□ 李國(guó)強(qiáng)

《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中對(duì)我國(guó)民辦教育改革發(fā)展提出的表述雖然不多，但字字珠璣，用意頗深，相關(guān)表述包括“加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園”“鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩種組織屬性開(kāi)展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新”，以及“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”等。[1]結(jié)合改革開(kāi)放至今我國(guó)民辦教育發(fā)展情況及2015年以來(lái)《民辦教育促進(jìn)法》修訂和新法實(shí)施過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)民辦教育從傳統(tǒng)民辦教育走向現(xiàn)代民辦教育仍然面臨著觀念、制度等多方掣肘。面向2035推進(jìn)民辦教育現(xiàn)代化，將是一個(gè)復(fù)雜且長(zhǎng)期的過(guò)程。而提升民辦教育公共性，是未來(lái)我國(guó)民辦教育現(xiàn)代化的主要任務(wù)。

一、現(xiàn)代民辦教育具有較強(qiáng)的公共性，性質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品①

西方歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在工業(yè)社會(huì)不斷走向成熟和持續(xù)深化發(fā)展的過(guò)程中，教育從傳統(tǒng)的貴族精英教育走向平等民主的公共教育和全民教育，從傳統(tǒng)人文教育走向人文、科學(xué)、技術(shù)與生產(chǎn)生活實(shí)踐相結(jié)合的教育，現(xiàn)代教育的平等性、民主性、公共性、全民性程度日益提高?，F(xiàn)代教育已不再是單純的私人事務(wù)，而是進(jìn)入了一個(gè)以公共產(chǎn)品性質(zhì)、教育公共選擇、教育公共治理為主要特征的時(shí)代。

在我國(guó)，由于公共產(chǎn)品理論在1990年代初才被引介進(jìn)國(guó)內(nèi)，且國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型、管理型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型都是1990年代中后期以來(lái)的事情，所以至今很多人對(duì)公共產(chǎn)品的理解并不充分，常見(jiàn)的誤區(qū)是按照傳統(tǒng)觀念，僅僅從物品的所有制形式或物品是由政府提供還是私人提供的角度去判斷一個(gè)物品是否是公共產(chǎn)品。

其實(shí)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的公共產(chǎn)品理論是一套非常復(fù)雜的理論。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在強(qiáng)調(diào)私有產(chǎn)權(quán)和私人權(quán)益嚴(yán)格保護(hù)的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，20世紀(jì)中期，薩繆爾森等西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，社會(huì)中存在一些效用不可分割、消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、受益很難排他的物品，具有這些特征的社會(huì)產(chǎn)品被稱為公共產(chǎn)品(public goods)。[2]由于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供和消費(fèi)使用過(guò)程非常特殊，只有采用公共選擇、公共支出、公共治理，以及解決信息不對(duì)稱等問(wèn)題，才能提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)和消費(fèi)使用效率。任何一個(gè)社會(huì)產(chǎn)品，包括被稱為“公共產(chǎn)品”的物品，總是同時(shí)具有私人性(私人受益與私人可獲得)和公共性(外部性與公共獲益)，區(qū)別在于物品的私人性程度或公共性程度大小不同。而一個(gè)物品是否被稱為公共產(chǎn)品，主要是看它在其當(dāng)時(shí)所處的具體環(huán)境條件下，是否具有效用難以分割、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)、受益非排他等特征。對(duì)于一個(gè)社會(huì)產(chǎn)品是否是公共產(chǎn)品的屬性判定，主要由以上三個(gè)特征來(lái)決定，而且必須是在具體環(huán)境條件下進(jìn)行的。環(huán)境條件發(fā)生改變，這三個(gè)特征也可能發(fā)生改變。質(zhì)言之，在不同社會(huì)歷史背景或環(huán)境條件下，一個(gè)物品的公共性程度或私人性程度是可變的。

