文_郝玉明

新修訂的《公務(wù)員法》將于2019年6月1日實(shí)施，其中重要的修訂就是將公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)為職級(jí)，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行；2019年3月中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)定》），對(duì)職務(wù)與職級(jí)作出明確規(guī)定，并將隨著修訂的公務(wù)員法同步實(shí)施。隨著《行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》的頒布實(shí)施，區(qū)分三個(gè)類別進(jìn)行分類管理終結(jié)了按照綜合管理類單一類別管理的傳統(tǒng)，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行需要解決與分類管理制度協(xié)同和銜接問題。《規(guī)定》的頒布實(shí)施，將行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行提到議事日程，迫切需要加強(qiáng)對(duì)這兩大類公務(wù)員隊(duì)伍狀況及其職級(jí)制度設(shè)計(jì)展開研究。因此，本文對(duì)現(xiàn)行《規(guī)定》進(jìn)行解析，并結(jié)合交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)制度設(shè)計(jì)展開分析，以期對(duì)完善三類公務(wù)員職級(jí)并行制度提供參考。

一、現(xiàn)行職務(wù)與職級(jí)并行制度的主要特點(diǎn)

公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行將覆蓋到綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三類公務(wù)員群體，但是來自于綜合管理類“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的職級(jí)序列，從職級(jí)序列設(shè)置、任免升降管理到職級(jí)職數(shù)核定，仍然和“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”具有天然聯(lián)系和管理上的繼承性，這就使得《規(guī)定》具有鮮明的綜合管理類特色。

對(duì)綜合管理類公務(wù)員職級(jí)制度設(shè)計(jì)充分，而對(duì)行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級(jí)并行制度缺乏具體設(shè)計(jì)，是現(xiàn)行制度的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。雖然在《規(guī)定》中規(guī)定了職務(wù)與職級(jí)并行適用于三類公務(wù)員，并對(duì)職級(jí)的設(shè)置、管理等基本原則、管理權(quán)限作出規(guī)定，看似適用于三類公務(wù)員，但對(duì)于綜合管理類公務(wù)員的“職級(jí)”規(guī)定更為清晰明確，而對(duì)行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類的“職級(jí)”序列、職數(shù)比例等均未明確，僅僅是預(yù)留了制度“接口”，也就預(yù)示了下一步仍需進(jìn)一步作出相應(yīng)的制度規(guī)定?！兑?guī)定》第七條提出了“綜合管理類以外其他職位類別公務(wù)員職級(jí)序列另行規(guī)定”，即行政執(zhí)法類公務(wù)員的職級(jí)序列仍未予以明確，考慮行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理規(guī)定中設(shè)置了“督辦、一級(jí)高級(jí)主辦、二級(jí)高級(jí)主辦、三級(jí)高級(jí)主辦、四級(jí)高級(jí)主辦、一級(jí)主辦、二級(jí)主辦、三級(jí)主辦、四級(jí)主辦、一級(jí)行政執(zhí)法員、二級(jí)行政執(zhí)法員”11個(gè)職務(wù)層次，行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)與這11個(gè)職務(wù)層次是否同一、如何對(duì)應(yīng)等問題，也還需要研究解決。

充分體現(xiàn)了分級(jí)管理而缺乏對(duì)分類管理的體現(xiàn)，是現(xiàn)行的制度規(guī)定的另一個(gè)顯著特點(diǎn)?！兑?guī)定》第五條規(guī)定了職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，第十條規(guī)定了綜合管理類職級(jí)序列在不同層級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置的最高職級(jí)上限，第十一條規(guī)定了職級(jí)職數(shù)比例按照行政編制數(shù)的一定比例核定，并對(duì)綜合管理類不同層級(jí)機(jī)關(guān)的各個(gè)職級(jí)比例作出限定，這些都充分體現(xiàn)了區(qū)分機(jī)關(guān)層級(jí)進(jìn)行分級(jí)管理的特性，但是對(duì)行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員隊(duì)伍的特性則缺乏體現(xiàn)，尤其是行政執(zhí)法類公務(wù)員在不同部門之間隊(duì)伍構(gòu)成和層級(jí)分布上都存在較大差異，單一按照行政機(jī)關(guān)層級(jí)核定職級(jí)職數(shù)比例，很難充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務(wù)員的特殊性，也會(huì)帶來與綜合管理類公務(wù)員職級(jí)晉升機(jī)會(huì)橫向類別之間比較的不均衡、出現(xiàn)“苦樂不均”現(xiàn)象。

