陳真亮

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

十九大報告要求“堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起”。近年來，浙江省從行政審批標準化改革到“四張清單一張網”建設，再到“最多跑一次”改革以及《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府職能轉變和“放管服”改革行動計劃(2018—2022年)》的發(fā)布實施，形成了獨具浙江特色的“簡政放權”模式(1)有學者稱這是浙江的“三部曲”改革，參見駱梅英：《“簡政放權”的浙江道路》，《浙江人大》2017年第6期，第21-22頁。和撬動效應，并不斷“深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務各項工作，加快政府職能轉變”(2)浙江省人民政府：《關于印發(fā)加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》，2017-02-21，http://www.zj.gov.cn/art/2017/2/22/art_12460_290539.html。。2018年，浙江省“最多跑一次”改革得到國家認可并被寫入國務院政府工作報告，在今后一個較長時期內將引領“互聯(lián)網+政務服務”和“放管服”乃至政府治理轉型的發(fā)展方向(3)張孟洋：《“最多跑一次”改革的現實困境及其優(yōu)化路徑》，《浙江樹人大學學報》2019年第2期，第31-36頁。。

法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設的內在要求是加強服務型政府、高效型政府建設，加強民生領域的行政給付，兼顧城鄉(xiāng)公平與效率，促進基本公共服務和公共產品“下鄉(xiāng)”和均等化。通過近三年的“最多跑一次”改革，杭州在不動產登記、商事登記、投資項目審批和公民個人辦事等領域的改革領跑全省，形成了具有地方特色的實踐樣板經驗，是“放管服”改革在地方層面的重要創(chuàng)新實踐。那么，在長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略中，這些改革舉措對杭州的生態(tài)文明建設、環(huán)境公共基本服務均等化有哪些促進作用，杭州環(huán)境保護基本公共服務最新實踐發(fā)展、實施狀況以及公眾滿意度、獲得感情況如何，又存在哪些問題和有待改進的空間？為更好地回應上述問題，本研究在杭州“最多跑一次”改革概況考察以及第三方專業(yè)評估的基礎上，系統(tǒng)梳理杭州近年來環(huán)境保護基本公共服務的相關創(chuàng)新實踐，分析深層次的結構性原因，并提出若干完善對策。

一、杭州“最多跑一次”改革概況與實效評估

(一)杭州“最多跑一次”改革的歷年情況

1.加強相關規(guī)定的“立改廢”與定期清理工作。在制度建設方面，杭州定期開展“最多跑一次”改革涉及的規(guī)范性文件清理工作，對不符合“最多跑一次”改革精神的文件及時修改或廢止。比如，杭州專門發(fā)布《關于進一步深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”推進辦事“最多跑一次”改革實施方案》《中共杭州市委杭州市人民政府關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環(huán)境的實施意見》《杭州市人民政府辦公廳關于印發(fā)2018年深化“最多跑一次”改革打造移動辦事之城工作要點的通知》等規(guī)定，系統(tǒng)規(guī)劃“最多跑一次”改革布局。相應的，杭州開展了法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的梳理工作。截至目前，杭州先后對現行有效的92個法規(guī)、103個政府規(guī)章以及近2 000個市政府規(guī)范性文件進行了系統(tǒng)梳理和清理，修改了2個地方法規(guī)、3個市政府規(guī)章，廢止8個市政府規(guī)章和93個規(guī)范性文件，向省以上有關部門提出有關修改建議80余條。

2.杭州“最多跑一次”改革的初步成效。據杭州審管辦發(fā)布的《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》(4)《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》，2018-03-05，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/3/5/art_1256285_15706748.html。顯示，杭州分兩批取消了公民個人辦事所需證明材料52種，涉及123項事項；“最多跑一次”事項共計9 593項，市本級771項，實現比例達97.10%。2017年杭州新成立企業(yè)1萬多家，其中85%都是通過證照聯(lián)辦實現的，不動產登記只需60分鐘就可完成辦理，公民個人事務中有200多項業(yè)務實現憑身份證就可辦理。

