□ 李 潔

20世紀(jì)八、九十年代以來，世界各國越來越認(rèn)識(shí)到人口老齡化的積極方面，將老年人口視為國家和社會(huì)的寶貴財(cái)富——一筆巨大的、豐富的擁有各種人類經(jīng)驗(yàn)與智慧的人力資源。因此，致力于開發(fā)與管理這筆豐厚人力資源的老年教育與培訓(xùn)逐漸成了各國教育事業(yè)和老齡事業(yè)的重要組成部分，也成了積極應(yīng)對人口老齡化、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要舉措，更是滿足老年人多樣化學(xué)習(xí)需求、提升老年人生活品質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求。然而，回顧我國老年教育相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，作為老年教育發(fā)展重要保障之一的老年教育政策法規(guī)，雖然其數(shù)量初見規(guī)模且體系初具雛形，但在立法根據(jù)、體系及內(nèi)容上還存在著一定的缺陷，同時(shí)，在法學(xué)研究和司法實(shí)踐中，老年教育政策法規(guī)也一直處于被忽視的地位，如果不及時(shí)反思并改變這種狀況，勢必會(huì)阻礙我國老年教育的可持續(xù)發(fā)展及其積極功能的發(fā)揮。

一、我國老年教育政策法規(guī)的回顧

我國老年教育政策法規(guī)及實(shí)踐的探索于20世紀(jì)80年代初開始起步，屬于一個(gè)相對較新的次要領(lǐng)域，而后又經(jīng)歷了90年代的確立穩(wěn)步時(shí)期和進(jìn)入21世紀(jì)后的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

1.探索起步期(20世紀(jì)80年代)

1982年2月，中共中央做出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》(中發(fā)〔1982〕13號)，規(guī)定了老干部離休退休年齡的界限：擔(dān)任中央、國家機(jī)關(guān)部長、副部長，省、市、自治區(qū)委第一書記、書記，省政府省長、副省長，以及省、市、自治區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)和法院、檢察院主要負(fù)責(zé)干部，正職一般不超過六十五歲，副職一般不超過六十歲。擔(dān)任司局長一級的干部，一般不超過六十歲。這一規(guī)定標(biāo)志著廢除了實(shí)際存在著的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。從此，無論是國家主席還是縣委書記，都要嚴(yán)格按年齡卡位，退休成為組織工作的正常制度。同時(shí)，還規(guī)定了離退休老干部的待遇問題：“老干部離休退休以后，一定要很好地安排照顧。基本政治待遇不變，生活待遇還要略為從優(yōu)，并注意很好地發(fā)揮他們的作用。這應(yīng)當(dāng)成為我們黨和國家的堅(jiān)定不移的政策原則之一?！币罁?jù)上術(shù)決定，為了豐富離退休老干部的生活并盡可能地發(fā)揮他們的潛能服務(wù)社會(huì)，山東省于1983年9月17日率先成立了全國第一所老年大學(xué)——標(biāo)志著改革開放以后老年教育的正式發(fā)端。此后，上海、武漢等地紛紛效仿，直至2005年西藏老年大學(xué)建立，標(biāo)志著我國在全國范圍內(nèi)都建立了老年大學(xué)。目前我國已有近6萬所老年大學(xué)/學(xué)校，在校老年學(xué)習(xí)者超700萬人，另有上千萬老年人通過社區(qū)教育、遠(yuǎn)程教育等形式參與終身學(xué)習(xí)。[1]

20世紀(jì)80年代，在老年教育起步的同時(shí)期，國家用根本大法將成人教育制度、老年人權(quán)益保障制度正式確立下來。如1982年12月4日第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第19條第1、3、4款規(guī)定“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵(lì)自學(xué)成才。國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，正式確立成人掃盲教育與在職培訓(xùn)的教育制度。第45條第1、3款規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，正式確立老年人權(quán)益保障制度。

2.確立穩(wěn)步期(20世紀(jì)90年代)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一方面，國家在教育基本法中確立了成人的受教育權(quán)、成人教育與終身教育制度及相關(guān)主體辦學(xué)的職責(zé)。如《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)于1995年3月18日第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過并于1995年9月1日起施行，第9條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！钡?9條第1、3款規(guī)定：“國家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度。國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育?！钡?5條第1、2款規(guī)定：“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！?/p>

另一方面，國家在老年人權(quán)益保護(hù)基本法中確立了老年人繼續(xù)受教育權(quán)及老年教育相關(guān)制度。如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人法》)于1996年8月29日第八屆全國人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過，第31條規(guī)定了“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”，并確立了國家鼓勵(lì)社會(huì)辦老年學(xué)校、各級人民政府負(fù)責(zé)管理的教育制度。后經(jīng)2009、2012、2015年三次修訂，《老年人法》現(xiàn)行版擴(kuò)大了老年教育的內(nèi)涵，包括：(1)確立了全民老化教育制度，如第8條規(guī)定“國家進(jìn)行人口老齡化國情教育；全社會(huì)應(yīng)當(dāng)廣泛開展敬老、養(yǎng)老、助老宣傳教育活動(dòng)；青少年組織、學(xué)校和幼兒園應(yīng)當(dāng)對青少年和兒童進(jìn)行敬老、養(yǎng)老、助老的道德教育和維護(hù)老年人合法權(quán)益的法制教育；廣播、影視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒開展維護(hù)老年人合法權(quán)益的宣傳”等。(2)確立了老年服務(wù)人才培養(yǎng)的老年學(xué)教育制度，如第46條規(guī)定“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價(jià)和激勵(lì)制度，并鼓勵(lì)高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或者培訓(xùn)項(xiàng)目培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才”。(3)明確了老年人就業(yè)及參與社會(huì)活動(dòng)的制度，如第68條規(guī)定“國家為老年人參與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件”，鼓勵(lì)老年人在自愿和量力的情況下，從事包括就業(yè)在內(nèi)的多種活動(dòng)。此外，第70條除確立了老年人的繼續(xù)受教育權(quán)，國家鼓勵(lì)社會(huì)辦老年學(xué)校及各級人民政府負(fù)責(zé)管理的內(nèi)容之外，還明確了老年教育是終身教育體系一部分的法律地位。

