辦高校作為高等教育的一種組織形式，在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生和壯大。由于這種特殊的歷史背景，民辦高校追求的績效目標呈現(xiàn)明顯的特殊性，即始終帶著市場經(jīng)濟的烙印，具體表現(xiàn)為：民辦高校中捐資辦學(xué)的很少，絕大多數(shù)是投資辦學(xué)的。這種特殊性決定了民辦高校需從投資高等教育中獲取利潤，從而達到“營利”的目的。因此，“營利”的績效目標始終支撐和推動著民辦高校的發(fā)展。

制度環(huán)境對組織有著巨大的影響力，要求組織對其絕對遵循。民辦高校處于“不得以營利為目的”的制度環(huán)境中，必須構(gòu)造出非營利性的“儀式性”規(guī)則。但是，遵循制度環(huán)境并不意味著組織就喪失了自身的能動作用，為解決制度環(huán)境與組織績效目標之間的沖突，“組織可以通過應(yīng)用兩種彼此相關(guān)的設(shè)置，即脫耦(Decoupling)和信心邏輯來解決儀式性規(guī)則和績效邏輯之間的沖突”(3)沃爾特·W.鮑威爾：《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社2008年版，第61-62頁。。這就意味著民辦高校往往以脫耦的形式實現(xiàn)組織的績效目標，即以多種方式取得投資回報，以實際上的營利性行為取得生存和發(fā)展資料。因此，在制度環(huán)境和績效邏輯的共同作用下，促進營利性民辦高校的發(fā)展就是適應(yīng)民辦高校營利性驅(qū)動的現(xiàn)實發(fā)展模式。

(三)符合政府利益，緩解高等教育財政支出的壓力

作為民辦高等教育改革的核心利益相關(guān)者，政府會依據(jù)“成本—收益”提出自身的利益訴求。從民辦高校的興起和發(fā)展歷程看，分擔高等教育成本是政府鼓勵發(fā)展民辦高校的核心利益訴求。改革開放初期，國家教育資源十分有限，急需人才但無法更多地增加教育經(jīng)費，同時許多學(xué)子渴望求知但得不到深造機會，這是當時突出的矛盾(4)周大平：《民辦大學(xué)興起之后》，《瞭望周刊》1986年第46期，第32-33頁。。在這種情況下，采取多種渠道籌措教育經(jīng)費、借助民間資本發(fā)展高等教育以彌補國家教育經(jīng)費的不足，便成了重要的解決方案(5)王顯明、黃堯：《對我國教育經(jīng)費問題的分析與思考》，《高等教育學(xué)報》1988年第Z1期，第77-81頁。?？梢哉f，民辦高校的興起正是政府基于自身利益作出的制度創(chuàng)新。

隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)擴大，教育財政投入急劇增長。從2012年開始，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重連續(xù)超過4%，但從2013年開始，對高等教育總投入的增長速度明顯下降，從逐漸增強變?yōu)橹饾u減弱(6)方芳、劉澤云：《2005—2015年我國高等教育經(jīng)費投入的變化與啟示》，《中國高教研究》2018年第4期，第78-85頁。。在這樣的形勢下，完善社會資本投入高等教育機制、緩解國家財政支出壓力依然有其必要。作為社會資本進入高等教育領(lǐng)域的最顯著的形式，營利性民辦高校自主辦學(xué)、自負盈虧，不需要政府投入過多資源，不僅可為國家減少財政負擔，而且其承擔的相應(yīng)稅費在一定程度上可提高國家的財政收入。因此，從“成本—收益”的視角看，營利性民辦高校的發(fā)展完全符合政府的利益需求。

(四)突破組織趨同，促進高等教育組織形式多樣化發(fā)展

組織多樣性一直是新制度主義者強調(diào)的重點。針對現(xiàn)代組織在形式和實踐上表現(xiàn)出的同質(zhì)化現(xiàn)象，新制度主義者提出了“組織趨同” (Isomorphism)的概念。我國公辦高校長期占據(jù)高等教育的主導(dǎo)地位，表現(xiàn)出明顯的組織趨同特征，即遵循早已制度化的價值和規(guī)范，而不是追求更高的技術(shù)效率?？梢?，公辦高校的發(fā)展是一個不斷“同質(zhì)化”的過程，這種發(fā)展模式往往過度依賴制度環(huán)境，不可避免地忽視高等教育的差異化和多樣性。