從上述道理來(lái)看教育的產(chǎn)品屬性以及民辦教育公共性程度的歷史變化：人類經(jīng)驗(yàn)傳播、傳遞以及新一代人的成長(zhǎng)，是教育活動(dòng)的本質(zhì)，從總體上講，教育活動(dòng)對(duì)人類繁衍發(fā)展的效用不可分割，生活在社會(huì)中的每個(gè)人都同等地受益于教育活動(dòng)和人類知識(shí)經(jīng)驗(yàn)傳播傳遞所帶來(lái)的好處，在這種意義上，教育是一種公共產(chǎn)品。但是，當(dāng)古代社會(huì)階級(jí)產(chǎn)生時(shí)，上層階級(jí)和底層階級(jí)的教育產(chǎn)生分野，學(xué)校教育成了上層階級(jí)的專享物，由于上層階級(jí)對(duì)“高級(jí)知識(shí)”的把控，以及底層階級(jí)無(wú)權(quán)、無(wú)閑、無(wú)錢享用那些“高級(jí)知識(shí)”，學(xué)校教育的消費(fèi)和受益都被人為地進(jìn)行了排他。所以那時(shí)的官辦學(xué)校教育盡管具有一些蒙蔭社會(huì)的公共效用，但由于消費(fèi)和受益可以排他，所以其私人性特征其實(shí)比較明顯。古代私人講學(xué)和民間辦學(xué)出現(xiàn)，打破了“高級(jí)知識(shí)”由上層階級(jí)把控和排他的狀況。當(dāng)時(shí)私人講學(xué)和民間辦學(xué)由于消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性弱、受益非排他，反而其公共性程度不一定低于官辦學(xué)校。

近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展與工業(yè)時(shí)代的到來(lái)，催生了近現(xiàn)代公共和近現(xiàn)代學(xué)校教育體系。從西方教育歷史看，20世紀(jì)的教育民主化、教育平等化浪潮尚未熨平西方教育階級(jí)差異、種族差異、性別差異。在之前較長(zhǎng)一段時(shí)間里，西方近現(xiàn)代公共學(xué)校教育體系提供的公共教育主要面向中下層階級(jí)子女，公共性比較明顯，而很多上層階級(jí)子女的教育，反而退守到了一部分私立學(xué)校并拒絕中下層階級(jí)子女進(jìn)入，由此導(dǎo)致這部分私立學(xué)校的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性、受益排他性變得比較明顯，私人性特征突出。1960年代以后，西方進(jìn)入了工業(yè)社會(huì)的更高級(jí)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，社會(huì)財(cái)富積累豐厚，為消除教育階級(jí)差異、種族差異、性別差異奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，在中下層階級(jí)的不斷抗?fàn)幹?，社?huì)分配體系趨向公平，教育民主、教育平等、教育自由選擇基本得到了實(shí)現(xiàn)。私立學(xué)校身處全民教育、公共教育的歷史環(huán)境下，其生存發(fā)展越來(lái)越受到公眾意見(jiàn)、公共選擇的影響，公共性程度不斷提高。

二、教育現(xiàn)代化，是民辦學(xué)校教育的公共性程度不斷提升的過(guò)程

民辦教育現(xiàn)代化是“教育平等、教育民主、教育以人為本、教育可持續(xù)發(fā)展以及全納、共享”等現(xiàn)代教育理念在民辦教育領(lǐng)域的外顯和實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也是民辦學(xué)校在現(xiàn)代教育理念和現(xiàn)代教育發(fā)展趨勢(shì)影響下，其教育平等性、民主性、公共性、全民性程度不斷增強(qiáng)的過(guò)程，還是通過(guò)相關(guān)制度安排，把民辦學(xué)校教育所能產(chǎn)生的私人受益和公共受益，以及促進(jìn)教育系統(tǒng)效率提升和教育機(jī)會(huì)公平的潛力都充分發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)教育公共福利不斷提升的過(guò)程。

近幾十年來(lái)很多國(guó)家或地區(qū)的私立學(xué)校教育公共性程度的大趨勢(shì)是不斷提升的，表現(xiàn)在：(1)議會(huì)為私立學(xué)校立法，將私立教育放在公共法律的框架內(nèi)進(jìn)行管理；(2)政府為私立學(xué)校提供財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)及獎(jiǎng)勵(lì)民間捐資辦學(xué)；(3)私立學(xué)校承擔(dān)公共教育責(zé)任，在擴(kuò)大全民教育機(jī)會(huì)、促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平等方面做出貢獻(xiàn)；(4)私立學(xué)校師生與公立學(xué)校師生同等身份、同等待遇；(5)私立學(xué)校向社會(huì)公開(kāi)辦學(xué)信息，接受社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)；(6)實(shí)行私立學(xué)校法人制度、董事會(huì)決策制度、理事會(huì)監(jiān)督制度、學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等等。

