馬忠浩

（吉首大學(xué)，湖南 吉首 416000）

一、引言

我國(guó)每年發(fā)生的自然災(zāi)害造成的損失至少可以占據(jù)1%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，面對(duì)如此龐大的損失，采取必要措施積極應(yīng)對(duì)十分必要?，F(xiàn)階段，我國(guó)主要以政府財(cái)政救濟(jì)、社會(huì)資助的方式支持災(zāi)后恢復(fù)工作，對(duì)于數(shù)以百億甚至上千億的財(cái)產(chǎn)損失實(shí)在是九牛一毛，發(fā)達(dá)國(guó)家的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間沉淀與實(shí)踐，已趨于完善，其設(shè)計(jì)的閃光之處值得我國(guó)借鑒。

二、國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系的分析比較

（一）美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃

《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NFIP）于1969年在表決會(huì)上通過(guò)，初建了國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金。

美國(guó)的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中政府負(fù)主要責(zé)任，具體的機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦應(yīng)急管理署下（FEMA）的聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA）。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的主要組成部分為收取的保費(fèi)，私人保險(xiǎn)公司只是起到了一種市場(chǎng)推廣以及銷售渠道的作用，通過(guò)賣出保險(xiǎn)獲得傭金。洪水災(zāi)害管理部門則負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)和管理，使其保值以至于增值，并確保了全國(guó)任何地方發(fā)生索賠案件時(shí)，保險(xiǎn)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)可以靈活轉(zhuǎn)移到需要的地方。當(dāng)遇到史無(wú)前例的巨型財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，還有最后一個(gè)兜底性法寶，就是向財(cái)政部申請(qǐng)有息貸款，同時(shí)國(guó)會(huì)可酌情撥款資助，承保責(zé)任最終會(huì)落到政府的身上。

美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局于1982年與多家大型保險(xiǎn)公司達(dá)成協(xié)議，推出了“以你自己的名義”的承保計(jì)劃。負(fù)責(zé)承保私人財(cái)產(chǎn)和意外傷亡險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司是保單的銷售、損失理賠事務(wù)的代理人，賠付的責(zé)任最終還是落到聯(lián)邦政府身上。這一計(jì)劃較好地解決了商業(yè)保險(xiǎn)公司可能出現(xiàn)的償付能力不足的問(wèn)題，保證了洪水保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度

英國(guó)是世界上最早建立巨災(zāi)保險(xiǎn)的國(guó)家，同時(shí)，英國(guó)也是世界上唯一一個(gè)不需要政府介入營(yíng)運(yùn)過(guò)程而僅靠保險(xiǎn)公司自己負(fù)責(zé)災(zāi)后賠償?shù)膰?guó)家?；谟?guó)完善的再保險(xiǎn)市場(chǎng)，英國(guó)洪水保險(xiǎn)運(yùn)作模式以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)，保險(xiǎn)公司通過(guò)其分銷網(wǎng)絡(luò)完成洪水保險(xiǎn)單的銷售及服務(wù)。保險(xiǎn)公司會(huì)將損失風(fēng)險(xiǎn)分散給知名的再保險(xiǎn)公司，減輕巨災(zāi)事故的賠付責(zé)任。

英國(guó)的洪水保險(xiǎn)屬于自然災(zāi)害體系范圍，而自然災(zāi)害保險(xiǎn)具有兩大特性：一是購(gòu)買時(shí)保單里面綜合了所有的自然災(zāi)害類別；二是自然災(zāi)害險(xiǎn)附加于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)之上。此種強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度使洪水風(fēng)險(xiǎn)在更多的居民之間分散，大大提高了洪水保險(xiǎn)的市場(chǎng)占有率。有了樂(lè)觀的保費(fèi)收入，保險(xiǎn)公司才不會(huì)焦慮于逆向選擇的問(wèn)題上。1961年，“君子協(xié)定”的出現(xiàn)基本確定了英國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，內(nèi)容為只有當(dāng)英國(guó)政府對(duì)防洪設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)，達(dá)到協(xié)議約定的抵抗多大洪水的牢固度，保險(xiǎn)公司才有義務(wù)提供洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