20世紀(jì)90年代中后期，國家也開始制定促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展的部門規(guī)章和行政法規(guī)。如1994年12月，國家計(jì)委、民政部等部門聯(lián)合制定了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》；1999年10月，黨中央、國務(wù)院決定成立全國老齡工作委員會(huì)，2000年8月，黨中央、國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》；從2001年起，國務(wù)院開始陸續(xù)頒布“十五”“十一五”“十二五”“十三五”《中國老齡事業(yè)計(jì)劃綱要》，將老年教育、老年人力資源開發(fā)等納入老年精神文化生活和社會(huì)參與保障的內(nèi)容中。

3.轉(zhuǎn)型發(fā)展期(21世紀(jì)至今)

進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國地方開始出臺(tái)老年教育條例，形成了地方特色的老年教育制度。例如，《天津市老年人教育條例》于2002年7月18日由天津市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議通過并于2003年9月1日實(shí)施，該條例是我國第一部老年教育特別法規(guī)，頒布目的是“為適應(yīng)老齡化社會(huì)的發(fā)展要求，保障老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利，促進(jìn)老年人教育事業(yè)的發(fā)展，完善終身教育體系”，并規(guī)定了老年教育的概念、性質(zhì)、管理、經(jīng)費(fèi)、形式、學(xué)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。《徐州市老年教育條例》于2007年7月27日由徐州市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議通過并于2007年10月1日實(shí)施，頒布目的是“為了保障老年人受教育的權(quán)利，建立和完善終身教育體系，促進(jìn)老年教育事業(yè)的發(fā)展”，并規(guī)定了老年教育的概念、性質(zhì)、管理、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、評估、獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。隨后，湖南省人民政府于2010年6月24日印發(fā)了《湖南省老年教育工作暫行規(guī)定》，確定了老年教育的概念、性質(zhì)、管理、設(shè)施、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、優(yōu)惠、監(jiān)督及獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。

2002—2017年，隨著終身學(xué)習(xí)、終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)理念在我國的深入傳播，黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告中相繼寫入建設(shè)終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會(huì)的教育目標(biāo)。依據(jù)國家教育政策及教育基本法規(guī)定，我國地方性終身教育法規(guī)陸續(xù)頒布，各自確定了保障老年教育發(fā)展的相關(guān)制度，如管理體制、優(yōu)惠政策、課程設(shè)置、社會(huì)辦學(xué)、經(jīng)費(fèi)投資、社區(qū)老年教育等。如《福建省終身教育促進(jìn)條例》于2005年7月29日由福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過，這也是我國第一部終身教育特別法規(guī)，其第16條規(guī)定了縣級以上政府及有關(guān)部門發(fā)展老年教育的職責(zé)及老年教育優(yōu)惠政策等?！渡虾Ｊ薪K身教育促進(jìn)條例》于2011年1月5日由上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過并于2011年5月1日起施行，其第16條規(guī)定了教育、民政部門負(fù)責(zé)老年教育的管理體制和老年教育課程設(shè)置要求，第18條規(guī)定了教育、人力資源和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、人口和計(jì)劃生育等行政部門以及工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等社會(huì)團(tuán)體發(fā)展社區(qū)老年教育的制度?！短薪K身教育促進(jìn)條例》于2012年8月22日由太原市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過并于2012年12月 1日起施行，第11條規(guī)定政府、街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)發(fā)展社區(qū)老年教育的制度。《河北省終身教育促進(jìn)條例》于2014年5月30日由河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過，第13條規(guī)定縣級以上人民政府及老齡工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)老年教育的管理體制以及老年教育的課程設(shè)置要求、優(yōu)惠政策、社會(huì)辦學(xué)等制度?！秾幉ㄊ薪K身教育促進(jìn)條例》于2014年11月28日由浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過并于2015年3月1日實(shí)施，第14條規(guī)定確立了政府規(guī)劃與支持、教育部門和民政部門負(fù)責(zé)老年教育的管理體制以及老年教育課程設(shè)置和投資主體多元化等制度。此外，深圳、云南等地也有相關(guān)立法活動(dòng)。

與此同時(shí)，教育部依據(jù)十七大報(bào)告于2010年7月29日出臺(tái)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)，第8章繼續(xù)教育第23條明確規(guī)定“重視老年教育”；第24、25條明確規(guī)定“建立繼續(xù)教育體制和終身教育體系”。2015年10月26—29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，第14篇第4節(jié)明確規(guī)定：“發(fā)展老年教育”，首次將發(fā)展老年教育提高到黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。在該政策鼓勵(lì)之下，2016年10月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(國辦發(fā)〔2016〕74號)，明確了“十三五”期間老年教育發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)、重點(diǎn)推進(jìn)計(jì)劃和保障措施。該規(guī)劃成為我國規(guī)范老年教育發(fā)展的最高效力的行政法規(guī)。隨后，部分省市陸續(xù)發(fā)布地方性老年教育行政法規(guī)，如上海市教委于2016年10月13日印發(fā)《上海市老年教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的通知；安徽省人民政府辦公廳于2017年3月21日發(fā)布《關(guān)于加快“十三五”期間老年教育發(fā)展的實(shí)施意見》；四川省人民政府辦公廳于2017年7月21日發(fā)布《四川省老年教育發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》等。