這里所說(shuō)的民辦教育的公共性，是與教育平等性、民主性、全民性密切相關(guān)的一個(gè)概念。因?yàn)榻逃降?權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等)、教育民主(權(quán)力在民和民主程序)、全民教育(面向所有人和全民共享)是現(xiàn)代公共教育的核心意蘊(yùn)。民辦教育的公共性程度不斷增強(qiáng)，所指的即是在現(xiàn)代社會(huì)歷史條件下，民辦學(xué)校不斷走向面向所有人提供均等的受教育機(jī)會(huì)，學(xué)校管理實(shí)行民主程序，接受社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，學(xué)校法人與出資人個(gè)人分離，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的法律人格和身份地位平等。

現(xiàn)代民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的不同在于：(1)公辦學(xué)校的出資人是全民，由全民直接委托政府法人(公法人，具有公權(quán)力)強(qiáng)制收稅并出面組織、間接委托教育生產(chǎn)者來(lái)生產(chǎn)教育服務(wù)；而民辦學(xué)校，其出資人是私人或私法人，由私人、私法人直接委托教育生產(chǎn)者(民辦學(xué)校法人)來(lái)提供教育服務(wù)；(2)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校生產(chǎn)的教育服務(wù)產(chǎn)品本質(zhì)相同，都是公共產(chǎn)品，但在公共性程度上會(huì)有差異，這主要是因?yàn)榻逃a(chǎn)也講究成本收益，也受價(jià)格機(jī)制制約。公辦學(xué)校是公權(quán)力強(qiáng)制收稅組織教育生產(chǎn)、強(qiáng)制免費(fèi)或低價(jià)，政府能收來(lái)多少稅就組織多大規(guī)模的公辦教育，公辦學(xué)校能收到多少政府轉(zhuǎn)來(lái)的稅款就生產(chǎn)提供多少教育服務(wù)；民辦學(xué)校是出資人自愿出資、自己負(fù)責(zé)成本收益，價(jià)格機(jī)制偏向于市場(chǎng)定價(jià)，由于市場(chǎng)價(jià)格會(huì)導(dǎo)致一定程度的教育排他性，所以一般情況下，民辦學(xué)校教育服務(wù)的公共性程度比公辦學(xué)校偏低，私人性程度比公辦學(xué)校偏高。

但近年來(lái)一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，在現(xiàn)代知識(shí)爆炸、信息技術(shù)時(shí)代的人類經(jīng)驗(yàn)傳播方式發(fā)生巨變的情況下，教育消費(fèi)者幾乎可以隨時(shí)隨地從學(xué)校以外獲取教育資源并開(kāi)展自主學(xué)習(xí)，由此導(dǎo)致公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教育服務(wù)生產(chǎn)，受到了前所未有的挑戰(zhàn)和沖擊。傳統(tǒng)的教育組織受到擠壓，不得不向扁平化、同質(zhì)性的方向進(jìn)化。由此我們可以看到，一方面民辦學(xué)校公共性程度不斷提高；另一方面很多國(guó)家的公立學(xué)校為了提高教育效率和教育質(zhì)量，出現(xiàn)了法人化、私營(yíng)化等改革趨勢(shì)。公辦學(xué)校法人化改革和民辦學(xué)校公共性增強(qiáng)，兩種趨勢(shì)匯合在一起，最終導(dǎo)致私立學(xué)校和公立學(xué)校在身份、地位、性質(zhì)、功能等方面走向“趨同”。整個(gè)教育部門的性質(zhì)和定位，在未來(lái)將逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)“第三部門”。