綜上所述，現(xiàn)行的《規(guī)定》為行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行預(yù)留了“接口”，為探索制定行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)制度奠定了基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行需求迫切

交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍是行政執(zhí)法類公務(wù)員的重要組成部分，以其作為典型案例，對(duì)其管理和隊(duì)伍狀況展開分析，有助于對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)并行面臨問題加深理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)下一步科學(xué)設(shè)計(jì)制度、提高管理效率具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

以交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員為例，由于受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，職務(wù)晉升受到制約，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員薪酬待遇偏低，加上海事系統(tǒng)垂直管理與地方公務(wù)員橫向比較待遇不平衡，使得行政執(zhí)法隊(duì)伍激勵(lì)不足，迫切需要建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，在職務(wù)晉升受限情況下，通過職級(jí)晉升提高待遇。主要包括以下兩個(gè)方面。

一方面，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員職務(wù)晉升受限需要建立職級(jí)晉升通道。實(shí)行交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革以來，在省以下各級(jí)交通行政部門的交通廳、局（委）下設(shè)“綜合行政執(zhí)法局”，省一級(jí)為正處級(jí)規(guī)格，地市級(jí)為正科級(jí)規(guī)格，縣和市轄區(qū)為正股級(jí)規(guī)格，作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)格普遍偏低，人員數(shù)量數(shù)倍于與其平行的其他內(nèi)設(shè)部門，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員職務(wù)晉升構(gòu)成較大程度制約。與此同時(shí)，在各級(jí)綜合執(zhí)法局分別下設(shè)執(zhí)法支隊(duì)、大隊(duì)和中隊(duì)，作為一線執(zhí)法主體承擔(dān)具體執(zhí)法職能。按照現(xiàn)行管理體制和機(jī)構(gòu)規(guī)格，執(zhí)法支隊(duì)屬于處級(jí)建制，大隊(duì)屬于科級(jí)建制，中隊(duì)則屬于股級(jí)建制，而絕大部分一線執(zhí)法人員隸屬于大隊(duì)和中隊(duì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即在正科級(jí)及以下單位，通常面臨幾十人甚至上百人爭(zhēng)搶一個(gè)科級(jí)崗位的激烈競(jìng)爭(zhēng)局面，一線執(zhí)法人員長(zhǎng)期處于科員這一最低職務(wù)層次成為一種常態(tài)，其職務(wù)晉升受到嚴(yán)重制約，基于職務(wù)的薪酬待遇長(zhǎng)期得不到提高，工作狀態(tài)、執(zhí)法效率受到不同程度影響。因此，迫切需要建立職務(wù)與職級(jí)并行制度。

另一方面，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員薪酬待遇偏低，迫切需要通過職級(jí)晉升提高待遇。交通運(yùn)輸執(zhí)法人員大部分集中在基層一線，面對(duì)執(zhí)法對(duì)象開展執(zhí)法工作，由于基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)格普遍偏低，相應(yīng)導(dǎo)致了交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員職務(wù)晉升空間有限，薪酬待遇偏低，一線執(zhí)法隨時(shí)面臨安全風(fēng)險(xiǎn)，缺乏基于職位的補(bǔ)償性福利待遇保障，自身價(jià)值難以獲得體現(xiàn)，激勵(lì)不足導(dǎo)致職業(yè)榮譽(yù)感下降，勞酬不公平感增強(qiáng)，影響了工作積極性和依法行政效率；加之，由于海事局實(shí)行垂直管理，海事執(zhí)法人員不能夠享受到地方公務(wù)員的績(jī)效考核獎(jiǎng)和精神文明獎(jiǎng)，薪酬待遇偏低、橫向比較存在不公平感，導(dǎo)致人員工作積極性不高，隊(duì)伍不穩(wěn)定。

三、行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)

《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》為行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行預(yù)留“接口”，加強(qiáng)行政執(zhí)法類公務(wù)員隊(duì)伍的管理與激勵(lì)對(duì)職務(wù)與職級(jí)并行提出迫切需求，結(jié)合交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成狀況，進(jìn)行行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)制度設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面。

（一）行政執(zhí)法隊(duì)伍行業(yè)特殊性對(duì)職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)提出特殊需求