此外，2014年9月，教育部、中央文明辦、國家發(fā)展改革委、民政部、人力資源社會(huì)保障部、文化部等七部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，該行政法規(guī)頒布目的是“作為2013年10月我國政府與聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合召開的首屆全球?qū)W習(xí)型城市大會(huì)的重要后續(xù)工作，體現(xiàn)我國對學(xué)習(xí)型城市建設(shè)國際共同倡議的高度重視”。該《意見》沒有明確提出老年教育，而是用繼續(xù)教育、社區(qū)教育涵蓋老年教育，作為推進(jìn)終身教育體系與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的重要工作之一。

綜上可見，21世紀(jì)之前，老年人在我國主要被視為一個(gè)弱勢群體，他們的各種權(quán)益包括受教育權(quán)需要特別保護(hù)(即福利視角)，所以老年教育相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在老年人法中，而老年教育的發(fā)展也相對被動(dòng)；進(jìn)入21世紀(jì)之后，數(shù)量日益龐大的老年人群在我國逐漸被視為一個(gè)有強(qiáng)烈學(xué)習(xí)需求、追求自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利主體即教育/學(xué)習(xí)視角，因而，老年教育政策法規(guī)制定活動(dòng)逐漸增多，老年教育政策法規(guī)的體系雛形基本形成，老年教育也逐漸演變?yōu)橐豁?xiàng)積極發(fā)展的社會(huì)事業(yè)。

二、我國老年教育政策法規(guī)的反思

通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，我國老年教育政策法規(guī)體系雖然初具雛形，但在立法根據(jù)、體系和內(nèi)容等方面依然存在一定問題，這已成為21世紀(jì)制約我國老年教育可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。主要表現(xiàn)為以下幾方面。

1.立法缺乏立足點(diǎn)

我國老年教育特別法主要指國務(wù)院《老年教育發(fā)展規(guī)劃》(2016—2020年)(以下簡稱國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》)這部全國性行政法規(guī)，及《天津市老年人教育條例》《徐州市老年教育條例》和《湖南省老年教育工作暫行規(guī)定》等地方性法規(guī)(以下分別簡稱《天津條例》《徐州條例》《湖南規(guī)定》)。國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》開篇陳述本規(guī)劃的制定依據(jù)：“為了貫徹落實(shí)《老年人法》《規(guī)劃綱要》，促進(jìn)老年教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展?！薄短旖驐l例》第1條規(guī)定“根據(jù)《教育法》《老年人法》，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”；《徐州條例》第1條規(guī)定“根據(jù)《教育法》《老年人法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”；《湖南規(guī)定》第1條規(guī)定“根據(jù)《教育法》《老年人法》《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，制訂本規(guī)定”。這四部法規(guī)分別將教育部《規(guī)劃綱要》《教育法》和《老年人法》作為立法根據(jù)，這似乎有違《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)之嫌。

依據(jù)《立法法》第87條規(guī)定，“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”；第88條規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。首先，從法律效力位階來看，教育部《規(guī)劃綱要》屬于部門規(guī)章，而國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》屬于行政法規(guī)，后者效力位階高于前者，但后者卻將效力位階低于它的部門規(guī)章作為立法依據(jù)，這顯然不合規(guī)定。其次，《教育法》第1條明確“依據(jù)憲法制定本法”，且如前所述，《憲法》第19條和第45條分別明確了成人教育、職業(yè)教育與老年人權(quán)益保障制度，因此，《教育法》第19條規(guī)定的職業(yè)教育制度與成人教育制度也是依據(jù)憲法而規(guī)定的，可見，《職業(yè)教育法》《教育法》《成人教育法》《老年人法》等都應(yīng)是由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的同一階位的法律。按規(guī)范，《老年教育條例》不應(yīng)是《教育法》的下位法，而應(yīng)是國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》和《老年人法》的下位法，同時(shí)，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》應(yīng)是《成人教育法》的下位法。然而在我國，《成人教育法》是暫缺的，《發(fā)展規(guī)劃》是國務(wù)院2016年剛剛印發(fā)的，因此可以說，我國老年教育立法一直就缺乏立足點(diǎn)。

2.立法體系不夠健全

通過對我國老年教育相關(guān)立法回顧來看，老年教育政策法規(guī)體系是不健全的。首先，從教育法律的縱向體系來看，憲法中有關(guān)于成人教育和職業(yè)教育的規(guī)定；《教育法》作為教育基本法依據(jù)憲法規(guī)定了職業(yè)教育制度和成人教育制度，但是缺少了《成人教育法》這部教育單行法的頒布；教育行政法規(guī)目前已有國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》；地方性教育法規(guī)目前雖已有天津、徐州和湖南等地的老年教育條例或規(guī)定，但絕大部分省市依然沒有相關(guān)條例出臺(tái)；教育規(guī)章已有教育部印發(fā)的《規(guī)劃綱要》，但其中有關(guān)發(fā)展老年教育的規(guī)定卻只有一句鼓勵(lì)性的口號，并沒有針對實(shí)際問題的操作細(xì)則出臺(tái)。其次，從教育法律的橫向結(jié)構(gòu)來看，《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育法》《學(xué)位條例》和《教師法》中也缺乏對有關(guān)老年教育的規(guī)定，所以，有關(guān)老年人的職業(yè)培訓(xùn)與高等教育、老年人才培養(yǎng)與社會(huì)力量辦學(xué)等教育權(quán)利保障一直屬于“真空”地帶。以高校辦老年教育為例，雖然在20世紀(jì)80年代起步，但至今為止，全國近2 600所高校中不到8%面向社會(huì)舉辦老年大學(xué)，[2]這種舉步維艱的形勢與老年教育政策法規(guī)體系不完善有直接關(guān)系。