市場取向的私立高等教育組織形式的出現(xiàn)，改變了高等教育領(lǐng)域的制度現(xiàn)實，逐漸引起了新制度主義者的關(guān)注，并對主流的制度理論提出了挑戰(zhàn)。鮑威爾等(1991)甚至認為，過去那種“把制度當作是非營利的，而把技術(shù)當作是營利的”的認定已經(jīng)過時了(7)轉(zhuǎn)引自沃爾特·W.鮑威爾：《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社2008年版，第61-62頁。。邁爾等(2007)認為，私人提供者已經(jīng)進入政府壟斷的學(xué)校教育系統(tǒng)中，學(xué)校教育這種主流制度形式也不再是無與倫比的優(yōu)越模式(8)海因茲-迪特·邁爾、布萊恩·羅萬著，鄭硯秋譯：《教育中的新制度主義》，《北京大學(xué)教育評論》2007年第1期，第15-24頁。。如今，私立高等教育的重要性日益突顯，多樣化的高等教育形式正在全球發(fā)展，為營利性民辦高校在我國的發(fā)展提供了廣闊的空間。營利性民辦高校對多樣化的教育需求具有更強的敏銳性，會優(yōu)先選擇在公共教育資源不足的地方予以建設(shè)，這樣既可為社會增加高等教育資源總量，也可為不同的社會群體提供更多的教育選擇。因此，促進營利性民辦高校的發(fā)展，就是促進我國高等教育組織形式的多樣化發(fā)展。

二、營利性民辦高校發(fā)展困局的根源

民辦教育分類管理實施至今，營利性民辦高校并未取得實質(zhì)性進展。究其原因，有人認為是現(xiàn)行政策不利，有人認為是社會抵觸情緒嚴重。其實，無論何種解釋揭示的都只是表象，需挖掘其背后的深層次因素。Hall等(1996)將新制度主義劃分為三大流派，即“歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義”(9)Hall P A, Taylor R R，Political Science and the Three New Institutionalism，Political Studies，1996，No.4，pp.936-957.。若從新制度主義視角看，營利性民辦高校難以有效推進的根本原因在于民辦高等教育實踐擁有自己的邏輯，而非完全按照制度設(shè)計來運行。具體而言，困境根源至少包括以下三個方面。

(一)制度環(huán)境不利導(dǎo)致合法性機制缺失

社會學(xué)制度主義起源于邁耶對美國各州教育體制的研究，他認為關(guān)注組織行為必須關(guān)注組織所處的制度環(huán)境，即“一個組織所處的法律環(huán)境、文化背景、社會規(guī)范、觀念制度等為人們廣為接受的社會事實”(10)轉(zhuǎn)引自周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第72-73頁。。顯然，社會學(xué)制度主義傾向于在廣泛的意義上界定制度，將文化本身也界定為制度。因此，制度不僅包括正式規(guī)則、程序規(guī)范和法律政策等正式制度，而且包括社會文化、認知模式和道德模板等非正式制度。自馬克斯·韋伯將“合法性”概念引入社會學(xué)領(lǐng)域以來，合法性便成了新制度主義最重要的機制，新的組織形式只有契合相應(yīng)的正式制度環(huán)境，并符合人們廣為接受的社會文化背景，才能真正獲得合法性機制。

