王一婷

（1.吉林省農(nóng)村金融改革研究中心，吉林 長春 130028；2.長春金融高等?？茖W(xué)校 科研處，吉林 長春 130028）

2013年以來，我國相繼出臺了一系列鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革和發(fā)展的重要文件，積極引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采取多種融資方式。2017年8月14日，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，提出鼓勵運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的培育與發(fā)展，列明一系列措施規(guī)范、支持養(yǎng)老業(yè)PPP模式的發(fā)展。就頂層設(shè)計而言，我國一直在鼓勵、支持社會資本參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，但將PPP模式專門提及并出臺具體實(shí)施意見，尚屬首次（見表1）。PPP模式作為融資、管理、運(yùn)營的重要途徑，在實(shí)現(xiàn)公私合營、發(fā)揮社會資本效益、拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融資渠道等方面起到了重要的促進(jìn)作用。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，目前在庫的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目一共有286個，其中，國家級示范項(xiàng)目共有42個。PPP模式已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要方式。

一、PPP模式帶給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇

（一）優(yōu)化養(yǎng)老領(lǐng)域財政管理體制

完善的現(xiàn)代化財政制度，需要建立完整的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中長期財政規(guī)劃管理，編制完成的、能夠體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債情況的綜合財務(wù)報告。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目一般周期較長，如長春市PPP養(yǎng)老綜合項(xiàng)目周期25年，這就要求政府從傳統(tǒng)單一年度財政預(yù)算收支管理向中長期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)型，并對政府采購的實(shí)施方式、具體的流程做出明確的規(guī)定。此外，政府可通過PPP項(xiàng)目全生命周期的合作機(jī)制設(shè)置來平衡項(xiàng)目所在地方政府的財政收支，加強(qiáng)地方政府對其財政可承受能力的管控力度。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采用PPP模式，與我國深化財稅制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)是高度一致的，特別是目前在“降杠桿、減負(fù)債、減風(fēng)險”的大經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，推動PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用，可以有效減輕地方財政負(fù)擔(dān)，控制政府負(fù)債率，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債行為，加快國家現(xiàn)代化財政管理體制建立。

表1 截至2017年我國涉及養(yǎng)老PPP的重點(diǎn)政策解讀

（二）有助于培養(yǎng)成熟的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

目前，我國缺乏一批能夠在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)化運(yùn)營并實(shí)現(xiàn)全生命期管理的企業(yè)，這個問題嚴(yán)重制約我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向縱深化和精細(xì)化的方向發(fā)展，隨著PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目入庫，進(jìn)行試點(diǎn)并被推廣，一批養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)水平高、管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)化PPP項(xiàng)目公司也會大量涌現(xiàn)。這些專業(yè)公司的介入，有利于養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)的快速推廣，促進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域企業(yè)的崛起、專業(yè)人員的培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的提升。通過構(gòu)筑PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈，形成完整的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)品生態(tài)鏈，做大做強(qiáng)一批養(yǎng)老服務(wù)龍頭企業(yè)，一定程度上可彌補(bǔ)現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中重建設(shè)、輕運(yùn)營的弊病，同時，還可以很好地培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，打破新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的困局。

（三）有利于營造平等共贏的政商環(huán)境

現(xiàn)階段，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)了兩種現(xiàn)象，一種是單一靠政府財政投入運(yùn)營，一種是完全由社會資本運(yùn)營。前者受限于市場規(guī)律，入住率普遍不高，政府財政壓力較大；后者受制于土地、政策等因素，普遍規(guī)模不大，服務(wù)項(xiàng)目不多、服務(wù)水平不高。這些問題不僅增加了政府的監(jiān)管難度，也無法真正滿足消費(fèi)者養(yǎng)老服務(wù)需求。PPP模式是高度市場化的產(chǎn)物，上層設(shè)計完善，強(qiáng)調(diào)契約精神下的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。在PPP模式下，政商是合作伙伴關(guān)系，雙方的權(quán)利和地位是平等的，按照合同約定承擔(dān)權(quán)責(zé)義務(wù)，以雙贏為目的，共同促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目潛在風(fēng)險及產(chǎn)生原因