筆者認(rèn)為，各國(guó)民辦教育現(xiàn)代化的主要特征是民辦教育公共性程度的不斷提升，也相信在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里，這仍將是各國(guó)民辦教育改革發(fā)展的主流趨勢(shì)。之所以做出這樣的判斷，是因?yàn)槲覀兿嘈湃窠逃徒K身學(xué)習(xí)社會(huì)的發(fā)展方向不會(huì)改變，教育權(quán)力在民、教育權(quán)利平等的歷史潮流不會(huì)改變，教育公共產(chǎn)品性質(zhì)、教育公共選擇、公共治理的歷史方向不會(huì)改變；同時(shí)也是因?yàn)樾畔r(shí)代給民辦學(xué)校、公辦學(xué)校生存發(fā)展所帶來(lái)的壓力。每一所民辦學(xué)校身處這樣的歷史環(huán)境之中，不論是面向全社會(huì)開(kāi)放辦學(xué)，還是以自身特色品牌有選擇地服務(wù)于專門特定人群，都無(wú)法回避也無(wú)法抵擋教育民主、教育平等、教育公共選擇、教育公共治理的歷史潮流。

三、我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷史階段性特征

改革開(kāi)放以后我國(guó)民辦教育的興起，是由于“窮國(guó)辦大教育”的現(xiàn)實(shí)，公辦教育資源不足，國(guó)家財(cái)政無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育文化需求。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家私立教育發(fā)展歷史相比，30多年來(lái)支撐我國(guó)民辦教育興起和發(fā)展的歷史邏輯和文化傳統(tǒng)有所不同。西方私立教育背后的支撐：一是脫胎于中世紀(jì)宗教教育情懷以及由其引致的教育捐贈(zèng)文化的影響，由教會(huì)學(xué)校演化成近現(xiàn)代私立學(xué)校是西方私立教育發(fā)展的一條主要路徑；二是在歐洲市民社會(huì)傳統(tǒng)以及近現(xiàn)代民主思想影響下，王權(quán)較少主動(dòng)干涉民間事務(wù)，公共教育首先是民間的事、個(gè)人的事，是公眾選擇的事，由此19世紀(jì)以來(lái)工廠企業(yè)主辦學(xué)(為了培養(yǎng)合格工人和技師)、社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)、民間基金會(huì)辦學(xué)成為了西方私立教育興起和發(fā)展的另一條主要路徑。

而我國(guó)民辦教育自改革開(kāi)放以來(lái)的興起與發(fā)展，是在之前單純的公有制社會(huì)理想和嚴(yán)格的公有、計(jì)劃管理體系下，民辦教育政策逐漸由不允許到允許，從有限允許到鼓勵(lì)支持的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)教育歷史上官學(xué)與私學(xué)并舉發(fā)展的過(guò)程中，也沒(méi)有形成類似西方那種大規(guī)模的基于宗教情懷的教育捐贈(zèng)文化傳統(tǒng)。由此，在政府財(cái)政無(wú)法支撐日益擴(kuò)大的教育規(guī)模、無(wú)法滿足人民群眾的教育需求且教育捐贈(zèng)文化欠缺的歷史背景下，投資辦學(xué)成為30多年來(lái)我國(guó)民辦教育發(fā)展的基本特征。[3]類似的民辦教育發(fā)展特征，在東方教育文化背景下的國(guó)家、地區(qū)也普遍存在，比如在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、日本等民辦教育的興起過(guò)程中，投資辦學(xué)現(xiàn)象大量存在。2002年我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》中提出的合理回報(bào)，不僅是對(duì)投資辦學(xué)既定事實(shí)的尊重，也反映了東方歷史文化背景下民辦教育興起發(fā)展階段不同于西方的特點(diǎn)。