此外，杭州市政府積極履行向人大匯報的法定義務，2017—2018年連續(xù)兩年向市人大提交《關于我市“最多跑一次”改革工作情況的報告》。該報告顯示，一是在公民個人辦事領域，累計精簡辦事材料670余件，取消證明材料180余種，實現僅憑“身份證”“一證通辦”事項348項；二是在企業(yè)法人辦事與商事登記領域，在推出“1+N”+X多證合一、證照聯(lián)辦改革和商事登記“一網通”網上審批系統(tǒng)的基礎上，不斷迭代更新系統(tǒng)，擴大改革覆蓋面，上線商事登記“一網通”2.0版，目前多證合一、證照聯(lián)辦事項共計134項，實現市及市以下涉企證照全覆蓋；三是在改革試點領域，省人大全力支持杭州在改革中先行先試、主動創(chuàng)新，于2017年7月通過《關于推進和保障桐廬縣深化“最多跑一次”改革的決定》，選取桐廬縣作為深化改革的先行區(qū)域，全力支持桐廬縣深化“最多跑一次”改革。

(二)杭州“最多跑一次”改革的第三方專業(yè)評估情況

近三年來，杭州連續(xù)對36個市直單位和13個區(qū)、縣(市)開展法治政府和依法行政建設的第三方專業(yè)評估，并依托市社科院成立專門的法治評估課題組(以下簡稱“課題組”)。鑒于“最多跑一次”改革的重要性，課題組設立若干指標：一是“最多跑一次”改革事項公開情況；二是“最多跑一次”改革落實情況；三是“最多跑一次”改革評價情況；四是“最多跑一次”改革涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作；五是法治政府建設組織部署情況；六是定期清理不符合產權保護精神的規(guī)定依據情況；七是“最多跑一次”與“互聯(lián)網+政務服務”實施情況等。上述指標的測評，主要采取實測法，即通過浙江政務服務網對“個人辦事”“法人辦事”“行政審批”等三項政務的公眾評價、實地觀察和訪談等進行綜合考察與測評。

調查和綜合測評結果顯示，杭州連續(xù)三年完成“最多跑一次”改革涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理等工作，未出現扣分情況。各個部門的權力清單都進行動態(tài)調整，進行了法規(guī)依據的清理與公布。特別是“個人辦事”“法人辦事”“行政審批”三項政務的公布與實施以及相關清單的梳理情況相對較好，“放管服”改革的效果逐漸體現，形成改革倒逼效果。

在“最多跑一次”改革與落實方面的專業(yè)評估得分方面，36個市直單位在浙江政務服務網上的公眾滿意度平均保持在90%以上，個別單位出現若干次公眾“很不滿意、不滿意”評價。此外，區(qū)縣市在落實“最多跑一次”方面的公眾滿意度測評平均為95%以上。根據《人民日報》“浙江‘最多跑一次’改革調查”(5)《深化改革的“關鍵一躍”——浙江“最多跑一次”改革調查》，2018-01-02，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0102/c64387-29740195.html。以及第三方特定對象電話回訪調查顯示，企業(yè)和群眾對“最多跑一次”改革成效滿意率達95.7%。有學者對杭州“最多跑一次”改革績效及其影響因素研究后發(fā)現，該市改革績效水平優(yōu)異，實實在在地提升了群眾的獲得感。其中，改革內部優(yōu)化績效優(yōu)于社會適應績效。對于內部優(yōu)化績效而言，法治政務、透明政務、高效政務的改革績效，明顯優(yōu)于回應政務和責任政務的改革績效；對于社會適應績效而言，政府公信力、營商環(huán)境和居民生活質量三方面的績效評價相當(6)陳亦寶：《“最多跑一次”改革績效實際測評、影響因素及優(yōu)化路徑研究——基于杭州市的實證調查》，浙江大學2019年碩士學位論文，第1頁。。

此外，根據浙江省“最多跑一次”改革辦公室和浙江發(fā)布聯(lián)合舉辦的全省“最多跑一次”改革中期滿意度調查評估(7)此次調查評估是由浙江省委改革辦、省編辦牽頭，省統(tǒng)計局、省社科院作為第三方機構承擔，抽樣調查的樣本是最近辦過事的特定服務對象，調查樣本超過23 000個。顯示，截至2017年12月31日，在設區(qū)市中，杭州的滿意度指數為92.52，排名第二；杭州的“點贊數”排名第三(8 612票)；在不動產登記、商事登記、投資項目審批和公民個人辦事等領域，杭州的改革領跑全省。