另外，從老年人法的縱向體系來看，憲法中有關(guān)于老年人權(quán)益保障的規(guī)定；依據(jù)憲法頒布的《老年人法》，其中第8條規(guī)定了面向全民的老齡化教育、第46條規(guī)定了面向老年服務(wù)人才的老年學(xué)教育、第68條規(guī)定了老年人就業(yè)和社會(huì)參與保障等內(nèi)容，但這些內(nèi)容均沒有相關(guān)的配套法規(guī)細(xì)化并執(zhí)行；各省市都有地方性的《老年人權(quán)益保障條例》出臺(tái)，其中基本都包含保障老年人受教育權(quán)利和促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的規(guī)定，但除了天津、徐州和湖南的老年教育條例或規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化了老年人受教育權(quán)保障措施以外，其他地方對于如何保障和開發(fā)均未有配套細(xì)則規(guī)定出臺(tái)。雖然，國務(wù)院每5年會(huì)出臺(tái)《中國老齡事業(yè)計(jì)劃綱要》，但該行政法規(guī)中涉及老年教育、老年人力資源開發(fā)和社會(huì)參與保障內(nèi)容也都只是原則性的規(guī)定。

3.部分內(nèi)容不夠完善

我國現(xiàn)有老年教育政策法規(guī)已經(jīng)明確了老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利(如《老年人法》第70條、《天津市老年人教育條例》第1條)，且老年人作為我國公民有接受各種職業(yè)教育的權(quán)利(《職業(yè)教育法》第5條)和接受各種高等教育的權(quán)利(《高等教育法》第9條)，并規(guī)定了老年教育的辦學(xué)主體與管理體制(如《老年人法》第70條、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第5條、《上海市終身教育促進(jìn)條例》第24條)、經(jīng)費(fèi)來源(如《老年人法》第5條、《天津市老年人教育條例》第8條、《福建省終身教育促進(jìn)條例》第5條)、教育內(nèi)容(《天津市老年人教育條例》第2條、《老年人法》第四、七章)、師資培養(yǎng)(《老年人法》第46條、《教師法》第11條、《教師資格條例》第4條、《上海市終身教育促進(jìn)條例》第20、21條)、終身教育成果認(rèn)定(《福建省終身教育促進(jìn)條例》第20條、《上海市終身教育促進(jìn)條例》第10條)等內(nèi)容。[3]然而，隨著人口老齡化的日益加深，老年人口數(shù)量激增，老年人的學(xué)習(xí)需求也越來越大、越來越多元化。面對這一嚴(yán)峻形勢，老年教育政策法規(guī)部分內(nèi)容的缺失與不完善，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)工作中常常會(huì)遇到“無法可依”的境遇，比如，學(xué)校老化教育、老年人的工作學(xué)習(xí)權(quán)、老年人參與高等教育、老年教育專門人才培養(yǎng)與管理、處境不利的老年人尤其是患病或失能失智老年人的特殊教育等保障問題。

其一，學(xué)校老化教育，是指在各級各類學(xué)校中有組織、有計(jì)劃地系統(tǒng)開展老齡化教育的活動(dòng)。老化教育是廣義教育老年學(xué)的一部分，①中小學(xué)校老化教育是全民老化教育最基礎(chǔ)的一環(huán)。國外研究表明：老年教育應(yīng)當(dāng)是一種在成人到達(dá)老年之前很早就應(yīng)提供的一種教育，最有利的年齡是30歲，[4]而老化教育要盡可能從童年早期就開始才會(huì)令人們在早年就對老年的前景形成積極的態(tài)度，這種積極的老化態(tài)度將有利于人們在到達(dá)老年期時(shí)實(shí)現(xiàn)健康長壽。[5-6]雖然，我國《老年人法》第8條已涉及全民老化教育的相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則，因此，中小學(xué)校的老化教育研究與實(shí)踐在我國大陸地區(qū)依然處于被忽視的狀態(tài)。

其二，老年人的工作學(xué)習(xí)權(quán)。我國《就業(yè)促進(jìn)法》第5條規(guī)定，“勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素而受歧視”，而第35條規(guī)定“在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)，有勞動(dòng)能力和就業(yè)要求的失業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行失業(yè)登記”，雖然“不分年齡”涵蓋了老年人，但整個(gè)基調(diào)是對“法定勞動(dòng)年齡內(nèi)”的勞動(dòng)者的權(quán)利保障。雖然《老年人法》第68條規(guī)定了老年人在自愿和量力的情況下可以從事經(jīng)營和生產(chǎn)等活動(dòng)，第69條也規(guī)定了老年人參加勞動(dòng)的合法收入受法律保護(hù)，但是政府、用人單位和相關(guān)部門在雇傭老年人并提高他們職業(yè)技能方面應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任均沒有明確。所以，開發(fā)老年人力資源、保障他們的工作學(xué)習(xí)權(quán)自然也成了一句口號。據(jù)悉，韓日兩國65—69歲的老年人就業(yè)率達(dá)到了四成以上，世界排名分別為第一、二。這一成就得益于兩國早在20世紀(jì)八、九十年代就在《老年人法》之外還頒布了老年人就業(yè)促進(jìn)法并與時(shí)俱進(jìn)地不斷修訂和完善，[7]法條對政府、企業(yè)及其他社會(huì)力量等相關(guān)主體的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，真正做到了有法可依。