毋庸諱言，投資辦學(xué)是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民辦教育的主流，是投資辦學(xué)支撐了我國(guó)民辦教育30多年的發(fā)展歷程。投資辦學(xué)的民辦教育，同樣具有一定程度的公共性或公益性，既促進(jìn)了教育規(guī)模擴(kuò)大，也可以為社會(huì)培養(yǎng)公民和勞動(dòng)者，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。目前，我國(guó)學(xué)前教育階段、基礎(chǔ)教育階段和高等教育階段的民辦學(xué)校，呈現(xiàn)出不同的生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)。(1)學(xué)前階段的民辦學(xué)校占學(xué)前教育學(xué)?？偭?、學(xué)生總量的一半以上，數(shù)量龐大但辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊，辦學(xué)規(guī)范明顯不足，兒童“入園難、入園貴”等問(wèn)題普遍存在；(2)民辦中小學(xué)，在各學(xué)段升學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)壓力下，不得不以“升學(xué)率”等質(zhì)量指標(biāo)求生存、求發(fā)展；經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的洗禮，目前除了少量面向打工子弟或弱勢(shì)群體的民辦中小學(xué)，部分民辦中小學(xué)在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)由原來(lái)發(fā)揮公辦教育規(guī)模補(bǔ)充地位的作用，向著為學(xué)生提供選擇性的、優(yōu)質(zhì)的教育資源的方向過(guò)渡，“從補(bǔ)充教育走向選擇教育”[4]的特征明顯。(3)我國(guó)民辦高等教育，一是由于高校辦學(xué)比中小學(xué)需要更大的資產(chǎn)投入，“重資產(chǎn)投入”的特征明顯，靠學(xué)費(fèi)收入滾動(dòng)增加學(xué)校資產(chǎn)的周期較長(zhǎng)；二是由于民辦高校辦學(xué)遭遇教師身份待遇、學(xué)校招生、學(xué)生就業(yè)等社會(huì)歧視，絕大多數(shù)學(xué)校只能在與公辦高?！安顒e待遇”的環(huán)境下?tīng)?zhēng)取生存發(fā)展空間，盡力提高教育質(zhì)量。目前我國(guó)民辦高校只能起著補(bǔ)充高等教育規(guī)模不足、為公共財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)的作用。

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)民辦教育發(fā)展歷史只有30余年，尚處于初級(jí)發(fā)展階段，其生存發(fā)展的制度環(huán)境非常脆弱，民辦教育現(xiàn)代化水平明顯不足。在具體的政策方面，則受制于民辦學(xué)校身份、產(chǎn)權(quán)、教師身份等制度障礙。然而，從我國(guó)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，學(xué)前教育普及和提高服務(wù)質(zhì)量、義務(wù)教育階段提高教育選擇性、高中階段教育普及、高等教育普及化、職業(yè)教育大發(fā)展、全民教育和終身學(xué)習(xí)社會(huì)建設(shè)，都還在前行的路上。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“中等收入陷阱”、各地方政府財(cái)政狀況普遍不佳、人均社會(huì)福利尚不充裕、社會(huì)公平分配機(jī)制尚不健全的情況下，要想實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，必須繼續(xù)依靠社會(huì)力量辦學(xué)。未來(lái)公辦教育與民辦教育并舉發(fā)展的格局不會(huì)也不可能發(fā)生改變。

當(dāng)前首先需要回答的問(wèn)題是我國(guó)民辦教育是否還要繼續(xù)走以投資辦學(xué)為主流的道路？是否到了取消民辦教育出資人合理回報(bào)的時(shí)候？如果取消民辦教育投資辦學(xué)合理回報(bào)，中國(guó)教育發(fā)展靠什么來(lái)吸引民間力量和社會(huì)資本投入？如果既不希望走以投資辦學(xué)為主流的道路，又需要社會(huì)資本支持教育發(fā)展，那么要進(jìn)行怎樣的制度設(shè)計(jì)，才能兼顧各方訴求？

四、明確民辦學(xué)校法人屬性，實(shí)行民辦學(xué)校法人治理，是提升民辦教育公共性的必經(jīng)之路

從法學(xué)原理講，法人及其團(tuán)體人格的賦予，本身是出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。最早是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為了鼓勵(lì)投資人的投資積極性，立法者通過(guò)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)組織的團(tuán)體人格，將組織法人人格與組織成員的自然人人格分離開(kāi)來(lái)，組織成員只以其出資額承擔(dān)組織行為和組織債務(wù)的有限民事責(zé)任，這樣可以有效降低組織成員的投資風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)投資人的投資興趣。