（三）新西蘭住宅地震保險(xiǎn)制度

新西蘭的地震保險(xiǎn)是采取政府與市場(chǎng)相結(jié)合的形式。

新西蘭地震保險(xiǎn)制度的營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)是地震保險(xiǎn)委員會(huì)（EQC），是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。其核心法定功能有對(duì)居民的財(cái)產(chǎn)提供自然災(zāi)害保險(xiǎn)；管理自然災(zāi)害基金，包括它的投資和再保險(xiǎn)；資助一些關(guān)于自然災(zāi)害的研究和教育項(xiàng)目，以及尋找減少其影響的方法。地震保險(xiǎn)的承保范圍不只包括地震還擴(kuò)展到自然塌方、火山爆發(fā)、海嘯以及由上述現(xiàn)象引起的火災(zāi)、暴風(fēng)雨、洪水等。地震保險(xiǎn)附屬于住宅火災(zāi)險(xiǎn)之上，保險(xiǎn)金額以重置成本法計(jì)算，住宅保險(xiǎn)金額以100，000新元為上限，家財(cái)以20，000新元為最大保額。新西蘭的地震損失分擔(dān)而言，EQC、再保險(xiǎn)公司在不同的損失額度內(nèi)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，當(dāng)損失超過(guò)56億新元時(shí)，則由政府出面承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。[1]

新西蘭巨災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)圖

（四）法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

1982年7月，國(guó)會(huì)通過(guò)了《自然災(zāi)害保險(xiǎn)賠償制度》。巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保方式具有半強(qiáng)制性，地震保險(xiǎn)附加于各個(gè)保險(xiǎn)公司銷售的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單之上，居民若購(gòu)買，保險(xiǎn)公司必須承保，可居民是否購(gòu)買是自愿性質(zhì)的。法國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于多風(fēng)險(xiǎn)體系，一般包括地震、洪水、雪崩、干旱等。法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對(duì)象覆蓋面廣，不僅涵蓋私人住宅，機(jī)動(dòng)車，企業(yè)的辦公及生產(chǎn)用房、營(yíng)收入也是其保險(xiǎn)標(biāo)的。政府以政令的形式來(lái)確認(rèn)和更新免賠額，來(lái)起到一定的鼓勵(lì)預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)的作用。法國(guó)的保險(xiǎn)理賠程序尤其特別，事故發(fā)生后，地方政府必須首先提出自然災(zāi)害確實(shí)存在的申請(qǐng)，等到部長(zhǎng)會(huì)議確認(rèn)后，保險(xiǎn)公司才可著手進(jìn)行索賠。法國(guó)中央再保險(xiǎn)公司（CCR）是制度的主要運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，它在政府的授權(quán)之下為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)，國(guó)家對(duì)CCR100%持股，商業(yè)保險(xiǎn)公司將保險(xiǎn)責(zé)任分保給CCR，CCR如果無(wú)法承擔(dān)巨額賠償，則由法國(guó)政府負(fù)責(zé)最終的賠償保證。同時(shí)商業(yè)保險(xiǎn)公司也可以通過(guò)國(guó)際途徑進(jìn)行再保險(xiǎn)分保。[2]

自1982年法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建立至今，所有的巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款從未讓政府承擔(dān)過(guò)最終賠付責(zé)任，足以證明了法國(guó)保險(xiǎn)制度運(yùn)作的成功。

（五）共同點(diǎn)分析

其一、新西蘭、美國(guó)、英國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度均是由立法推動(dòng)、以相關(guān)法令條文為依據(jù)建立起來(lái)的，從法律層面保障地震保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及實(shí)施。同時(shí)采取強(qiáng)制附加其他保險(xiǎn)的方式進(jìn)行承保，杜絕逆向選擇。

其二，美國(guó)、新西蘭均成立了特殊組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，充分利用再保險(xiǎn)、地震保險(xiǎn)基金、發(fā)行災(zāi)害債券、共保等方式分散風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)明確了政府或主管機(jī)關(guān)的職能及作為最后賠付人的職責(zé)。

其三，面向普通民眾，堅(jiān)持無(wú)盈利原則。

三、國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）加速推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法工作，并在試錯(cuò)中不斷積極完善巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

1992年1月19日，鄧小平南巡講話，其中就提到了證券、股市的問(wèn)題，證券、股市，這些東西究竟好不好，有沒有危險(xiǎn)，是不是資本主義獨(dú)有的東西，社會(huì)主義能不能用？允許看，但要堅(jiān)決地試?？磳?duì)了，搞一兩年對(duì)了，放開；錯(cuò)了，糾正，關(guān)了就是了。怕什么，堅(jiān)持這種態(tài)度就不要緊，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤。小平同志的這番話告訴我們：摸著石頭過(guò)河、敢于嘗試可能是通向成功的一條捷徑，因?yàn)榭障胧窍氩怀鰜?lái)的。