其三，老年人參與高等教育。該權(quán)利與前述高校面向社會(huì)辦老年教育有所不同，它是指老年人與高校正規(guī)的年輕大學(xué)生一樣注冊入學(xué)，享有聽課學(xué)習(xí)并獲得同等學(xué)歷證書的權(quán)利。在這方面，我國政策法規(guī)一直存在真空地帶，所以才會(huì)有南京“高考狂人”汪俠從72歲開始持續(xù)15年參加高考，每次都鎩羽而歸而無法圓他獲取大學(xué)文憑夢想的故事。②而西方國家在這方面的保障就相對完善，比如，美國早在20世紀(jì)70年代就通過了《老年公民高等教育機(jī)會(huì)法》，到了80年代，美國已有2/3的大學(xué)為老年人提供了特殊課程學(xué)習(xí)和免費(fèi)入學(xué)政策；而新西蘭的6所大學(xué)都有一項(xiàng)臨時(shí)錄取條款，允許不符合正規(guī)入學(xué)要求的老年人入學(xué)。[8]

其四，老年教育專門人才培養(yǎng)與管理。一方面，我國老年教育師資面臨著基本沒有專職教師的困境。“由于待遇較低，對專業(yè)教師的吸引力小，導(dǎo)致老年教育往往難以找到好教師，而兼職教師隊(duì)伍人員不穩(wěn)定，從而也就無法保障教學(xué)質(zhì)量”[9]；而另一方面，專門人才的大量流失卻是不爭的事實(shí)。截至2009年，我國約450名獲得成人教育專業(yè)學(xué)歷文憑的研究生僅有1/3左右在畢業(yè)后仍然能夠從事與成人教育相關(guān)的工作，[10]而其中能在老年教育戰(zhàn)線的更加稀少。雖然，我國《老年人法》第46條明確提出，“要建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價(jià)和激勵(lì)制度，依法規(guī)范用工，促進(jìn)從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍”；國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》也明確提出“要加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)培訓(xùn)”，但師資匱乏的現(xiàn)實(shí)卻折射了相關(guān)實(shí)施細(xì)則的缺乏。

其五，殘疾或失能失智老年人的特殊教育。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口已達(dá)2.41億人，占總?cè)丝诘?7.3%，而其中約18.3%的老年人處于失能、半失能境遇。[11]基于社會(huì)公平視角，我國對這些處境不利的老年人的保障目前僅停留在經(jīng)濟(jì)福利和醫(yī)療健康層面，比如，國務(wù)院發(fā)布的“十三五”《中國老齡事業(yè)計(jì)劃綱要》明確提出：建立對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人的補(bǔ)貼制度；為老年人特別是高齡、重病、殘疾、失能老年人就醫(yī)提供便利服務(wù)。但對于該群體的教育保障卻缺乏相關(guān)規(guī)定，而《老年教育發(fā)展規(guī)劃》中也忽視了該群體。殊不知，通過教育學(xué)習(xí)的方式提升他們的精神狀況，往往能夠增強(qiáng)他們戰(zhàn)勝身體殘疾與生活困境的心理動(dòng)力，“那么今天的許多老年護(hù)理服務(wù)可能會(huì)變得多余”。[12]

4.某些規(guī)定欠科學(xué)性

一是規(guī)定空泛，不能解決具體的實(shí)際問題。以鼓勵(lì)辦學(xué)為例，《老年人法》第71條規(guī)定國家鼓勵(lì)社會(huì)辦好各級各類老年學(xué)校；各級人民政府對老年教育要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、加大投入。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于資金、場地及政策扶持力度不夠，許多民辦老年大學(xué)處境艱難，甚至有的辦學(xué)時(shí)間較長且具有一定規(guī)模的也不得不宣告停辦，如由中國民主促進(jìn)會(huì)湖南省委創(chuàng)辦了31年的長沙老年大學(xué)就于2014年6月30日無奈停課歇業(yè)。[13]面對老年教育這一社會(huì)公益事業(yè)，法律明文規(guī)定各級人民政府要“鼓勵(lì)”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、加大投入”，但為何在執(zhí)行過程中還是如此艱難？這與“鼓勵(lì)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、加大投入”的規(guī)定空泛、不具備可操作性不無關(guān)系。倘若直接明確各級政府每年財(cái)政應(yīng)投入金額或占比、將辦學(xué)業(yè)績納入政績考核并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督管理與獎(jiǎng)懲措施，那么相信實(shí)施中無法可依的困惑便會(huì)迎刃而解。除社會(huì)力量辦學(xué)外，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》中提到的促進(jìn)各級各類學(xué)校開展老年教育、推動(dòng)老年大學(xué)面向社會(huì)辦學(xué)、老年服務(wù)專業(yè)人才開發(fā)與管理等內(nèi)容均有類似情形存在，亟待進(jìn)一步修訂和完善。

二是規(guī)定不明確，甚至有矛盾的地方。尤其是老年教育法律法規(guī)中沒有明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，也沒有規(guī)定實(shí)現(xiàn)權(quán)利所需要的必要規(guī)則、方式和程序，且不同法律法規(guī)中的規(guī)定不一致。例如，《老年人法》第7條規(guī)定：“保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)行使各自職責(zé)。”但對于各自要承擔(dān)怎樣的職責(zé)并沒有相應(yīng)的具體規(guī)定，而地方老年人法的相關(guān)規(guī)定各不相同，也不明確。如《福建省老年人權(quán)益保障條例》第62條規(guī)定“人力資源和社會(huì)保障部門可在人力資源市場中建立有專長的老年人信息檔案”；第63條規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)籌教育等部門促進(jìn)老年教育發(fā)展與管理的各項(xiàng)工作。而《上海市老年人權(quán)益保障條例》第55條規(guī)定本市加強(qiáng)老年人才資源開發(fā)，為老年人發(fā)揮專業(yè)知識(shí)技能創(chuàng)造條件；第58條規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大對老年教育的投入，教育部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)老年教育發(fā)展的各項(xiàng)具體工作等。可見，地方性老年人法規(guī)對于政府及教育部門在老年教育中的職責(zé)規(guī)定相對較細(xì)，但對于社會(huì)力量辦老年教育的主體職責(zé)規(guī)定不明，而且福建規(guī)定老年人力資源開發(fā)是人力資源和社會(huì)保障部門的責(zé)任，但上海則沒有這方面的規(guī)定。此外，福建、上海、太原、河北、寧波等地的終身教育促進(jìn)條例中老年教育的負(fù)責(zé)部門也各不相同，有政府負(fù)責(zé)的，有教育部門和民政部門負(fù)責(zé)的，有政府和老齡機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的，還有政府與教育、民政及其他部門共同負(fù)責(zé)的，且不管由誰負(fù)責(zé)，各主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都沒有具體規(guī)定。

