文_樊繼達(dá)

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須認(rèn)識(shí)到，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的巨大差距正是我國發(fā)展不平衡不充分的重要表現(xiàn)之一。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化一頭連著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，一頭連著鄉(xiāng)村振興，是全面建成小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)。必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)化問題意識(shí)，瞄準(zhǔn)民生痛點(diǎn)，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的誘因

基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化。自黨中央2006年提出基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略部署以來，國家基本公共服務(wù)清單基本建立，城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距有所縮小，廣大群眾享有基本公共服務(wù)的可及性明顯提高。但毋庸諱言，我們離城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)尚有一定差距，突出表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)間資源配置不均衡，軟硬件不協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施不足、利用率偏低，人才短缺嚴(yán)重，服務(wù)水平差異較大等，農(nóng)民無法與市民同步共享改革發(fā)展成果。那么，究竟是什么原因?qū)е鲁青l(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化呢？

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根本原因。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，基本公共服務(wù)的供給和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是改革開放后，我國城市和農(nóng)村的發(fā)展并非是均衡同步的，城市以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)的收益顯然遠(yuǎn)不及工業(yè)服務(wù)業(yè)，由此造成城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的巨大落差。與城市相比，農(nóng)村基本公共服務(wù)能力先天供給不足，致使農(nóng)村人才不斷向城市流動(dòng)，反過來又制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)能力的進(jìn)一步提升。而且，在現(xiàn)行戶籍制度下，城市居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面有較強(qiáng)的財(cái)力支撐，農(nóng)村居民無法享受到同等水平的基本公共服務(wù)保障，需求難以得到滿足。即便是到城市工作的農(nóng)民工，在沒有城市戶口的前提下，也被排斥在城市基本公共服務(wù)體系之外，這與中央倡導(dǎo)的共享發(fā)展理念顯然是背道而馳的。

財(cái)政體制對(duì)基層政府基本公共服務(wù)供給支持不足。財(cái)政是政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。分稅制實(shí)施初期，中央與地方之間事權(quán)沒有予以明確的劃分，地方政府的事權(quán)支出隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷作出調(diào)整，支出責(zé)任較重而缺少相應(yīng)的財(cái)力與之相匹配，屬于典型的“小馬拉大車”。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力羸弱的基層政府而言，財(cái)力?；具\(yùn)轉(zhuǎn)尚有壓力，提供基本公共服務(wù)更是“有心無力”。用于彌補(bǔ)政府財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付制度存在不少缺陷，“碎片化”嚴(yán)重，不利于資源整合，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也存在不規(guī)范和執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了農(nóng)村基本公共服務(wù)投入及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的效果。

傳統(tǒng)考核方式不利于激勵(lì)政府提供基本公共服務(wù)。改革開放以來，各級(jí)政府與企業(yè)等微觀主體在驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長過程中都發(fā)揮了重要作用，可以說，中國經(jīng)濟(jì)增長已被打上深深的政府“烙印”。在傳統(tǒng)政績考核制度下，政府官員升遷與否通常取決于其任期內(nèi)的“顯績”，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績。這就激勵(lì)政府官員在有限的任期內(nèi)集中一切資源、千方百計(jì)把轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展搞上去，生產(chǎn)出更多有利于識(shí)別自己政績的“產(chǎn)品”；換個(gè)角度講，對(duì)那些與升遷關(guān)系不大但同等重要的工作——教育、醫(yī)療等“潛績”可以暫緩考慮。這也是有些地方政府熱衷于招商引資、搞開發(fā)區(qū)的深層原因。對(duì)于某一區(qū)域而言，在經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入一定的情況下，政府將過多財(cái)力投向招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域時(shí)，必然會(huì)抑制其在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的投入，縮小轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距更是難以得到保障。

二、基于新發(fā)展理念城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主攻方向

習(xí)近平總書記指出，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程。堅(jiān)持以人為本、以民為本，突出人民至上，致力于解決我國發(fā)展中共享性不夠、受益不平衡問題，讓所有人共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國和時(shí)代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會(huì)?；谛掳l(fā)展理念，我們需大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的均等化。

