文_丁曉強(qiáng)

習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)的講話中強(qiáng)調(diào)了中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度的四個(gè)優(yōu)勢(shì)，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，保證人民當(dāng)家作主的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持全面依法治國(guó)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行民主集中制的優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記指出，實(shí)行民主集中制的優(yōu)勢(shì)，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國(guó)家機(jī)關(guān)是一個(gè)統(tǒng)一整體，既合理分工，又密切協(xié)作，既充分發(fā)揚(yáng)民主，又有效進(jìn)行集中”。

一、民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨重要的制度創(chuàng)新

民主集中制源自于列寧。列寧根據(jù)俄國(guó)處于高度專(zhuān)制的沙皇統(tǒng)治的基本國(guó)情，認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨只有按照民主集中制原則嚴(yán)密地組織起來(lái)，才能真正成為一個(gè)有組織的先進(jìn)部隊(duì)。列寧以民主集中制原則建立起來(lái)的布爾什維克黨，在思想上、政治上和組織上，具有了強(qiáng)大而統(tǒng)一的意志和力量，領(lǐng)導(dǎo)俄國(guó)工人階級(jí)取得了十月革命的勝利，建立了蘇維埃政權(quán)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨之初就以列寧的民主集中制原則進(jìn)行黨的建設(shè)，這對(duì)于中國(guó)革命具有重大意義。近代中國(guó)淪為半殖民地半封建社會(huì)，社會(huì)各階層的先進(jìn)分子進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，但是，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)以農(nóng)民為主體、平鋪散漫，無(wú)支撐群體、無(wú)中心組織，缺乏現(xiàn)代革命的中堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)力量。中國(guó)工人階級(jí)的成長(zhǎng)、中國(guó)共產(chǎn)黨的建立并實(shí)行了民主集中制原則，形成了高度統(tǒng)一的堅(jiān)強(qiáng)的組織，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)新民主主義革命取得了勝利。

中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)行民主集中制的實(shí)踐中，進(jìn)行了重要的理論和制度創(chuàng)新。中國(guó)革命的中心不僅長(zhǎng)期在廣大的農(nóng)村，而且是以革命的軍隊(duì)反對(duì)反革命的軍隊(duì)，以紅色的政權(quán)對(duì)抗白色的政權(quán)。在掌握軍隊(duì)和局部執(zhí)政的革命實(shí)踐中，民主集中制就不僅僅是黨的組織原則，而且也是黨聯(lián)系群眾、組織群眾的基本原則。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨的民主集中制具有了新的理論與制度創(chuàng)新。

第一，黨在堅(jiān)持民主集中制的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出“一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，并且作為黨的根本的工作路線，成為民主集中制的內(nèi)在靈魂。1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中指出：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去。這就是說(shuō)，將群眾的意見(jiàn)（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)），又到群眾中去作宣傳解釋?zhuān)癁槿罕姷囊庖?jiàn)，使群眾堅(jiān)持下去，見(jiàn)之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。”民主集中制在群眾路線中構(gòu)成了民主與集中的辯證關(guān)系，這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主。

第二，把民主集中制全面推進(jìn)到黨的軍隊(duì)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)之中。在軍隊(duì)建設(shè)方面，1927年黨開(kāi)始獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的三灣改編，把黨的支部建在連上，加強(qiáng)了黨在軍隊(duì)中的政治工作，從而將民主集中制植根于人民軍隊(duì)之中。1928年11月25日，毛澤東在寫(xiě)給黨中央的報(bào)告中提出：“中國(guó)不但人民需要民主主義，軍隊(duì)也需要民主主義。軍隊(duì)內(nèi)的民主主義制度，將是破壞封建雇傭軍隊(duì)的一個(gè)重要武器?！苯夥艖?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東又說(shuō)：“部隊(duì)內(nèi)部政治工作方針，是放手發(fā)動(dòng)士兵群眾、指揮員和一切工作人員，通過(guò)集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主運(yùn)動(dòng)，達(dá)到政治上高度團(tuán)結(jié)、生活上獲得改善、軍事上提高技術(shù)和戰(zhàn)術(shù)的三大目的?！?/p>

在政權(quán)建設(shè)方面，瑞金時(shí)期的蘇維埃政權(quán)和延安時(shí)期的抗日民主政權(quán)，都是以民主集中制作為新民主主義政治的政權(quán)構(gòu)成形式。1937年，毛澤東在和英國(guó)記者的談話中說(shuō)：“民主和集中之間，并沒(méi)有不可越過(guò)的深溝，對(duì)于中國(guó)，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個(gè)政府一定要有全中國(guó)廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機(jī)會(huì)去影響政府的政策。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過(guò)民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過(guò)的方針，其執(zhí)行必能順利無(wú)阻?！?/p>

二、民主集中制構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的基本特征和優(yōu)勢(shì)

民主集中制是黨執(zhí)政的基本國(guó)家制度。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中提出，中國(guó)可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)等制度，這種制度即是民主集中制。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨按照民主集中制原則進(jìn)行了國(guó)家制度的建設(shè)，形成了包括人民代表大會(huì)制度的根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度?！稇椃ā返谌龡l明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”