（一）PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目潛在風(fēng)險

1.頂層設(shè)計風(fēng)險。PPP項(xiàng)目涉及到的法律法規(guī)較多，加之目前我國的PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全，隨著立法工作的不斷強(qiáng)化，國家層面將針對PPP項(xiàng)目出臺相關(guān)法律法規(guī)，這勢必會導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議有效性等因素發(fā)生變化，造成合同相關(guān)條款的變更或失效，達(dá)不到雙方的預(yù)期收益，可能造成項(xiàng)目的中止或失敗。

2.政府層面風(fēng)險。此方面的風(fēng)險主要集中在項(xiàng)目的審批過程。一方面，由于項(xiàng)目政府部門的審批流程過于復(fù)雜，導(dǎo)致花費(fèi)的時間過長和成本過高，并且項(xiàng)目被批準(zhǔn)之后，對項(xiàng)目規(guī)模調(diào)整也非常困難，特別是涉及到一些公共資源定價的問題，需經(jīng)過繁瑣的流程。另一方面，由于涉及到弱勢群體的民生問題，還會遭到來自社會公眾和輿論的壓力，加之有些地方政府決策不規(guī)范、論證不充分，倉促上馬項(xiàng)目，造成項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充足，信息不對等，項(xiàng)目決策的失誤為項(xiàng)目運(yùn)營埋下了隱患。此外，政府不按照合同的規(guī)定履行承諾或迫于相關(guān)壓力拒絕履行合同義務(wù)，造成項(xiàng)目中止或失敗。

3.市場層面風(fēng)險。PPP項(xiàng)目的重要特點(diǎn)是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者后，政府與中標(biāo)者草簽特許協(xié)議書，中標(biāo)者憑借草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成項(xiàng)目融資，成功完成融資后，特許經(jīng)營權(quán)才能夠生效。如果在規(guī)定的期限內(nèi)未能完成融資，將會被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金。一般的PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，政府會承諾給予一部分運(yùn)營補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼能否及時足額到位，卻沒有明確約定。加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局上的不合理，同質(zhì)化經(jīng)營，可能會造成項(xiàng)目收益不足。PPP項(xiàng)目由于生命周期長，受宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素影響，存在市場前景預(yù)測與社會實(shí)際需求之間的差異，項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期回報率而面臨中止或失敗。

4.投資環(huán)境風(fēng)險。養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的區(qū)域選擇決定項(xiàng)目的投資環(huán)境，異地養(yǎng)老對機(jī)構(gòu)選址提出了新的要求。例如，近年來，東北三省老年人偏好在冬季選擇去海南養(yǎng)老，夏季則選擇去長白山一帶空氣涼爽的地方養(yǎng)老，這就需要有相應(yīng)的土地供給政策為其提供保障。在現(xiàn)階段土地緊缺的情況下，政府難以保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地供給，加之PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目多采取有償劃撥方式取得土地，一些地方政府基于產(chǎn)業(yè)布局和財政收入考慮，在審批過程中人為設(shè)置障礙，造成項(xiàng)目審批困難，即使審批通過，但由于取得的地塊較為偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施不完善，也會影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營。

（二）風(fēng)險產(chǎn)生原因

PPP項(xiàng)目一般都分為四個階段，即識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段。建設(shè)周期一般在10年以上，且每個環(huán)節(jié)都互相依存、相輔相成，缺一不可。由于建設(shè)周期長，隨著法律的完善，政策調(diào)整、市場變化都會給項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營帶來風(fēng)險。PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險主要有政策風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運(yùn)風(fēng)險、匯率風(fēng)險等，［1］其產(chǎn)生原因主要有以下幾方面：