另外，國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制”?！短旖驐l例》第4條明確人民政府負(fù)責(zé)老年教育工作，第5條規(guī)定文化、體育、教育、老齡委、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、物價(jià)等各部門的職責(zé)。《徐州條例》第5條規(guī)定各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的老年教育工作；各級政府老齡工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)服務(wù)工作；人事、文化、體育、財(cái)政、衛(wèi)生、民政、建設(shè)等部門各司其職?！逗弦?guī)定》第5、6條規(guī)定由政府領(lǐng)導(dǎo)、教育部管理，其他各部門各司其職。從這些條款來看，三地所規(guī)定的老年教育管理體制略有差異，三地與國務(wù)院規(guī)定也不盡相同。根據(jù)《立法法》第73條和第86條規(guī)定③，由于三地法規(guī)是先行制定的，因此與國務(wù)院的規(guī)定存在差異是允許的，所以暫且忽略這種差異性。首先應(yīng)質(zhì)疑的是：不管是政府或教育部單獨(dú)負(fù)責(zé)，還是多部門協(xié)同負(fù)責(zé)，各部門具體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任到底是什么？對此，這些法規(guī)中均未有詳細(xì)規(guī)定作為貫徹依據(jù)，這很容易導(dǎo)致多頭管理中因權(quán)責(zé)不明確而推諉責(zé)任的現(xiàn)象產(chǎn)生。這種情況已經(jīng)在韓國老年教育法律的落實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)了，各相關(guān)主體因責(zé)任不明而推卸責(zé)任已成為制約韓國老年教育發(fā)展的重要因素之一。[14]

三、完善我國老年教育政策法規(guī)的建議

老年教育政策法規(guī)的健全與完善是推動(dòng)我國老年教育發(fā)展的重要保障，它直接關(guān)系我國老年教育發(fā)展的可持續(xù)化、規(guī)范化和高質(zhì)量化，對此有如下幾方面建議。

1.加強(qiáng)老年教育及其政策法規(guī)的理論研究

能否提出較為科學(xué)完善的我國老年教育政策法規(guī)的建議，其重要前提之一即加強(qiáng)我國老年教育及其政策法規(guī)的理論研究。這些理論研究成果能夠?yàn)槿?、科學(xué)地修訂老年教育政策法規(guī)內(nèi)容提供依據(jù)和指導(dǎo)。雖然，我國《老年人法》第9條規(guī)定“國家支持老齡科學(xué)研究，建立老年人狀況統(tǒng)計(jì)調(diào)查和發(fā)布制度”，但是，老齡研究尤其是老年教育研究在法學(xué)教育界、法學(xué)研究界和司法界的地位完全被忽略了。雖然國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》明確提出了“推動(dòng)法規(guī)制度建設(shè)”的措施以保障老年教育的發(fā)展，但迄今為止，沒有法學(xué)家關(guān)注該課題，即使是教育學(xué)家也鮮有關(guān)注。而即便在教育界，老年教育研究目前的地位也不甚理想，比如，在老年教育文獻(xiàn)主要期刊來源的前20種中，沒有一個(gè)是中文社會(huì)科學(xué)引文索引來源期刊(CSSCI，該目錄是絕大部分高校對教師科研能力認(rèn)定的主要依據(jù)，直接關(guān)乎著教師的職稱晉升與薪資待遇)。另在2007—2018年被引用頻次排名前20的老年教育文獻(xiàn)中，前3位發(fā)表在《學(xué)術(shù)論壇》《人口學(xué)刊》兩種非教育類C刊；第6、11位發(fā)表在《現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究》《教育探索》兩種教育類C刊擴(kuò)展來源期刊；僅第15位發(fā)表在《開放教育研究》教育類C刊；第17、18位發(fā)表在《人口研究》《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》兩種非教育類C刊，剩下的12篇均發(fā)表在教育類非C刊來源期刊。[15]

我國人口老齡化的發(fā)端要比歐美國家晚約一個(gè)世紀(jì)，因而對教育是應(yīng)對人口老齡化的重要手段之一的“意識(shí)”和著力發(fā)展老年教育的研究與實(shí)踐的“行動(dòng)”也要相對落后。[16]總體而言，我國老年教育實(shí)踐的發(fā)展要先于研究的發(fā)展，這意味著理論指導(dǎo)的缺乏，勢必會(huì)制約我國人口老齡化背景之下老年教育的可持續(xù)性發(fā)展。同樣地，若不加強(qiáng)老年教育的立法理論研究，那么老年教育的政策法規(guī)制度建設(shè)也難以推進(jìn)，最終，老年教育的發(fā)展也會(huì)失去最重要的保障之一。目前，我國老年教育政策法規(guī)的理論研究非常之少，筆者在知網(wǎng)中以“老年教育”和“法”為主題詞查詢，顯示文獻(xiàn)記錄120條，其中涉及老年教育法律、政策的文章僅有3篇，且作者及刊物均來自教育學(xué)背景，法學(xué)韻味不足。④所以，老年教育政策法規(guī)相關(guān)研究的加強(qiáng)迫切需要兼具法學(xué)和成人教育學(xué)背景的專業(yè)研究者的加盟；而且，老年教育立法主體中也迫切需要有這方面的專業(yè)研究人才加入，唯有如此，老年教育政策法規(guī)也才能真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，從而保障老年教育的可持續(xù)性發(fā)展。