根據《杭州市關于“最多跑一次”改革相關情況的報告》顯示，杭州專門設立“最多跑一次”改革專題組，負責牽頭協(xié)調各地、各部門加快推進“最多跑一次”改革各項工作，以群眾的獲得感和滿意度為標準來評判改革；對政府相關行政事項進行有效的梳理和“瘦身”；通過報紙、電視和網站等渠道廣泛征集群眾和企業(yè)的意見，開展機關黨員陪跑、“兩代表一委員”提建議等活動，組織各級領導干部開展“一把手辦事體驗”“領導坐班”活動，面對面與辦事群眾和企業(yè)交流，及時了解問題并予以改進，累計梳理有效意見與建議1 314條，征集具體案例1 340個，已全部完成整改、反饋和公示。這充分表明，杭州“最多跑一次”改革的效果顯著，公眾滿意度有較大提升，尤其是在企業(yè)辦事、公民辦事、公共服務和技術支撐保障等領域，杭州不斷加強涉及“一件事”全流程的“最多跑一次”改革事項，推動向“簡政放權”政府轉型。

二、“最多跑一次”改革背景下杭州環(huán)境基本公共服務均等化實踐考察

(一)環(huán)境基本公共服務均等化的基本內涵

一般而言，基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務，而“著力解決當前我國基本公共服務供給不足和不均等問題，彌補制約經濟社會協(xié)調發(fā)展的短板，是最終實現我國高質量發(fā)展、增進人民福祉的必由之路”(8)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017-10-27，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm。?；竟卜站然侵溉w公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等和底線均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化(9)國務院：《關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。基本公共服務均等化也可被稱為城鄉(xiāng)公共服務一體化，正如李克強所言：基本的環(huán)境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務(10)李克強:《以環(huán)境保護優(yōu)化經濟增長 促進轉型發(fā)展提升生活質量》，2011-12-21，http://politics.people.com.cn/GB/1024/16666009.html？bsh_bid=55444916。。

社會公平正義是社會主義制度的核心價值和本質，應推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化與相關資源的合理配置。生態(tài)環(huán)境作為基本公共服務的重要內容，在享用上具有不可分割性、非競爭性以及受益的非排他性，具有典型的公共性、公益性與公共產品屬性。在一個安全、健康的良好環(huán)境中生存與發(fā)展，是人類最基本的環(huán)境權利，因此，我國《憲法》規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄董h(huán)境保護法》規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責?！币簿褪钦f，地方政府是環(huán)境基本公共服務的主要提供者或責任主體，這就要求政府加強能力建設，提升生態(tài)環(huán)境公共服務水平；依法為民眾提供公平、均等、高效和優(yōu)質的公共服務，切實履行環(huán)境基本公共服務均等化的義務和責任。總之，在全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局背景下，環(huán)境基本公共服務均等化旨在建立能有效提供和合理分配的“環(huán)境公共服務體系”，對環(huán)境利益和環(huán)境風險進行合理分配(11)王樹義、郭少青：《我國環(huán)境公共服務合理分配問題研究》，《中國軟科學》2014年第7期，第14-25頁。。從廣義上講，其內容可以包括環(huán)境公共服務投入、環(huán)境公共服務資源、環(huán)境公共服務保障、環(huán)境公共服務結構(12)葉懿安、陳婷、張磊等：《環(huán)境公共服務水平測度與差異化分析——以泰州市為例》，《環(huán)境保護科學》2019年第3期，第40-44頁。等全過程的服務，可以進一步類型化為環(huán)境監(jiān)管服務、環(huán)境治理服務、環(huán)境與健康服務、環(huán)境信息服務和環(huán)境應急服務等。其核心目標是通過建設公共服務型政府和多中心協(xié)同共同治理，構建更加健全、優(yōu)質、共享的環(huán)境基本公共服務體系。