促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均等化，防止農(nóng)村青少年輸在“起跑線”上。教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)，也是最大的民生。要讓教育服務(wù)均等化成為破解貧困代際傳播的利器，城鄉(xiāng)人民都能獲得共享教育改革發(fā)展的紅利。一是按照教育產(chǎn)品的屬性確定不同層級(jí)政府在教育服務(wù)中的責(zé)任。越是基礎(chǔ)教育，其所帶來的正外部性越強(qiáng)，高層級(jí)政府提供支出責(zé)任的必要性越大。要優(yōu)化中央與地方政府在義務(wù)教育中的分工，確保貧困農(nóng)村地區(qū)的基層政府擁有充足的資源。大力發(fā)展公辦幼兒園、普惠性學(xué)前教育。統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展，推進(jìn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)縣域校際資源均衡配置。支持中西部貧困地區(qū)尤其是集中連片特困地區(qū)高中階段教育發(fā)展，積極發(fā)展中等職業(yè)教育。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)加大公共財(cái)政資金投入教育領(lǐng)域的比重，保證投向縣域小學(xué)和初中階段的教育資金占全部教育資金的比重穩(wěn)步提高。建立和健全經(jīng)費(fèi)管理、使用和監(jiān)督機(jī)制，讓財(cái)政資金無歧視地覆蓋城鄉(xiāng)每一個(gè)適齡貧困兒童。高中階段可對(duì)建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)，調(diào)動(dòng)其學(xué)習(xí)積極性。加大職業(yè)教育投入，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行重點(diǎn)扶持。逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，鼓勵(lì)學(xué)生通過勞動(dòng)增強(qiáng)能力，防止貧困代際轉(zhuǎn)移。三是加大對(duì)城市農(nóng)民工子女的教育扶持力度。統(tǒng)籌安排教育資源，提高農(nóng)民工子女的教育福利。中央與省級(jí)政府可設(shè)立流動(dòng)農(nóng)民工子女教育專項(xiàng)資金，合理分擔(dān)流入地政府的財(cái)政壓力，不能將教育負(fù)擔(dān)簡單轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上。對(duì)于農(nóng)民工子弟學(xué)校應(yīng)公平對(duì)待，決不能簡單地取締了之。積極鼓勵(lì)和支持公辦民助、民辦公助、國有民辦和轉(zhuǎn)制學(xué)校等多元辦學(xué)形式，動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)農(nóng)民工子女教育的投入。

將基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品優(yōu)先向農(nóng)民提供，減少“因病致貧返貧”現(xiàn)象發(fā)生。健康是個(gè)人成長和生活幸福的基礎(chǔ)，也是國家文明的重要標(biāo)志。2015年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者安格斯·迪頓認(rèn)為，一國無論是貧困問題還是健康問題，其解決都需要政府進(jìn)行干預(yù)。貫徹共享發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化可從以下三方面突破。一是建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革，健全網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，完善農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。促進(jìn)醫(yī)療資源向基層與農(nóng)村流動(dòng)，建立科學(xué)的醫(yī)療績效評(píng)價(jià)機(jī)制和適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的人才培養(yǎng)、人事薪酬制度。以現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉。城市醫(yī)院醫(yī)生每年都應(yīng)有一定時(shí)間在縣鄉(xiāng)醫(yī)院開展醫(yī)療服務(wù)，幫助縣級(jí)醫(yī)院提升醫(yī)療服務(wù)供給能力。二是政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入的增長幅度應(yīng)高于財(cái)政收入的增長幅度，醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，降低貧困人群自付比例。建立“一攬子”方案從源頭預(yù)防疾病，普及衛(wèi)生防疫知識(shí)，提供多樣化、多層次的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，通過構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+家庭醫(yī)生服務(wù)平臺(tái)”“互聯(lián)網(wǎng)+遠(yuǎn)程門診平臺(tái)”“互聯(lián)網(wǎng)+人工智能輔助診斷平臺(tái)”“互聯(lián)網(wǎng)+在線培訓(xùn)平臺(tái)”“互聯(lián)網(wǎng)+一站式結(jié)算平臺(tái)”等，降低農(nóng)民看病的交通成本、時(shí)間成本與附加費(fèi)用成本，提高農(nóng)民能夠享受的醫(yī)療服務(wù)水平?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的介入使得市級(jí)、省級(jí)甚至國家級(jí)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源能夠跨越空間距離下沉至基層，提高基層地區(qū)醫(yī)療體系的供給質(zhì)量與實(shí)力，同時(shí)也提升農(nóng)民的幸福感和對(duì)政府的信任度。