公權(quán)力組織法人(政府法人)的設(shè)立以及教育領(lǐng)域中學(xué)校法人的設(shè)立，道理與此類似，也是組織法人人格與自然人人格分離，組織成員只承擔(dān)有限責(zé)任，有利于激發(fā)成員個(gè)人投入工作的積極性。另外，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，有限責(zé)任意味著有限權(quán)利，從民辦學(xué)校出資人的資本投入來(lái)說(shuō)，出資人必須把個(gè)人出資的控制權(quán)讓渡給學(xué)校法人，以換取與學(xué)校法人進(jìn)行交易的其他利益相關(guān)方對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的心理預(yù)期。

1.正視民辦學(xué)校出資人資產(chǎn)權(quán)利

很多人對(duì)民辦教育舉辦者的“投資回報(bào)”持擔(dān)憂態(tài)度，主要基于兩點(diǎn)原因：一是在公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在“投資”與“回報(bào)”的說(shuō)法，會(huì)讓很多人在公共理想和價(jià)值情感上難以接受。特別是，如果民辦教育舉辦者的“投資”和“回報(bào)”不透明，不被公眾知情，沒(méi)有受到公共監(jiān)督，那么公眾更會(huì)對(duì)出資人的行為目的和行為結(jié)果抱以“惡意的揣測(cè)”；二是人們往往認(rèn)為在教育領(lǐng)域講“投資”和“回報(bào)”，就是按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦教育，資本的“壞本性”會(huì)破壞人們理想中自然美好的教育規(guī)律。這些擔(dān)心不無(wú)道理。但是在筆者看來(lái)，相關(guān)問(wèn)題主要是由于我國(guó)民辦學(xué)校法人制度和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后造成的。

應(yīng)該說(shuō)，民辦學(xué)校法人的非營(yíng)利屬性和舉辦者的合理回報(bào)，并不是一對(duì)非此即彼的矛盾。健全的學(xué)校法人制度下，學(xué)校法人和出資人是兩個(gè)互相分離的主體，是兩個(gè)不同的法律責(zé)任主體。民辦學(xué)校非營(yíng)利組織屬性和出資人合理回報(bào)，是兩個(gè)截然不同的問(wèn)題。類比于公辦學(xué)校向銀行貸款、銀行也要向公辦學(xué)校索取利息回報(bào)，在民辦學(xué)校法人制度健全的前提下，一些出資人要求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，合情合理。目前我國(guó)在民辦學(xué)校出資人合理回報(bào)問(wèn)題上糾纏不清，一是因?yàn)槊褶k學(xué)校法人制度不健全，二是因?yàn)槌鲑Y人合理回報(bào)的相關(guān)規(guī)定不明確。

進(jìn)一步說(shuō)，限制社會(huì)資本在教育公共領(lǐng)域的“為所欲為”行為，實(shí)現(xiàn)教育公共利益最大化，不是靠簡(jiǎn)單否定教育中的私人權(quán)益來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而應(yīng)該依靠制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，正視而不是回避民辦教育出資人資產(chǎn)權(quán)利，通過(guò)民辦學(xué)校法人制度和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，來(lái)限制出資人資產(chǎn)權(quán)利濫用，才是正確之選。

2.明晰民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)民辦學(xué)校法人地位

明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是民辦學(xué)校法人制度的核心，也是落實(shí)民辦學(xué)校法人地位的基礎(chǔ)。面向2035推進(jìn)民辦教育現(xiàn)代化，提升民辦教育的公共性，要盡快落實(shí)民辦學(xué)校法人地位，完善現(xiàn)代民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度。

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，是由財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等項(xiàng)權(quán)利組成，并且各項(xiàng)權(quán)利之間可以相互分離，比如我國(guó)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民承包后的剩余收益索取權(quán)分離等等。而我國(guó)民辦學(xué)校出資人轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人的個(gè)人資產(chǎn)的權(quán)利束中，哪些權(quán)利是必須轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人的，哪些權(quán)利是可以保留的，這在現(xiàn)有的民辦教育制度中并不明確，現(xiàn)有《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例中，僅提出了出資人的資產(chǎn)要過(guò)戶給學(xué)校法人，但是并沒(méi)有說(shuō)明出資人的資產(chǎn)權(quán)利具體怎么轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓到什么程度。