(二)環(huán)境基本公共服務與“最多跑一次”改革的內在關聯(lián)

環(huán)境基本公共服務的均等化，旨在保障公眾享有良好的環(huán)境與健康權，但是，當前我國生態(tài)環(huán)境問題突顯，以城市為中心的污染已經蔓延到農村，城市的生活垃圾、工業(yè)廢物開始向鄉(xiāng)村、山區(qū)甚至上游地區(qū)轉移。因此，公眾環(huán)境與健康權的本質要求或現實，要求確保公眾能夠平等地享有清潔、健康、安全和良好的環(huán)境，具有免遭環(huán)境污染和生態(tài)破壞的權利。政府作為環(huán)境公共利益的重要代表，需要履行好“共同但有區(qū)別”的環(huán)境行政給付義務，扎實推進環(huán)境基本公共服務的體系建設和城鄉(xiāng)均等化?？傊?，以環(huán)境與健康權加以審視和考核，“最多跑一次”改革需要以促進環(huán)境基本公共服務的均等化為重要目標，需要有助于促進城鄉(xiāng)環(huán)境正義和民生福祉的利益增進。因此，需要合理分配立法機關、司法機關和行政機關的環(huán)境給付義務，積極履行有利于普惠民生和惠益分享的環(huán)境給付義務。

在“互聯(lián)網+”、大數據或人工智能和區(qū)塊鏈技術發(fā)展的背景下，各級地方政府在向民眾提供政務信息服務、行政事務服務和政務參與服務等線下線上各種服務時，需要不斷提高獲取、配置、整合和運用各種資源的能力，比如回應能力、標準化能力、流程優(yōu)化能力以及網上服務能力。從權限配置來看，各級地方政府承擔的職能、責任與賦予的財權、事權、行政權等之間更應均衡適當，形成與信息化時代和“放管服”改革實踐相匹配的政府管理體制、權力運行方式、數字技術平臺和政務服務體系(13)翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 構建整體性政府服務模式》，《中國行政管理》2019年第6期，第154-155頁。，并不斷提高行政效率、規(guī)范權力運行和降低制度運行成本，從而更合理地促進城鄉(xiāng)共享發(fā)展與均衡發(fā)展。

就此而言，杭州市乃至浙江省近年來的“最多跑一次”改革，實際上是公共治理、治理邏輯的變革和完善過程，在職能上正在從傳統(tǒng)型環(huán)境監(jiān)管到提供環(huán)境基本公共服務的歷史轉型，已逐漸改變傳統(tǒng)意義上的“政府中心主義”邏輯下的治理模式，逐漸邁向整體治理觀指導下的“以民生福祉為重心”的公共治理模式和環(huán)境治理體系與能力的現代化。馬克思、恩格斯認為，公共產品的本質在于滿足公共利益需求，以維護人民群眾的生態(tài)權益為價值取向(14)方世南：《馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想》，人民出版社2017年版，第121頁。。

(三)杭州市環(huán)境基本公共服務均等化的基本措施和經驗

杭州發(fā)布《杭州市生態(tài)文明建設促進條例》《杭州市環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》和《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務均等化)“十三五”規(guī)劃》等文件，全面推進了民生優(yōu)先、生態(tài)文明建設戰(zhàn)略，提高了城鄉(xiāng)人居環(huán)境質量。此外，杭州還提出“十三五”期間“人居環(huán)境更加舒適宜人，生態(tài)環(huán)境質量明顯改善，生態(tài)產品供給持續(xù)增加，環(huán)境綜合治理能力不斷提升”的任務(15)杭州市人民政府辦公廳:《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務均等化)“十三五”規(guī)劃》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。 “十二五”以來，杭州重點圍繞大氣復合污染防治、水污染綜合防治等工作，通過實行主要污染物減排、“無燃煤區(qū)”創(chuàng)建以及六大重點重污染高耗能行業(yè)整治提升等措施，加快淘汰一批落后產能，促進區(qū)域經濟結構轉型和優(yōu)化升級。通過開展環(huán)境污染綜合整治和“五水共治”“清水治污”等行動，對飲用水水源地安全隱患、錢塘江和太湖流域水環(huán)境、城市河道水環(huán)境進行整治和改善。在區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控方面，杭嘉湖紹四地共同構建區(qū)域大氣環(huán)境保護體系，不斷推進杭州都市經濟圈環(huán)境質量改善。