按照職位分類管理方式，交通運(yùn)輸系統(tǒng)行政執(zhí)法人員應(yīng)屬于行政執(zhí)法類公務(wù)員下面的一個(gè)職組，除具有一般執(zhí)法類公務(wù)員的共性特征以外，還具有其自身獨(dú)特的個(gè)性特征。具體體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：一是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法職責(zé)范圍廣，涵蓋陸地執(zhí)法、航道執(zhí)法、海上執(zhí)法等交通運(yùn)輸監(jiān)管職能的眾多領(lǐng)域；二是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法戰(zhàn)線長(zhǎng)，道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、公路路政、航道行政等，要覆蓋到交通運(yùn)輸全線里程和全部網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常需要24小時(shí)連續(xù)執(zhí)法執(zhí)勤，執(zhí)法人員工作壓力大；三是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法工作條件艱苦，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員多從事戶外、路上執(zhí)法工作，外勤執(zhí)法面對(duì)的工作環(huán)境相對(duì)惡劣；四是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法社會(huì)安全責(zé)任大，交通執(zhí)法對(duì)危險(xiǎn)貨品監(jiān)管、查處超高超限大貨車及查處非法營(yíng)運(yùn)車輛等執(zhí)法行為，承擔(dān)重要社會(huì)安全責(zé)任；五是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人身安全風(fēng)險(xiǎn)高，有些一線執(zhí)法對(duì)象群體素質(zhì)不高，執(zhí)法人員人身安全受到來自危險(xiǎn)貨品、違章車輛、被查處人員等的各種威脅；六是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法與交警執(zhí)法具有相似性，交通執(zhí)法和交警執(zhí)法雖然不能完全對(duì)等，但在工作性質(zhì)和工作場(chǎng)所、環(huán)境條件等方面在較大程度上具有相似性。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員這些特征，決定了其在一般性行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定之外，還應(yīng)體現(xiàn)其個(gè)性化管理需求，即在職位權(quán)益保障、職位補(bǔ)償性津補(bǔ)貼乃至于在基層的職務(wù)和職級(jí)職數(shù)劃分等各方面應(yīng)給予傾斜。

海事系統(tǒng)執(zhí)法人員主要承擔(dān)在海洋一線從事執(zhí)法、救援、防范臺(tái)風(fēng)侵襲等職能，海上作業(yè)是其顯著特征，這和陸地執(zhí)法有著顯著差異。海事執(zhí)法人員長(zhǎng)期在海洋平面工作，海上執(zhí)法工作環(huán)境“高鹽、高濕、高溫”，執(zhí)法艦艇是其工作和生活的主要載體，因執(zhí)法艦艇船體大小不同對(duì)其工作條件影響差異較大；海事執(zhí)法還要求具有較強(qiáng)的執(zhí)法技術(shù)要求，是行政執(zhí)法和技術(shù)執(zhí)法的綜合體。國(guó)際海事公約制定及相關(guān)條款修訂、船舶安全檢查等，都要求具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)，而且代表國(guó)家履行國(guó)際海事公約，還要求具有較強(qiáng)的外語(yǔ)和溝通表達(dá)等業(yè)務(wù)能力，因此，海事執(zhí)法既有執(zhí)法性要求，還有技術(shù)性要求，對(duì)復(fù)合型人才素質(zhì)的高要求不能夠匹配相應(yīng)的職務(wù)、職級(jí)晉升和薪酬待遇，勢(shì)必造成海事執(zhí)法人才隊(duì)伍吸引力不足。

（二）行政執(zhí)法類公務(wù)員應(yīng)在分類基礎(chǔ)上進(jìn)行具體職級(jí)制度設(shè)計(jì)

按照《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍中具有公務(wù)員身份的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)劃入行政執(zhí)法類，并按照規(guī)定實(shí)行分類管理。其中包含了督辦、1—4級(jí)高級(jí)主辦、1—4級(jí)主辦和1—2級(jí)行政執(zhí)法員共11個(gè)職務(wù)層次，并需結(jié)合行政機(jī)關(guān)層級(jí)對(duì)這些職務(wù)的職數(shù)予以差別化核定。但由于尚未頒布具體配套實(shí)施文件，這個(gè)分類管理的基礎(chǔ)性制度文件尚未實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)，相應(yīng)的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍中應(yīng)劃入行政執(zhí)法類公務(wù)員的人員范圍尚不清晰，這是行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)制度設(shè)計(jì)的前提條件。