結(jié)合新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)民辦學(xué)校非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理改革推進(jìn)遲緩等問(wèn)題，未來(lái)一段時(shí)間必須加快民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)步伐。理想操作思路是：(1)詳細(xì)區(qū)分民辦學(xué)?，F(xiàn)有各項(xiàng)資產(chǎn)屬性，并進(jìn)行資產(chǎn)來(lái)源追溯。(2)區(qū)分各項(xiàng)資產(chǎn)屬性以后，公共資源投入和捐贈(zèng)資產(chǎn)直接劃歸學(xué)校法人；(3)對(duì)于不想捐贈(zèng)卻繼續(xù)參與辦學(xué)的各種長(zhǎng)短期私人性資產(chǎn)，與學(xué)校法人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并對(duì)其在學(xué)校存續(xù)期間的資產(chǎn)占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等分離、分別界定，以契約合同形式予以確認(rèn)；(4)學(xué)校存續(xù)期間參與辦學(xué)的長(zhǎng)期性私人資產(chǎn)，其占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處分權(quán)要轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人，出資人保留債權(quán)收益索取權(quán)，并通過(guò)契約合同約定收益辦法；私人性資產(chǎn)原則上按《公司法》的資本法定、資本維持、資本不變?nèi)瓌t進(jìn)行管理；對(duì)學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)的私人性資產(chǎn)處置方式，也要在合同契約中約定。(5)學(xué)校法人有義務(wù)定期向董事會(huì)、理事會(huì)、學(xué)校登記管理部門、稅務(wù)部門、監(jiān)察部門、審計(jì)部門、教育管理部門匯報(bào)學(xué)校資產(chǎn)清單明細(xì)和收支結(jié)余明細(xì)，鼓勵(lì)民辦學(xué)校自愿向社會(huì)公開(kāi)學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和收支結(jié)余情況，以利于公共管理和社會(huì)監(jiān)督。(6)在民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過(guò)程中，完善董事會(huì)、理事會(huì)等各項(xiàng)學(xué)校管理制度。以上產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過(guò)程，也是完善民辦學(xué)校法人制度的過(guò)程。健全民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度和法人制度，主要是為了落實(shí)民辦學(xué)校法人地位，具體說(shuō)是實(shí)現(xiàn)學(xué)校法人與出資人的法律人格相互分離。民辦學(xué)校法人作為教育服務(wù)生產(chǎn)組織，面向社會(huì)需求、自主生產(chǎn)，由學(xué)校法人對(duì)辦學(xué)行為及行為后果承擔(dān)民事責(zé)任，出資人僅以其出資部分承擔(dān)有限民事責(zé)任。

綜上所述，《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中的有關(guān)我國(guó)民辦教育現(xiàn)代化的相關(guān)內(nèi)容，都含有促進(jìn)我國(guó)民辦教育公共性程度提升的深刻意蘊(yùn)。2017年9月1日新《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院相關(guān)文件提出以民辦學(xué)校營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校法人分類管理改革為突破口來(lái)推進(jìn)民辦教育改革發(fā)展，也是一項(xiàng)著眼民辦教育現(xiàn)代化的重要舉措。目前民辦學(xué)校分類管理改革盡管由于某些復(fù)雜原因推進(jìn)遲緩，但其明晰學(xué)校法人性質(zhì)、落實(shí)學(xué)校法人地位、健全現(xiàn)代民辦學(xué)校制度的總體改革方向是正確的。既已啟動(dòng)，必須向前。簡(jiǎn)言之，我國(guó)民辦教育“無(wú)序投資辦學(xué)”的時(shí)代正在遠(yuǎn)去，而通過(guò)制度建設(shè)來(lái)提升公共性的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。

筆者深信，唯有加快和深化民辦學(xué)校法人制度與產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，民辦教育在我國(guó)未來(lái)教育現(xiàn)代化進(jìn)程中才不會(huì)缺席；唯有不斷提升民辦教育的公共性程度，我國(guó)民辦教育才能真正成為社會(huì)主義教育事業(yè)，以及全民教育和終身學(xué)習(xí)社會(huì)的重要組成部分。

注 釋：

① 教育是一種公共產(chǎn)品，是聯(lián)合國(guó)教科文組織《教育2030行動(dòng)框架》提出的一條重要原則。