2018年，杭州市成立生態(tài)環(huán)境局，統(tǒng)一行使全市生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，履行監(jiān)管責任，負責落實大氣、水、土壤、固廢污染防治行動計劃；構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，嚴守生態(tài)保護紅線和環(huán)境質量底線，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)；此外，杭州在轄區(qū)內的13個縣區(qū)(市)設立生態(tài)環(huán)境分局，組織指導城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，監(jiān)督指導農業(yè)面源污染治理工作，組織協(xié)調區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作等。

根據《2018年杭州市環(huán)境狀況公報》顯示，隨著“五水共治”“五氣共治”等重大戰(zhàn)略的深入推進，環(huán)境質量不斷向好發(fā)展。杭州人居環(huán)境不斷改善，成功創(chuàng)建第一批國家生態(tài)文明先行示范區(qū)。此外，隨著2019年浙江省生態(tài)環(huán)境廳《關于進一步深化生態(tài)環(huán)境領域“最多跑一次”改革助推經濟高質量發(fā)展的若干意見》以及《中共杭州市委杭州市人民政府關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環(huán)境的實施意見》的發(fā)布，杭州繼續(xù)“深化生態(tài)環(huán)境領域‘最多跑一次’改革，推進‘區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準’改革，加強事中事后監(jiān)管；全面推進生態(tài)環(huán)境領域大數據應用，推動政府數字化轉型”(16)《杭州市生態(tài)環(huán)境局主要職責》，2019-10-01,http://www.hangzhou.gov.cn/col/col810006/index.html。；將進一步建設最美人居環(huán)境，以更高標準持續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設，持續(xù)實施“五水共治”“五氣共治”“五廢共治”攻堅行動；統(tǒng)籌推進美麗城市、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和美麗廊道建設，塑造山水園林交融、東方特色凸顯的杭州風貌，努力實現“產城人”融合、“居業(yè)游”共進(17)中共杭州市委、杭州市人民政府:《關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環(huán)境的實施意見》,2018-11-06,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/12/4/art_1345197_26335289.html。。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均化”，并把教育、衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等八個方面列入公共服務的范疇。與國家有關要求相比，杭州市和浙江省的基本公共服務體系的范圍增加了基本環(huán)境保護、基本公共安全以及部分基本生活服務領域，突出了城鄉(xiāng)均等化要求，并且較國家標準有所提高，形成了基本公共服務領域的浙江標準和浙江模式。

三、新時代環(huán)境基本公共服務均等化面臨的挑戰(zhàn)及法治保障對策

(一)環(huán)境基本公共服務均等化面臨的困境與挑戰(zhàn)

1.“最多跑一次”改革事項有待進一步覆蓋到環(huán)境保護領域。目前，杭州環(huán)境資源數據共享應用情況不甚理想，在數據調用中逐漸暴露出部分原始數據缺失、證明材料表現形式各異難以關聯(lián)辦事事項等問題，影響后續(xù)有效數據的調用與共享；公民個人辦事改革區(qū)、縣(市)聯(lián)動性不強，部分地區(qū)并未按照市里統(tǒng)一部署精簡申報材料，僅憑身份證即可辦理改革舉措推進滯后，影響群眾對于整體改革的獲得感。其次，杭州“最多跑一次”事項共計9 593項，其中市本級771項，實現比例達97.10%?？梢?，“最多跑一次”事項梳理尚未實現真正全覆蓋，有待拓展至環(huán)境保護領域，有必要推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、山海協(xié)作和海陸統(tǒng)籌下的區(qū)域環(huán)境治理一體化，促進環(huán)境基本公共服務的標準化、均等化和精細化。