新《民促法》公布后，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼制定了一系列配套政策文件，從頂層制度上掃除了營利性民辦高校發(fā)展道路上的障礙。但是，正式制度的認可并不意味著合法性機制的完全確立。從已出臺的政策文件看，當前制度環(huán)境對營利性民辦高校的發(fā)展很不利。一方面，配套政策措施的不完善導(dǎo)致正式制度的支持力度不強。國家層面對營利性民辦高校的促進措施十分有限，更多地關(guān)注對營利性民辦高校的監(jiān)督管理，而地方的實施細則多基于現(xiàn)實需要倉促出臺，仍存在立法層次不夠高、內(nèi)容設(shè)計不完善和政策執(zhí)行監(jiān)督不給力等問題(11)朱凱琳、李祥：《營利性民辦高校地方立法的實踐與反思》，《重慶高教研究》2018年第3期，第97-106頁。。另一方面，營利性民辦高校尚未獲得非正式制度的普遍認同。公眾受傳統(tǒng)觀念的影響，在理念上普遍將公益性等同于非營利性，認為學(xué)校理所應(yīng)當是非營利性的，不能舉辦營利性學(xué)校，但現(xiàn)實中又將民辦高校等同于民營企業(yè)。這就導(dǎo)致公眾對營利性民辦高校的抵觸，不僅表現(xiàn)在心理上的不認同，也表現(xiàn)在行動上的不支持(12)宋廣偉：《論我國營利性民辦高?！吧鐣钟|現(xiàn)象”的突圍策略》，《黑龍江高教研究》2017年第4期，第48-53頁。。總之，目前營利性民辦高校既未獲得正式制度的支持，也未獲得為人們廣為接受的非正式制度的認可。這正是導(dǎo)致營利性民辦高校合法性機制缺失的重要根源。

(二)利益相關(guān)者博弈造成制度實施動力不強

理性選擇制度主義將行為人視作理性的個體，個體行為以收益最大化為基礎(chǔ)。諾斯(1991)認為，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情況下，行為人才會行動從而實現(xiàn)制度變遷(13)②道格拉斯·諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店1991年版，第7-8頁。。這意味著制度變遷的基礎(chǔ)在于各利益相關(guān)者對利益再分配的計算，而利益分配的過程本質(zhì)上是各方利益相關(guān)者的博弈過程。博弈各方占有的資源不同，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處的地位不同，將直接影響博弈結(jié)果。營利性民辦高校的提出，本身就是政府、舉辦者、管理者、教師、家長、學(xué)生及公眾等利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果，其中政府和舉辦者無疑是核心利益相關(guān)者。

政府與舉辦者都蘊含著多元的利益訴求，但兩者博弈的分歧點多在于對經(jīng)濟利益的處理和分配。從新《民促法》看，政府明確表示出對非營利性民辦高校的鼓勵與支持，而對促進營利性民辦高校發(fā)展著墨甚少，規(guī)定營利性民辦高校今后不會享用劃撥用地，需要支付必要的土地轉(zhuǎn)讓金，并按照《公司法》的規(guī)定繳納相應(yīng)的稅款。目前，營利性民辦高校發(fā)展的困局正在于此：政府希望通過分類管理，實現(xiàn)非營利性民辦高校的完全公益化和營利性民辦高校的完全商業(yè)化，而舉辦者則希望享有非營利性民辦高校的優(yōu)惠政策和營利性民辦高校的資產(chǎn)收益權(quán)。舉辦者同時存在營利訴求和優(yōu)惠愿望，又對其收益和風(fēng)險的不確定性充滿焦慮，并且制度實施需要付出經(jīng)濟、時間和心理等各種成本。因此，目前雙方的博弈還沒有打破原有的均衡，缺少推進營利性民辦高校發(fā)展的動力。

(三)原有制度形成“路徑依賴”帶來慣性阻力

依據(jù)諾斯的制度變遷理論，制度變遷存在著“路徑依賴”，即前一階段的制度往往會決定和影響著后一階段的制度，使制度變遷一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展過程中得到自我強化②。路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作用，既可使制度變遷進入良性循環(huán)，也可使制度順著原來的錯誤路徑走下去，甚至使制度被鎖定在無效率的狀態(tài)下。因此，新制度的實施與原有制度緊密相關(guān)，原有民辦高等教育制度對營利性民辦高校的發(fā)展有著不容忽視的作用。