完善社會(huì)保障制度和政策，從根本上解除農(nóng)民的后顧之憂。社會(huì)保障是民生安全網(wǎng)、社會(huì)穩(wěn)定器?？s小城鄉(xiāng)社會(huì)保障鴻溝，一是完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適當(dāng)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有關(guān)政策銜接。合理確定各級(jí)政府籌資責(zé)任，借助上級(jí)政府向基層政府的轉(zhuǎn)移支付，減少區(qū)域間橫向的不平等。不斷改進(jìn)瞄準(zhǔn)機(jī)制，通過規(guī)范化、透明化建設(shè)提高保障資金的使用效率和安全性。對(duì)農(nóng)村老年人、單親貧困母親、殘疾人、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、移民等特殊貧困群體給予社會(huì)救助，確保人人享有社會(huì)保障。二是完善多層次社保體系。實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋，將更多農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員納入職工保險(xiǎn)制度范圍。推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化制度建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，做到省內(nèi)政策相同、費(fèi)率一致、統(tǒng)收統(tǒng)支。三是提高社保制度的公平性和可持續(xù)性。加快構(gòu)建以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)年金為補(bǔ)充、與個(gè)人儲(chǔ)蓄性和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的三支柱養(yǎng)老保障體系。在統(tǒng)賬結(jié)合基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善個(gè)人賬戶，厘清國家、單位和個(gè)人責(zé)任。適應(yīng)人口和就業(yè)流動(dòng)趨勢(shì)，建立更加便捷的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。多渠道籌集社?；穑瑒澽D(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；稹?/p>

三、提升政府促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的能力

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不是一個(gè)短期目標(biāo)，而是一個(gè)中長期發(fā)展目標(biāo)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。按照黨的十九大報(bào)告提出的全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家“兩個(gè)階段”戰(zhàn)略安排，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這就要求我們以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，保持足夠的歷史耐心，久久為功，不斷提升政府促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的能力及水平，維護(hù)社會(huì)公平正義。

提升政府的公共經(jīng)濟(jì)治理水平，管住政府“閑不住的手”，“越位”的職能必須“歸位”。將不應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，做到“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府在提供基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用。強(qiáng)化政府“看得見的手”，“缺位”的職能必須“到位”。理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，將無所不為的“萬能政府”轉(zhuǎn)變成有所為有所不為的“有限政府”。貫徹共享發(fā)展理念，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明晰基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的邊界，以均等化為導(dǎo)向，建立起惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，加快義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等制度城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)與實(shí)施，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)制度銜接、待遇互認(rèn)。加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在居住地享有教育、就業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)。

處理好盡力而為與量力而行的關(guān)系。貫徹共享發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既要盡最大努力做到盡力而為，又要不超越可能做到量力而行。必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓城鄉(xiāng)人民滿意的事情做起，堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，保障人民的基本權(quán)益，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活。同時(shí)，必須看到，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)從低層次到高層次、從不均衡到均衡的過程，不能不考慮發(fā)展基礎(chǔ)。切忌一味地提高標(biāo)準(zhǔn)，吊高胃口，作出一些不切實(shí)際、無法實(shí)現(xiàn)的許諾。如果處理不好兩者之間的關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)角度看，是寅吃卯糧，可能導(dǎo)致新的不平衡；從社會(huì)角度看，則會(huì)掉進(jìn)“福利陷阱”或“塔西佗陷阱”，帶來更大的問題。