2.“十四五”時期地方環(huán)保面臨全新的發(fā)展形勢和任務要求。從地方層面來看，杭州面臨諸多全新的發(fā)展形勢和任務要求：一是高水平全面建成小康社會，為社會發(fā)展和基本公共服務均等化明確新方向；二是經濟發(fā)展進入新常態(tài)，對社會發(fā)展和基本公共服務均等化帶來新影響；三是全面深化改革，為社會發(fā)展和基本公共服務均等化釋放新活力；四是公共服務需求升級，對社會發(fā)展和基本公共服務均等化提出新要求；五是承辦“兩會”(18)“兩會”是指2016年G20峰會和2022年亞運會。、建設“兩區(qū)”(19)“兩區(qū)”是指中國(杭州)跨境電子商務綜合試驗區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。，為社會發(fā)展和基本公共服務均等化拓展新空間。新方向、新影響、新活力、新要求和新空間，如果不予以科學合理的應對，可能對社會發(fā)展和基本公共服務體系建設帶來多方面影響，甚至造成新的區(qū)域、城鄉(xiāng)之間供給不均衡等矛盾。此外，由于城鄉(xiāng)二元體制、府際關系不順以及財權事權配置不合理、運動式或政策性治理等原因，城鄉(xiāng)之間長期存在環(huán)境給付或制度供給不足、“享受不均”(20)徐越倩：《基本公共服務均等化的政策選擇：基于浙江的研究》，《浙江學刊》2011年第2期，第216-220頁。等方面的制度化差異和非均衡性，導致城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務內容不同，甚至具有本質的差異。因此，需破除制度、機制層面的不均等和不合理安排。

隨著人民生活水平的持續(xù)提高和消費結構的升級，以多元化、個性化和優(yōu)質化的服務需求為特點，城鄉(xiāng)居民對公共服務的標準和要求將相應提高，對教育、健康、社會保障、文化體育和生態(tài)環(huán)境等方面的公共服務需求將顯著增加(21)杭州市人民政府辦公廳：《關于印發(fā)杭州市社會發(fā)展(基本公共服務均等化)“十三五”規(guī)劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。近年來，社會各界對PM2.5、霧霾污染、環(huán)境基礎設施建設和河道污染等生態(tài)環(huán)境問題高度關注，群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期盼與訴求逐漸高漲。讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣，在優(yōu)美宜居的環(huán)境中生產生活，既是各地環(huán)境保護工作的出發(fā)點和落腳點，也是今后城鄉(xiāng)環(huán)保工作的重中之重。

3.國家層面的環(huán)境基本公共服務能力和體系有待完善。在具體的立法或制度供給方面，我國于2014年修訂了《環(huán)境保護法》等大部分環(huán)境資源法律法規(guī)，還先后通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等規(guī)定?？梢哉f，“十二五”以來，我國已初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實，保障能力和群眾滿意度進一步提升。

但總的來看，目前我國基本公共服務還存在規(guī)模不足、質量不高以及發(fā)展不平衡等短板，突出表現在以下四個方面：一是城鄉(xiāng)區(qū)域間資源配置不均衡，硬件軟件不協(xié)調，服務水平差異較大；二是基層設施不足和利用不夠并存，人才短缺嚴重；三是一些服務項目存在覆蓋盲區(qū)，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體；四是體制機制創(chuàng)新滯后，社會力量參與不足(22)國務院：《關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。當前，我國經濟社會結構已經發(fā)生顯著變化，并且這種結構性轉型仍在向縱深方向發(fā)展，那些長期存在的結構性矛盾(如經濟增長與環(huán)境約束的矛盾、基本公共服務共享的訴求與基本公共服務在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會群體間非均等供給的矛盾等)日趨顯性化并呈現不斷加劇趨勢。尤其是在欠發(fā)達地區(qū)，由于缺乏相對完善的政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的環(huán)境基本公共服務能力和體系，各地目前仍然存在普遍環(huán)境公共服務總量供給不足、區(qū)域間環(huán)境公共服務差異顯著、區(qū)域之間污染轉移、城市污染“下鄉(xiāng)”、環(huán)境保護者和上游地區(qū)得不到正當充分的生態(tài)補償和群際間環(huán)境公共服務差異顯著等問題。當然，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和美麗中國、鄉(xiāng)村振興過程中，這些問題可謂挑戰(zhàn)與機遇并存，需要國家層面加快健全適應環(huán)境基本公共服務均等化要求的財稅機制，創(chuàng)新環(huán)境基本公共服務均等化的供給模式。