長期以來，我國沒有“營利性民辦學(xué)校”的概念。即使分類管理提出之后，民辦高校的運行依舊受到原有“合理回報”政策及相關(guān)制度的影響。營利性民辦高校之所以發(fā)展困難，一方面是由于新制度與現(xiàn)有的稅務(wù)、工商、財政、人社、編制等部門的制度缺乏融洽的對接，另一方面是受到原有制度強大的慣性阻力。制度變遷是利益相關(guān)者相互博弈的結(jié)果，無論是政府還是舉辦者都已廣泛接受民辦高?？梢匀〉谩昂侠砘貓蟆钡脑姓?，分類管理意味著非營利性民辦高校不得獲取任何回報，而營利性民辦高?？色@取相應(yīng)回報卻又無法獲取政府的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致現(xiàn)有民辦高校不斷增強對原有模式的依賴。強大的“路徑依賴”機制使現(xiàn)有民辦高校陷入制度鎖定狀態(tài)，從而無法真正促進營利性民辦高校的實質(zhì)性發(fā)展。

三、促進營利性民辦高校發(fā)展的應(yīng)對策略

根據(jù)以上分析，促進營利性民辦高校的發(fā)展需要突破現(xiàn)有制度環(huán)境和原有制度慣性阻力，以獲取合法性機制，并調(diào)動利益相關(guān)者推進制度實施的積極性。在關(guān)注制度環(huán)境的同時，民辦高校還需關(guān)注技術(shù)環(huán)境，提高自身的組織效率。

(一)優(yōu)化制度環(huán)境，破解營利性民辦高校的合法性危機

Suchman(1995)認為，合法性的獲取即得到由規(guī)則、價值、信念等組成的社會體系的認可(14)Suchman M C，Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches，The Academy of Management Review，1995，No.3，pp.571-610.。營利性民辦高校獲取合法性的關(guān)鍵在于獲得制度環(huán)境的認可，包括具有強制執(zhí)行力的正式制度和為人們廣為接受的非正式制度。

1.建立共識，完善相關(guān)制度設(shè)計。鑒于發(fā)展營利性民辦高校的必要性，應(yīng)進一步優(yōu)化營利性民辦高校發(fā)展的正式制度環(huán)境。針對目前國家頂層制度操作性不強、地方配套政策留白較多的問題，有必要加強國家層面的宏觀指導(dǎo)，完善相關(guān)制度設(shè)計。一方面，國家教育行政部門與土地、編制、稅務(wù)、工商等部門要建立共識，利用部際聯(lián)席會議制度，加大溝通力度，聯(lián)合出臺具有強制約束力的配套政策，為地方政府制定細化政策提供依據(jù)。另一方面，中央與地方要建立共識。在國家頂層制度的指導(dǎo)下，地方政府應(yīng)制定操作性強的配套政策，比如對營利性民辦高校變更登記過程中的產(chǎn)權(quán)、稅費、補償和獎勵等實施辦法作出細化規(guī)定。

2.加強宣傳，營造社會認同氛圍。營利性民辦高校合法性機制的確立必須獲得非正式制度的認可，讓人們廣為接受。因此，在取得正式制度對營利性民辦高校支持的同時，需要正確引導(dǎo)公眾對營利性民辦高校的認識，逐漸消除他們的抵觸情緒。一是適度糾正對營利性民辦高校的不公平政策，一視同仁地對待兩類民辦高校。二是加強對新法新政的宣傳和分類管理問題的解讀，打消舉辦者的困惑和顧慮，增強他們選擇營利性民辦高校的道路自信。三是利用媒體的輿論力量，引導(dǎo)公眾樹立起對營利性民辦高校的理性認識，為營利性民辦高校的發(fā)展營造良好的輿論氛圍和社會文化環(huán)境。

(二)整合制度變遷模式，調(diào)動利益相關(guān)者的實施動力

依據(jù)新制度主義的觀點，制度變遷包括誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式，前者受利益驅(qū)使，后者由國家強制推行(15)羅納德·H.科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派論文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1991年版，第384頁。。從制度變革的成本看，整合兩種制度變遷模式是最有效的方式。