1.項(xiàng)目建設(shè)周期問題。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目屬于公共服務(wù)類項(xiàng)目的一種，投資大、見效慢、回報率低是其顯著特點(diǎn)。因此，此類公共服務(wù)項(xiàng)目的PPP模式一般生命周期都較長，普遍超過20年，由于項(xiàng)目時間跨度大，很容易受到外界不確定因素的影響，這些因素既可能有國家層面的宏觀政策因素，如國家從2017年11月就對PPP入庫項(xiàng)目集中清理，一批不符合入庫標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目給予退庫處理；也可能有微觀層面因素，如產(chǎn)業(yè)調(diào)整、預(yù)期回報等，這些因素就有可能制約項(xiàng)目的有序推進(jìn)，有時更會影響項(xiàng)目的預(yù)期收益，致使自身資金難以平衡，進(jìn)而觸發(fā)了PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的收益不足風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、市場風(fēng)險等，造成項(xiàng)目中止或失敗，最終只能由政府回購，增加財政負(fù)債率。

2.項(xiàng)目風(fēng)險調(diào)節(jié)問題。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目就是要借助PPP模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，將項(xiàng)目過程可能出現(xiàn)的風(fēng)險和獲得的收益在政府和社會資本之間進(jìn)行優(yōu)化分配。但是，有些PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目并未按照各方風(fēng)險管理能力承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險、獲得相應(yīng)的收益，更多時候是由政府為中止或失敗的項(xiàng)目買單，這樣全部由政府買單承擔(dān)風(fēng)險的做法不符合構(gòu)建PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的重要意義，如果把風(fēng)險都轉(zhuǎn)嫁給社會資本，尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這種薄利產(chǎn)業(yè)，社會資本更會望而卻步。因此，在擬定PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目合同時更要合理設(shè)計風(fēng)險和利益分配機(jī)制，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)外部因素進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，避免因風(fēng)險和利益分配不均造成項(xiàng)目運(yùn)營困難。

3.項(xiàng)目上層構(gòu)建問題。PPP模式來源于西方成熟的市場體系，在發(fā)達(dá)國家有其完善的法律法規(guī)作為支撐，但進(jìn)入我國時間較短，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的時間更短，尚處探索階段。國家出臺的關(guān)于PPP的相關(guān)規(guī)定僅停留在政策層面，屬于指導(dǎo)性或約束性文件，地方也相應(yīng)出臺了一些規(guī)范性文件，對PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，但是國家層面的法律法規(guī)至今尚未出臺。雖然國家通過部門文件制定各級財政部門是PPP項(xiàng)目的管控部門，但尚未成立項(xiàng)目物有所值評價機(jī)構(gòu)和各方風(fēng)險承受能力的評估機(jī)構(gòu)，特別是構(gòu)建社會資本的遴選、政府財政承受力的評估機(jī)制。

三、PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險防控措施

（一）嚴(yán)控建設(shè)風(fēng)險

PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目首先要強(qiáng)調(diào)“物有所值”，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。在項(xiàng)目的評估階段，需要進(jìn)行大量的設(shè)計和論證工作，將PPP養(yǎng)老服務(wù)模式與傳統(tǒng)購買養(yǎng)老服務(wù)模式的建設(shè)成本、運(yùn)營成本等方面進(jìn)行比較，優(yōu)化實(shí)施方案，確定項(xiàng)目“物有所值”切實(shí)可行，組建評價機(jī)構(gòu)對政府財政承擔(dān)力、項(xiàng)目預(yù)期費(fèi)用、項(xiàng)目社會效益、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、運(yùn)營風(fēng)險進(jìn)行有效評估。此外，對于社會資本的評估也需要采取“取強(qiáng)不取低”的社會資本遴選方式，確保優(yōu)質(zhì)社會資本進(jìn)入項(xiàng)目，激發(fā)社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，以便實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的量質(zhì)雙增，運(yùn)營成本下降，服務(wù)質(zhì)量提高，專業(yè)化水平提升。