另一方面，一般一項(xiàng)巨型災(zāi)害出現(xiàn)后，災(zāi)難深重，迫使國(guó)家集中精力抓緊巨災(zāi)保險(xiǎn)立法工作，美國(guó)、英國(guó)即是如此。其實(shí)從08年汶川地震之后，甚至更早以前，保監(jiān)會(huì)及業(yè)界專家都已經(jīng)為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度做過(guò)很多研究和調(diào)研工作。實(shí)際上的試點(diǎn)工作和《巨災(zāi)條例》2015年兩會(huì)才提出，也是因?yàn)檫@項(xiàng)工作涉及面很廣，細(xì)節(jié)工作比較多，合理安排各部門的職責(zé)需要花費(fèi)很大的功夫。從美國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度的演變來(lái)看，其經(jīng)歷了由熱到冷再到其復(fù)蘇的過(guò)程，在推行的過(guò)程中美國(guó)政府也曾與民眾有過(guò)巨大的爭(zhēng)議與矛盾，最終平衡了政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司以及各投保人的利益，形成了趨于完備的新的管理模式。

（二）政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)

綜觀日本、新西蘭等國(guó)家的地震保險(xiǎn)制度，均成立了特殊的組織機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)害進(jìn)行管理。

我國(guó)可以設(shè)立巨災(zāi)管理委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理，在功能上：一方面在事前防范上下工夫，另一方面，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，投資國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)較小收益相對(duì)較高的項(xiàng)目，盡量選擇短期，擴(kuò)大賠付能力；提供一些公共培訓(xùn)項(xiàng)目，如教會(huì)屋主一些災(zāi)害發(fā)生后的使用技能；堅(jiān)持面向普通民眾，體現(xiàn)公平性和無(wú)盈利性原則，最大限度減少國(guó)家和民眾的損失。在費(fèi)率厘定與保單設(shè)計(jì)上，巨災(zāi)委員會(huì)通過(guò)收集自然災(zāi)害及損失信息的大數(shù)據(jù)信息，識(shí)別不同地區(qū)發(fā)生災(zāi)害的程度和等級(jí)，向投保人收取差別保費(fèi)。在保單設(shè)計(jì)上，只承保居民最基本的住房和生活費(fèi)用，并設(shè)立一定的免賠額和責(zé)任限額。[3]

（三）完善分保機(jī)制和發(fā)展相關(guān)金融市場(chǎng)

目前，國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展不足，根據(jù)中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)2013年的數(shù)據(jù)，中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)所占市場(chǎng)份額只有38.4%，61.6%的在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)被國(guó)外在保險(xiǎn)公司緊緊掌控。如果要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，一方面國(guó)內(nèi)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)需要發(fā)展，另一方面分保要更好的利用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)。墨西哥巨災(zāi)債券的例子就是國(guó)際上通過(guò)金融市場(chǎng)來(lái)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種有效嘗試，此外，還包括災(zāi)害彩票以培育承災(zāi)主體。還有各種定向基金的發(fā)行，例如美國(guó)洪水保險(xiǎn)基金、佛羅里達(dá)颶風(fēng)基金等其他金融手段的嘗試。

（四）采取國(guó)際會(huì)議與課題激勵(lì)制方式尋求適合我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的最佳方案

參考達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇研究和探討世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，我國(guó)也可以提出建立一個(gè)促進(jìn)國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)合作交流為宗旨的非官方國(guó)際性機(jī)構(gòu)，確定每年召開一次，世界各地的知名保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人、保險(xiǎn)行業(yè)專家、大學(xué)教授聚集一處，或者會(huì)議的地點(diǎn)可以不固定，依次在各成員所在國(guó)舉行，將各國(guó)遇到的一些問(wèn)題以及解決方案或待解決的困境拿到會(huì)議上，細(xì)致性地進(jìn)行分析，有一點(diǎn)需要注意的是，要抓住主要矛盾，研究透徹，切勿各個(gè)都有所涉及，反而在極其有限的會(huì)議期間，抓不住重點(diǎn)，研究也就沒有了可行性和可操作性。

2017年度中國(guó)保監(jiān)會(huì)部級(jí)研究課題批準(zhǔn)立項(xiàng)，公布了21項(xiàng)重要課題，其中就包括商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院申報(bào)的《保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略研究》以及湖南大學(xué)的劉娜申辦的《保險(xiǎn)業(yè)在金融體系中的定位與職能再認(rèn)識(shí)》，國(guó)家可以通過(guò)政策激勵(lì)科研人員申報(bào)巨災(zāi)保險(xiǎn)有關(guān)課題，其中包括提供經(jīng)費(fèi)資助。[4]課題申報(bào)者要注重從實(shí)踐意義說(shuō)明研究的緊迫性和必要性。課題研究是有邏輯性的。科研人員應(yīng)找到充足的證據(jù)，利用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎季S，充分對(duì)所選課題進(jìn)行論證，將研究對(duì)象打碎了，把問(wèn)題攤開來(lái)，并提出改進(jìn)的意見，讓科研人員為巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完善貢獻(xiàn)自己的智慧。