1.采用強制性制度變遷模式加強監(jiān)管。強制性制度變遷模式的優(yōu)勢在于政府提供法律框架并監(jiān)督實施，以規(guī)范民辦高校的發(fā)展。但是這種模式是一種突變性變遷，利益的驟變使各利益相關(guān)者無法在短時間內(nèi)適應(yīng)新的制度。營利性民辦高校本質(zhì)上是一個商業(yè)機構(gòu)，遵循市場邏輯，但高等教育自身的公益性也不容忽視。這就需要政府制定完善的管理辦法，加強制度的普遍約束力。此外，還應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督機制：一方面，完善營利性民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機制，健全董事會、監(jiān)事會、教職工代表大會等機構(gòu)設(shè)置和運行程序；另一方面，設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)和第三方認證機構(gòu)，對營利性民辦高校的辦學(xué)許可、專業(yè)設(shè)置、招生工作、教學(xué)評估、財務(wù)管理和文憑發(fā)放等環(huán)節(jié)進行有效的外部監(jiān)督，保證營利性民辦高校的公益性。

2.采用誘致性制度變遷模式激勵和補償。強制性制度變遷模式因其過于激烈的變革方式，容易引起利益相關(guān)者的心理抵制，因此需要結(jié)合漸進式的誘致性制度變遷模式進行效益激勵和成本補償。地方在制定配套政策時，可在法律允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新相關(guān)政策，給予營利性民辦高校舉辦者一些激勵和補償，并促進具體措施的落實。比如，在分類登記上尊重舉辦者的意愿，給予其分類登記的自主選擇權(quán)，并尊重其財產(chǎn)權(quán)益和社會貢獻；在優(yōu)惠政策上可結(jié)合地方實際，對營利性民辦高校的用地、稅收等給予一定優(yōu)惠。此外，政府也可對辦學(xué)優(yōu)秀的營利性民辦高校及其舉辦者給予一定的獎勵。必要的激勵和補償，可有效清除民間資本投入高等教育領(lǐng)域的障礙，調(diào)動舉辦者的積極性，推進營利性民辦高校的順利發(fā)展。

(三)關(guān)注技術(shù)環(huán)境，切實提高民辦高校的組織效率

營利性民辦高校面對的不僅包括制度環(huán)境，而且包括技術(shù)環(huán)境。制度環(huán)境要求組織服從合法性機制，不管其內(nèi)部運作是否有效率，而技術(shù)環(huán)境則要求組織有較高的生產(chǎn)效率。現(xiàn)實中制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境經(jīng)常發(fā)生矛盾，因為“追求對技術(shù)環(huán)境的適應(yīng)常常導(dǎo)致對制度環(huán)境的忽視；而對制度環(huán)境的適應(yīng)又常常與組織內(nèi)部生產(chǎn)過程爭奪資源”(16)周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第72-73頁。。對民辦高校而言，過度依賴制度環(huán)境往往會造成對學(xué)校內(nèi)部資源的消耗，無益于效率的提高。長期以來，民辦高校為求得生存的合法性，過度關(guān)注制度環(huán)境，組織趨同性強，辦學(xué)特色不明顯，降低了民辦高校應(yīng)有的機制優(yōu)勢和組織效率。

漢森(2005)認為，要實現(xiàn)教育組織的變革就需要減少制度環(huán)境的影響，使技術(shù)環(huán)境成為學(xué)校的主流形式(17)E·馬克·漢森：《教育管理與組織行為》，上海教育出版社2005年版，第383-385頁。。營利性民辦高校獲得制度環(huán)境合法化機制的支持前提是必須發(fā)揮基本功能、提高內(nèi)部效率，這就需要其從關(guān)注組織外部轉(zhuǎn)向關(guān)注組織內(nèi)部，從過度關(guān)注制度環(huán)境轉(zhuǎn)向偏向技術(shù)環(huán)境，提高教育能力、科研能力、服務(wù)能力等內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)和組織效率，提高學(xué)科水平和教育教學(xué)質(zhì)量，并圍繞此目標開展從課程、專業(yè)、人才培養(yǎng)模式到學(xué)科建設(shè)的改革，在資源有限的狀況下最大限度地利用和集中資源辦出特色。從制度環(huán)境到技術(shù)環(huán)境，并不表示可以忽略制度環(huán)境的影響，而是要避免非理性地盲目追求“合法性”。