就交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員而言，建立其公務(wù)員職級(jí)并行制度，首先需要對(duì)實(shí)行職級(jí)并行的范圍進(jìn)行清晰界定。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員隊(duì)伍包括了公務(wù)員、參公人員、事業(yè)編制人員以及企業(yè)人員，這種多元化的執(zhí)法隊(duì)伍身份構(gòu)成客觀上對(duì)這支隊(duì)伍的精細(xì)化管理和實(shí)行個(gè)性化激勵(lì)保障造成困難，并對(duì)制定實(shí)施相應(yīng)的職級(jí)管理辦法構(gòu)成制約，實(shí)行公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行，還需要統(tǒng)籌考慮非公務(wù)員身份的執(zhí)法人員的管理與激勵(lì)問題，綜合考慮設(shè)計(jì)整個(gè)執(zhí)法干部隊(duì)伍的管理體系。對(duì)屬于公務(wù)員身份的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員，建立交通運(yùn)輸系統(tǒng)的、具有交通運(yùn)輸行政執(zhí)法特色的職級(jí)管理制度，首先必須明確界定職級(jí)管理對(duì)象實(shí)施范圍。一方面，目前國(guó)家層面的、統(tǒng)一的執(zhí)法類公務(wù)員分類管理尚未實(shí)施，行政執(zhí)法類公務(wù)員范圍還不清晰，相應(yīng)的建立職級(jí)管理辦法難度加大；另一方面，縣以下機(jī)關(guān)綜合管理類公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行，其中符合職級(jí)晉升條件的一小部分交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員可以享受待遇，這種政策惠及人員范圍和激勵(lì)力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此，應(yīng)基于當(dāng)前制度和管理現(xiàn)狀，在清晰界定行政執(zhí)法類公務(wù)員范圍基礎(chǔ)上，進(jìn)行行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)并行制度具體設(shè)計(jì)。

構(gòu)建行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)并行具體制度，包括個(gè)性化職務(wù)序列名稱確定、職數(shù)核定、職務(wù)與職級(jí)晉升資格條件等相關(guān)管理辦法?？梢詤⒄蘸徒梃b綜合管理類公務(wù)員職級(jí)并行管理規(guī)定，但又要體現(xiàn)出行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)管理特殊性，還應(yīng)充分考慮包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)等各個(gè)部門具體執(zhí)法隊(duì)伍狀況，同步構(gòu)建部門性執(zhí)法人員職級(jí)設(shè)置或職數(shù)核定辦法，實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行與分類管理有機(jī)結(jié)合。

（三）行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)并行應(yīng)平衡考慮執(zhí)法干部隊(duì)伍多元化身份狀況

交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法改革尚未在全國(guó)范圍全面推開，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法管理單位性質(zhì)在省際層面存在較大差異，甚至省內(nèi)不同市縣之間也存在差異，相應(yīng)的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員身份構(gòu)成多元化。實(shí)行了綜合行政執(zhí)法改革的試點(diǎn)省份，如廣東、福建、河南等試點(diǎn)省份建立了綜合執(zhí)法局，人員包括了原來的公務(wù)員編和專項(xiàng)行政執(zhí)法編兩種，而尚未實(shí)行綜合執(zhí)法改革的省份，仍然延續(xù)原有管理體制，包括行政機(jī)關(guān)、參公事業(yè)單位和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)單位等多種形式，與此相適應(yīng)，從事交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員的身份也就涵蓋了公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職員、企業(yè)人員等多種形式。這種執(zhí)法人員身份構(gòu)成，對(duì)職級(jí)制度設(shè)計(jì)提出更高要求和挑戰(zhàn)，越是執(zhí)法隊(duì)伍，越是基層機(jī)關(guān)，執(zhí)法隊(duì)伍身份越是復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)、參公機(jī)關(guān)與事業(yè)單位人員“混崗混編”十分普遍，單一實(shí)行公務(wù)員的職級(jí)并行將會(huì)造成這一執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的矛盾和不平衡，也會(huì)制約和影響職級(jí)并行制度的順利實(shí)施和改革效果。因此，進(jìn)行行政執(zhí)法類公務(wù)員職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)，應(yīng)充分考慮基層執(zhí)法隊(duì)伍多元化構(gòu)成情況，綜合考慮機(jī)關(guān)、參公單位、事業(yè)單位和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)等各類干部隊(duì)伍需求，平衡不同執(zhí)法群體的利益訴求，進(jìn)行制度統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)。