2.可推進(jìn)《終身教育法》/《成人教育法》單獨(dú)立法

由于老年教育立法長期缺乏立足點(diǎn)，所以才會(huì)有前述行政法規(guī)竟以部門規(guī)章為立法依據(jù)的違反《立法法》規(guī)定的現(xiàn)象出現(xiàn)；同時(shí)，由于《成人教育法》等國家基本法空缺，地方出臺(tái)的《老年教育條例》演變成了《教育法》的下位法，所以，在這種嚴(yán)峻形勢之下，“無依無靠”的老年教育政策法規(guī)的法律效力與地位自然也會(huì)落入被忽略或削弱的情境。相應(yīng)地，成人教育和老年教育也無法獲得它們應(yīng)有的法律地位和社會(huì)地位——在實(shí)踐發(fā)展中，成人教育和老年教育常常被視為國民正規(guī)教育體系之外的附屬品甚至是異類，同時(shí)與成人教育和老年教育密切相關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)、人事、產(chǎn)業(yè)、司法單位、企業(yè)事業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)或組織、公民個(gè)體等也無法找到相應(yīng)的位置和方向，因此，其法律作用、價(jià)值和意義自然也受到了制約或局限。事實(shí)表明，老年教育在經(jīng)費(fèi)投入、管理體制、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、質(zhì)量規(guī)模等方面的發(fā)展與其他教育類型相比一直處于相對弱勢的地位。因此，筆者建議《終身教育法》/《成人教育法》可單獨(dú)立法，為老年教育政策法規(guī)的制定提供立足點(diǎn)，以提升其應(yīng)有的法律地位和社會(huì)地位，從而切實(shí)保障老年教育發(fā)展以迎合老齡社會(huì)的需要。

關(guān)于《終身教育法》/《成人教育法》單獨(dú)立法的問題，一些教育學(xué)者都從自己的角度為它尋找到了依據(jù)，比如任學(xué)強(qiáng)從法治基礎(chǔ)、理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需要等方面論述了成人教育法立法的可行性[17]；吳遵民等人通過對美日韓終身教育立法經(jīng)驗(yàn)的分析為我國終身教育立法提出了若干建議[18]；孫毅依據(jù)國內(nèi)外終身教育立法的經(jīng)驗(yàn)和做法，建議我國盡快推進(jìn)終身教育立法，或可考慮先出臺(tái)《成人教育法》《繼續(xù)教育法》或《社會(huì)教育法》作為緩沖。[19]那么，筆者則從老年教育需要立法根據(jù)、老年教育政策法規(guī)體系需要健全、老年教育政策法規(guī)需要科學(xué)完善等角度出發(fā)，建議國家可盡快出臺(tái)《成人教育法》，其立法依據(jù)就是前述《憲法》中的相關(guān)規(guī)定。但是，《憲法》中并沒有明確終身教育制度，而是在《教育法》第19條第3款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育?！笨梢?，《終身教育法》似乎是《教育法》的下位法。所以，從地方性《終身教育促進(jìn)條例》立法需要立足點(diǎn)、終身教育管理體制需要理順等角度，建議國家盡快出臺(tái)《終身教育法》，但鑒于《成人教育法》的位階高于《終身教育法》，可先出臺(tái)前者，再考慮后者。

3.發(fā)揮老年教育政策促進(jìn)法律完善及科學(xué)立法的功能

從我國老年教育的發(fā)端來看，并不是先有了特別法律法規(guī)，才有了老年教育的發(fā)展，而是現(xiàn)實(shí)的需要(新中國成立后大批優(yōu)秀的離退休老干部的資源利用問題)和政策的推動(dòng)(中共中央《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》的頒布)共同促進(jìn)了老年教育前進(jìn)的步伐。毫無疑問，21世紀(jì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢比任何時(shí)期都需要老年教育，現(xiàn)實(shí)的需要永遠(yuǎn)都是推動(dòng)老年教育發(fā)展的動(dòng)力；相應(yīng)地，老年教育法律法規(guī)的健全固然非常重要，但也不能忽略老年教育政策本身的積極功能，即政策填補(bǔ)著立法空白，政策與法律二者可以相輔相成——一方面，政策條款使法律更為完整，另一方面，政策輔助法律實(shí)施；一方面，政策轉(zhuǎn)化為法律，另一方面，政策過程需要法律規(guī)范。[20]像美、英、日、韓等西方發(fā)達(dá)國家老年教育法律的完善都離不開中間相關(guān)政策的出臺(tái)與落實(shí)，它們的政策與法律互為補(bǔ)充、相輔相成地推動(dòng)著老年教育的發(fā)展，[7]而我國《老年教育發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)也是在中共中央“十三五”規(guī)劃的教育政策推動(dòng)下促成的。所以，在未有十足把握科學(xué)立法的前提下，對于前述諸多法規(guī)的真空地帶或不合理之處，均可以嘗試通過老年教育政策的制定來彌補(bǔ)，使得老年教育法律體系更加完備，并輔助法律實(shí)施及促進(jìn)科學(xué)立法。