(二)新時代環(huán)境基本公共服務均等化的若干法治對策

1.堅持以人民為中心和利益協(xié)調的發(fā)展思想?！白疃嗯芤淮巍备母锸且匀嗣駷橹行乃枷朐谡憬纳鷦訉嵺`(23)童素娟、王義、楊曉剛：《“最多跑一次”改革的供給與需求評估：杭州實證》，《浙江樹人大學學報》2019年第2期，第37-44頁。。新時代的生態(tài)文明建設與環(huán)境基本公共服務，需要以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領，緊緊圍繞“建設世界名城”的奮斗目標，堅持以人民為中心的思想，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，以推進供給側結構性改革為主線，以全面提升城市國際化水平為契機，深化改革創(chuàng)新，共建共治共享，著力推動基本公共服務均等化，持續(xù)推進社會事業(yè)全面發(fā)展，率先高水平全面建成小康社會，讓經濟社會發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，切實增強廣大群眾的幸福感和獲得感(24)杭州市人民政府辦公廳：《關于印發(fā)杭州市社會發(fā)展(基本公共服務均等化)“十三五”規(guī)劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。

2.堅持“公眾健康優(yōu)位”的環(huán)境基本公共服務理念。在生態(tài)文明視野下，建設“健康中國”“美麗中國”和“法治中國”應整體推進、相互融合。因此，環(huán)境問題的多元規(guī)制應凸顯“健康優(yōu)位”理念，防止國家在環(huán)境給付義務和責任履行中的越位與缺位，甚至“不在場”。新《環(huán)境保護法》對環(huán)境污染危害健康問題予以回應，確立了保障公眾健康的立法目的和環(huán)境健康保護制度及預警機制。新法確立的公眾健康目的，符合緊迫利益優(yōu)先原則與建設“健康中國”的國家戰(zhàn)略安排，其背后隱含著“公眾健康優(yōu)位”思想和環(huán)境健康權益保障問題，亟待環(huán)境法治的回應，并進行環(huán)境與健康風險規(guī)制的制度構建和回應型、創(chuàng)新型環(huán)境立法的完善。

因此，環(huán)境基本公共服務應以體系化、系統(tǒng)化的制度建立和完善為前提，充分保障民眾的基本健康權益。具體而言，各地政府需要貫徹綠色民生觀，將生態(tài)文明建設理念貫徹和融入社會發(fā)展的各個領域，節(jié)約并集約利用土地、水、能源等資源，加強環(huán)境保護和生態(tài)修復，增加生態(tài)產品的供給，擴大公共服務資源覆蓋面，促進優(yōu)質公共服務資源向農村、新城和弱勢群體傾斜，加快建立城鄉(xiāng)一體的公共服務體系，努力實現機會均等，進一步縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間公共服務的差距。

3.切實履行“共同但有區(qū)別的”環(huán)境給付義務和責任。從立法來看，國家和政府應履行 “立良法”“公正法”的環(huán)境立法義務，需要通過具體化的立法，進一步“優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結構，通過優(yōu)化城鎮(zhèn)功能、完善城鄉(xiāng)布局、創(chuàng)新管理體制機制，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力和空間資源利用效率”，“引導人口分布、經濟布局與水、土地、大氣等資源環(huán)境承載力相適應，構建科學合理的城鄉(xiāng)發(fā)展格局、產業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”(25)《杭州市生態(tài)文明建設促進條例》，2016-04-21，http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/201604/t20160421_643335.html。。比如，在長三角區(qū)域一體化中，各地可以嘗試通過立法先行先試，促進“政策驅動型”均等化向“法治驅動型”均等化轉型，推動環(huán)境立法、司法、執(zhí)法和守法等環(huán)節(jié)在區(qū)域一體化中的溝通與協(xié)同，充分發(fā)揮制度協(xié)同與制度最優(yōu)效應，倒逼政府加強城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，改善城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)，完善公共服務設施，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境質量。從體制機制看，需要促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務和生態(tài)保護等深度融合和協(xié)同發(fā)展，構建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和美麗鄉(xiāng)村建設的長效機制，促進政府、市場、社會的多元協(xié)同合作。