（二）嚴(yán)控運(yùn)營風(fēng)險

建立完善的績效考核機(jī)制和中期評價機(jī)制。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目具體運(yùn)營階段完全由社會資本負(fù)責(zé)，社會資本在運(yùn)營管理過程中有很大的自主權(quán)，其“逐利”性在日常運(yùn)營中體現(xiàn)得更為明顯，如果政府管控不當(dāng)將會引發(fā)風(fēng)險。因此，在運(yùn)營階段建立完善的績效考核機(jī)制，有利于刺激社會資本發(fā)揮專業(yè)管理優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，縮短回報周期，提高資本利用率?？冃Э己藱C(jī)制重要一環(huán)就是要構(gòu)建科學(xué)合理、可以動態(tài)調(diào)節(jié)的風(fēng)險和收益分配方案，結(jié)合政府和社會資本風(fēng)險承擔(dān)能力優(yōu)化分配。政府也要將風(fēng)險的可控性進(jìn)行充分考慮，在政策扶持、貨幣補(bǔ)貼、財政規(guī)劃中都需有預(yù)案，以備不時之需。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營績效考核還需要因地制宜，根據(jù)區(qū)域、行業(yè)、層級的不同做相應(yīng)的調(diào)整，激發(fā)社會資本風(fēng)險控制方面的優(yōu)勢，有效降低項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險。同時，需對PPP項(xiàng)目的中期評價跟進(jìn)，評估項(xiàng)目的合規(guī)性，最大限度發(fā)揮PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益。通過中級評價機(jī)制可及時發(fā)現(xiàn)問題、評估風(fēng)險、制定應(yīng)對措施，將政府支付對價與項(xiàng)目公司所提供公共服務(wù)的績效掛鉤，指導(dǎo)社會資本關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營、提高公共服務(wù)效率，防止因過度上馬項(xiàng)目和不合理承諾所帶來剛性支付義務(wù)，避免財政風(fēng)險的發(fā)生。［2］

（三）嚴(yán)控移交風(fēng)險

建立移交標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置過渡方案，有效提高公共服務(wù)連續(xù)性和穩(wěn)定性。部分PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目生命周期完成，社會資本將資產(chǎn)交由政府，這個過程存在著資產(chǎn)評估不準(zhǔn)、資產(chǎn)交割不清、項(xiàng)目績效評估不實(shí)等諸多風(fēng)險。為了有效降低或規(guī)避這些風(fēng)險，一是要在項(xiàng)目合同中明確移交標(biāo)準(zhǔn)，確定合理風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，明確移交的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交的程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任；二是要編制完整、合理的移交方案，為移交工作進(jìn)行指導(dǎo)；三是要委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)代其完成項(xiàng)目移交工作。設(shè)置項(xiàng)目移交過渡期，制定過渡期養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行方案，確保服務(wù)供給的連續(xù)性和平穩(wěn)性。

（四）嚴(yán)控財政風(fēng)險

實(shí)施“一案兩評”即一個項(xiàng)目實(shí)施方案，物有所值的評價和政府財政承受能力的評價。委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展態(tài)勢、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品需求量，編制切實(shí)可行的方案，并強(qiáng)化對當(dāng)?shù)卣斦惺苣芰Φ脑u估，其主要的目的就是通過評估來確定政府財政對PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的最大財政承受力，避免政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而不顧政府負(fù)債率、盲目上馬PPP項(xiàng)目（特別是養(yǎng)老服務(wù)這種中長期負(fù)債項(xiàng)目）。項(xiàng)目的處理不當(dāng)不僅會拖累政府財政，還會影響到政府公信力。如果政府僅看到PPP項(xiàng)目的前期投入，對項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任未考慮到或考慮到也未做相關(guān)預(yù)算，勢必給項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營埋下重大隱患，造成未來某一時段的財政危機(jī)。