4.健全老年教育政策法規(guī)落實(shí)的法律監(jiān)督體系

以法治教需要建立一個(gè)完備的法治體系。法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，包括了靜態(tài)的法律規(guī)范制度，同時(shí)也包括了法律的實(shí)施監(jiān)督等。換言之，老年教育政策法規(guī)的落實(shí)，既需要制定適宜的、科學(xué)的法律體系，也需要建立配套的法律監(jiān)督體系。只有對法律的實(shí)施加以嚴(yán)格的監(jiān)督，才能防止法律在實(shí)施過程中被扭曲而走樣或被阻隔而不能貫徹，所以，法律監(jiān)督乃是以法治教必不可少的重要環(huán)節(jié)。然而，綜觀我國老年教育政策法規(guī)的監(jiān)督體系建設(shè)，情形并不容樂觀。如國務(wù)院《發(fā)展規(guī)劃》中沒有監(jiān)督管理與法律責(zé)任的規(guī)定?！短旖驐l例》第10條規(guī)定“老年人學(xué)校和其他形式的老年人教育活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，執(zhí)行國家方針政策，依法接受監(jiān)督”，該條款雖然明確了老年教育的開展需要法律監(jiān)督，但誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督并未明確?！缎熘輻l例》第19條第1款規(guī)定辦學(xué)事項(xiàng)的監(jiān)管由教育部門實(shí)施，違規(guī)處罰包括限期改正、停止辦學(xué)、賠償損失等；第2款規(guī)定對其他違規(guī)事項(xiàng)由教育部門或其他相關(guān)主管部門來處理，但對于哪些事項(xiàng)及具體處理方式未有詳細(xì)規(guī)定?！逗弦?guī)定》第13條規(guī)定“老年教育要遵守國家法律法規(guī)”，但誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督和法律責(zé)任等都未提及。同樣的情形也出現(xiàn)在福建、上海、河北、寧波等地方性終身教育促進(jìn)條例中，雖然《太原市終身教育促進(jìn)條例》在監(jiān)督管理和法律責(zé)任這兩方面都有規(guī)定——由監(jiān)察機(jī)關(guān)和教育部門行使相應(yīng)權(quán)利，但對于“情節(jié)輕微、情節(jié)嚴(yán)重”并沒有界定可量化的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也沒有具體化。此外，《老年人法》第72條規(guī)定“人民法院和有關(guān)部門對侵犯老年人合法權(quán)益的申訴、控告和檢舉，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)受理，不得推諉、拖延”，明確了法院對老年人權(quán)益保障的監(jiān)督與調(diào)節(jié)，但對于有關(guān)部門、社會(huì)各階層、團(tuán)體或個(gè)人等相關(guān)主體的宣傳、審查、咨詢和監(jiān)督作用也未明確。

拋開法律文本，從實(shí)踐角度切入，老年教育經(jīng)費(fèi)的投入與物質(zhì)支持往往是決定老年教育發(fā)展的前提條件。然而，前述長沙老年大學(xué)30年來四易場地、終因資金短缺而歇業(yè)的責(zé)任到底在誰？在我國的法律明文規(guī)定中，政府毫無疑問是統(tǒng)籌規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)者，如果投入不夠、物資缺乏，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，這一切又由誰來監(jiān)督？這是一個(gè)值得深入反思與研究的問題?？偠灾夏杲逃嚓P(guān)立法主體在老年教育政策法規(guī)的修訂過程中，應(yīng)積極探索適合我國老年教育發(fā)展的教育執(zhí)行與監(jiān)督制度，完善老年教育法律監(jiān)督的主體、客體和內(nèi)容，建立老年教育執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制，使一切老年教育活動(dòng)均在法律監(jiān)督范圍內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

我國老年教育發(fā)展三十多年，最可喜的成就是老年學(xué)校和學(xué)員數(shù)量的增加以及老年教育對我國精神文明建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定和諧的促進(jìn)作用，不過也要看到相對于其他類型教育，老年教育仍然嚴(yán)重滯后、發(fā)展極為不平衡的現(xiàn)狀，其制約因素主要包括管理者對老年教育的認(rèn)知不足，場地、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)條件短缺，管理體制不順等。[21]與此相應(yīng)，我國老年教育政策法規(guī)也存在條款缺漏、各地立法發(fā)展不平衡的狀況；老年教育政策法規(guī)的地位被忽視或削弱，自然也使得民眾意識(shí)不到老年教育的重要性；老年教育政策法規(guī)對相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)規(guī)定不明確，也自然會(huì)導(dǎo)致老年教育的管理體制混亂和各種扶持力度的削弱。所以，依法治教，迫切需要對老年教育政策法規(guī)進(jìn)行修訂與完善，并適度超前以引導(dǎo)老年教育的發(fā)展方向，形成以《成人教育法》為基本法、國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)為框架的中國特色老年教育政策法規(guī)體系，使得國家對老年教育的管理能夠真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從而也令老年教育的思想觀念、運(yùn)行機(jī)制、管理體制、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、教育內(nèi)容與方式等在法律的支持下順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

注 釋：

① 教育老年學(xué)(Educational Gerontology)來自成人教育學(xué)和社會(huì)老年學(xué)的學(xué)科交叉發(fā)展，包括三方面內(nèi)涵：為老年人的教育(education for older people，EOP)；有關(guān)老齡化的教育(education about aging，EA)；專業(yè)人員/專業(yè)輔助人員的教育(education of professionals and paraprofessionals，EPP)。[22]

② 2002年，73歲的汪俠曾被南京醫(yī)科大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)系破格“錄取”為旁聽生，大學(xué)五年，他每天都按時(shí)到校，和可以稱得上是他孫子輩的學(xué)生們在一起上課、做實(shí)驗(yàn)，49門功課全部合格。很多學(xué)科的成績都不比那些年輕人差，但就是因?yàn)闆]有學(xué)籍，汪俠還是沒能拿到畢業(yè)文憑。

③ 《立法法》第73條規(guī)定：“除本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?！钡?6條規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！?/p>

④ 2018年10月8日訪問。