在環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法方面，需要進一步建立生態(tài)文明建設決策、協(xié)調、合作和激勵機制。建議進一步圍繞“放管服”和“最多跑一次”改革要求，全面推行“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革，大力推進環(huán)保“三同時”管理的創(chuàng)新實踐；推進跨部門聯(lián)合“雙隨機”抽查監(jiān)管、環(huán)保領域部門聯(lián)合、隨機抽查、按標監(jiān)管的“一次到位”機制，這些舉措將進一步保障群眾和企業(yè)的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權。此外，還需要基于“互聯(lián)網+”和大數據的全過程全民參與(26)郁建興、黃飚：《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》，《政治學研究》2019年第2期，第49-60頁。，協(xié)調垂管系統(tǒng)數據共享；進一步完善生態(tài)文明要求的目標體系和考核評價機制，加強城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設綜合協(xié)調、統(tǒng)籌推進、監(jiān)督考核工作，規(guī)范監(jiān)管和監(jiān)測體系；推進綜合執(zhí)法，強化“平安杭州”建設，落實環(huán)境監(jiān)管網格化管理職責；進一步完善社會與生態(tài)利益協(xié)調和訴求表達機制，明確和規(guī)范政府在生態(tài)補償中的主體地位，塑造生態(tài)補償區(qū)域制、項目制的法律品格(27)杜群、車東晟：《新時代生態(tài)補償權利的生成及其實現——以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析進路》，《法制與社會發(fā)展》2019年第2期，第43-58頁。。

在環(huán)境司法方面，目前我國生態(tài)環(huán)境領域存在私益訴訟、公益訴訟和國益訴訟三大訴訟并行格局，隨著省級層面公檢法機關駐環(huán)保聯(lián)絡機構的全覆蓋以及檢察機關環(huán)境司法工作的體系化、法治化，將逐漸形成由“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”有機組成的環(huán)境司法模式。尤其是近年來的環(huán)保督政和督企并舉，不斷強化環(huán)境監(jiān)管的問責邏輯(比如黨政同責、一崗雙責、終身追責等環(huán)境治理的政黨法治)以及黨內法規(guī)和國家法治的協(xié)同推進，基本消解了法院、檢察院在環(huán)境司法中的怯場或“不在場”以及環(huán)境法難以司法化的問題，在很大程度上避免了環(huán)境司法的狹隘化、碎片化和功利化等問題(28)陳真亮：《論生態(tài)環(huán)境檢察的專門化、體系化與法治化》，《浙江工業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第2期，第157-163頁。。加強環(huán)境司法專門化可以促進多元化、一體化的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理格局的形成，進一步改變環(huán)境法實施過程中的“大城市中心”(29)陳真亮、連燕華：《“健康權優(yōu)位”的環(huán)境法律規(guī)制——基于食品安全問題的反思與檢討》，《江蘇大學學報(社會科學版)》2015年第4期，第77-84頁。抑或以污染防治為中心、以沿海為中心、以大企業(yè)為中心的環(huán)境治理路徑依賴甚至弊病。

綜上，“最多跑一次”改革的核心在于流程再造與“互聯(lián)網+政務服務”，關鍵在于打破條塊分割，實現部門間數據共享和制度化保障，從而系統(tǒng)優(yōu)化政務環(huán)境和政府基本公共服務體系。因此，需要通過完善相關法律法規(guī)、決策程序、考核評估、公眾參與和司法救濟等法治化路徑，完成環(huán)境基本公共服務的規(guī)范化建構?！墩憬∞r村公共服務體系建設規(guī)劃》以及《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務均等化)“十三五”規(guī)劃》等文件的發(fā)布實施，應進一步促進環(huán)境基本公共服務均等化的約束性規(guī)范、引導性規(guī)范和保障性規(guī)范等方面的一體化、法治化，倒逼不同國家機關履行“共同但有區(qū)別的”環(huán)境給付義務，構建政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產品價值轉化與實現機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業(yè)向農村全覆蓋，構建全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的環(huán)境基本公共服務體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與環(huán)境正義。