中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐中，緊緊把握和正確處理領(lǐng)導(dǎo)與群眾、集中與民主、紀(jì)律與自由的關(guān)系，全面豐富了民主集中制的理論，構(gòu)成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主的基本特征，并體現(xiàn)了制度優(yōu)勢(shì)。

第一，這一制度不是從抽象的民主價(jià)值出發(fā)，而是緊密地聯(lián)系中國(guó)革命、建設(shè)和改革的社會(huì)實(shí)踐，在推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程中促進(jìn)人的解放。這是建立在歷史唯物主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)實(shí)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的關(guān)系作為制度安排的基礎(chǔ)，努力把黨的正確領(lǐng)導(dǎo)建立在群眾路線的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)條件有效地激發(fā)人民群眾的積極性，從而不斷地實(shí)現(xiàn)人民群眾歷史創(chuàng)造的主體性。

關(guān)于社會(huì)主義民主所要達(dá)的目標(biāo)，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》等講話中有過(guò)描述：“在人民內(nèi)部，不可以沒(méi)有自由，也不可以沒(méi)有紀(jì)律；不可以沒(méi)有民主，也不可以沒(méi)有集中。”隨后他又提出，要造就“一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”。

第二，民主集中制與在充分民主基礎(chǔ)上議行合一的巴黎公社原則相吻合，與西方代議制民主下的三權(quán)分立制度相區(qū)別。代議制民主所倡導(dǎo)的三權(quán)分立，以權(quán)力之間的制衡和制約為機(jī)制，實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的一種權(quán)力分配、交換和平衡機(jī)制，在實(shí)踐中存在著民主選舉的“資本化”，民主運(yùn)行中又往往因黨派之爭(zhēng)而導(dǎo)致議而不決、決而不行，有礙于國(guó)家的有效治理。

民主集中制既是中國(guó)歷史的內(nèi)生性演進(jìn)的產(chǎn)物，也是有效地組織黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的政治邏輯。民主集中制既要反映廣大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既要保證國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)又有利于實(shí)現(xiàn)廣泛參與。在民主集中制的國(guó)家制度安排和運(yùn)行中，協(xié)商民主具有十分重要的地位。2014年10月27日，習(xí)近平總書(shū)記在第六次深改組會(huì)議上指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主在我國(guó)有根、有源、有生命力，是中國(guó)共產(chǎn)黨人和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！ㄟ^(guò)商量出辦法、出共識(shí)、出感情、出團(tuán)結(jié)?！眳f(xié)商民主的“根”和“源”，就是黨長(zhǎng)期以來(lái)形成的群眾路線的工作路線和民主集中制的制度和原則，社會(huì)主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的直接體現(xiàn)。

第三，民主集中制為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話中指出：“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！蔽覈?guó)國(guó)家治理體系需要改進(jìn)和完善，但怎么改、怎么完善，我們既要有主張，也要有定力。民主集中制作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度構(gòu)建的原則，當(dāng)然構(gòu)成了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。

三、發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

全面深化改革的總目標(biāo)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。要充分發(fā)揮和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律的四個(gè)優(yōu)勢(shì)。前三個(gè)優(yōu)勢(shì)——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證人民當(dāng)家作主和堅(jiān)持全面依法治國(guó)，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治三位一體的發(fā)展道路。后一個(gè)優(yōu)勢(shì)——堅(jiān)持民主集中制，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的國(guó)家制度安排和推進(jìn)原則。一方面，民主集中制，在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，在國(guó)家制度和法律建設(shè)中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一過(guò)程；另一方面，全面推進(jìn)依法治國(guó)，又是全面深化改革新形勢(shì)下對(duì)完善和發(fā)展民主集中制的新要求，要求民主集中制循著法治的軌道，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須依規(guī)治黨、堅(jiān)持實(shí)行黨的民主集中制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。依規(guī)治黨的重點(diǎn)是以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨內(nèi)生活，規(guī)范黨內(nèi)政治生態(tài)。既要堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，又要把群眾路線作為黨的生命線和根本的工作路線，不斷完善和發(fā)展黨內(nèi)民主和社會(huì)主義民主。

第二，保證人民當(dāng)家作主，必須依憲治國(guó)執(zhí)政，堅(jiān)持實(shí)行國(guó)家的民主集中制。要根據(jù)《憲法》，不斷完善和發(fā)展國(guó)家機(jī)構(gòu)的民主集中制。堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。通過(guò)政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結(jié)合起來(lái)，把實(shí)體性民主與程序性民主結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步健全和完善國(guó)家的民主制度體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展社會(huì)主義人民民主。

第三，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，必須以法治精神規(guī)范發(fā)展民主集中制。要努力完善制度建設(shè)，防止民主和集中的任何一個(gè)方面缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度，諸如關(guān)于“一把手”的行為規(guī)范、集體領(lǐng)導(dǎo)的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，使民主集中制不但承擔(dān)著塑造政黨執(zhí)政權(quán)威的功能，而且發(fā)揮著催生人民當(dāng)家作主的作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。