[摘要] 人類大量使用化石能源所產(chǎn)生的溫室氣體排放是氣候變化的主要誘因，中國已制定了節(jié)能減排目標(biāo)并實施了一系列政策措施，但仍面臨碳市場建設(shè)尚不完善、可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制亟需轉(zhuǎn)型、各類相關(guān)政策重疊交叉且缺乏統(tǒng)籌與銜接等問題，應(yīng)從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類相關(guān)政策、完善碳交易市場、制定科學(xué)合理的可再生能源退坡及后補(bǔ)貼機(jī)制等方面著手，確保節(jié)能減排的有效性以及社會總成本的可承受性。

[關(guān)鍵詞] 氣候變化 ? 能源 ?節(jié)能減排 ?可再生 ? 外部性

[中圖分類號] F062.1 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0101-05

[基金項目] 中國博士后科學(xué)基金資助項目（2018M643359）。

[作者簡介] 王倩（1989 — ），女，博士，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）博士后科研工作站，研究方向：能源與環(huán)境政策。

氣候變化是當(dāng)前人類社會共同面臨的重大問題，全球氣溫升高已造成海平面上升、極端天氣頻發(fā)、氣象災(zāi)害加劇等危害，給人類的生存和發(fā)展帶來極大威脅。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC）第一至第五次評估報告，人類使用化石能源所產(chǎn)生的溫室氣體排放是導(dǎo)致氣候變化的主要原因，因此，減緩氣候變化需要從約束人類化石能源的使用著手。國際社會正采取一系列控制化石能源使用的政策措施，以盡可能減少碳排放的增長。為應(yīng)對氣候變化，履行大國責(zé)任，中國已提出自主承諾的減排目標(biāo)，并采取了一系列約束化石能源使用和促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策，這些政策的實施效果如何，面臨何種問題，下一步如何解決，需要持續(xù)關(guān)注及研究。

一、能源與氣候變化問題具有外部性特征

外部性的產(chǎn)生源于公共物品使用中的搭便車行為，使用者免費享受公共物品而不付費，使得供給方無法獲得其優(yōu)化配置生產(chǎn)的收益;需求者又不愿真實反映其對公共物品的需求，使得生產(chǎn)者的需求曲線無法確定，從而形成外部性。薩繆爾森和諾德豪斯從外部性的產(chǎn)生主體角度，定義“外部性是指那些生產(chǎn)或消費（行為）對他人強(qiáng)加了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍??；茉词褂靡碌臍夂蜃兓铜h(huán)境污染是典型的負(fù)外部性問題，相應(yīng)地，使用可再生能源替代化石能源，從而避免相應(yīng)的污染和影響就具有正外部性特征。

一方面，化石能源的生產(chǎn)和消費行為具有負(fù)外部性。從生產(chǎn)來看，在不對環(huán)境污染和破壞征稅的情況下，整個生態(tài)環(huán)境和氣候系統(tǒng)是自有財富，企業(yè)在追求利益最大化的過程中無需承擔(dān)污染和破壞環(huán)境的社會成本，因而使得其邊際私人成本與社會成本存在差異。從消費來看，一種消費品如果在消費過程中對環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響，而產(chǎn)品價格中只包括了通過市場機(jī)制形成的成本，消費者并沒有為使用過程中的這種副作用付出相應(yīng)的代價，就形成了消費中的負(fù)外部性。由于未將能源活動引發(fā)的環(huán)境污染成本計入成本核算體系，致使“環(huán)境資源長期被作為零成本的公共財產(chǎn)無償使用，導(dǎo)致能源生產(chǎn)與消費的私人邊際成本/收益與社會邊際成本/收益存在巨大差異，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量持續(xù)降低”。

另一方面，可再生能源的開發(fā)與利用具有正外部性。主要體現(xiàn)在：一是可再生能源發(fā)電過程中不排放二氧化碳和其他污染物，從而節(jié)約了相對于化石能源發(fā)電中需要進(jìn)行的減排和污染治理成本，這部分“成本節(jié)約”可定義為可再生能源對于社會的正外部性;二是新能源屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，代表先進(jìn)生產(chǎn)力，對經(jīng)濟(jì)社會具有全局帶動和引領(lǐng)作用，具有技術(shù)正外部性;三是可再生能源在自然界分布廣泛、循環(huán)再生，適宜就地開發(fā)利用，以可再生能源逐漸替代化石能源，有助于降低能源短缺國家的能源進(jìn)口依存度，保障國家能源安全。

在這種情況下，若現(xiàn)有的能源定價方式不能體現(xiàn)化石能源的負(fù)外部性，也無法支付可再生能源的正外部性，那么，以稅收或補(bǔ)貼等形式進(jìn)行的外部性懲罰或補(bǔ)償就很有必要。

二、應(yīng)對能源與氣候變化問題的典型工具

減緩氣候變化需控制溫室氣體排放，進(jìn)而要求減少人類對化石能源的使用。典型的解決途徑有兩種，一是將化石能源的外部成本內(nèi)部化，以提高化石能源使用成本的方式實現(xiàn)對化石能源使用的減少，二是對可再生能源的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償，以促進(jìn)其對化石能源使用的替代。

（一）化石能源外部成本內(nèi)部化的途徑

化石能源外部成本內(nèi)部化遵循污染者治理/付費的原則，實現(xiàn)途徑包括基于市場交易的手段、稅收手段和命令控制型政策等，其中，碳定價（Carbon Pricing）機(jī)制是IPCC、世界銀行等國際組織所認(rèn)可的各國實現(xiàn)減排目標(biāo)的一個重要手段。碳定價，即將碳排放的外部成本內(nèi)化為碳價，通過碳價信號來讓污染者自行選擇是繼續(xù)進(jìn)行污染同時為其付費，還是停止污染去進(jìn)行減排。目前最基本的兩種碳定價政策分別是碳稅與碳排放交易。

1. 碳稅。碳稅是針對化石燃料中所含的碳——即化石燃料燃燒所排放的CO2所征收的稅，也稱CO2稅。碳稅的本質(zhì)是庇古稅。庇古認(rèn)為外部性會導(dǎo)致市場失靈，主張采取政府干預(yù)。對正外部性，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼，對負(fù)外部性，政府應(yīng)對其征稅。碳稅將污染所造成的損失以征稅形式轉(zhuǎn)化為污染者的內(nèi)部成本，使污染者的私人成本/收益與相應(yīng)的社會成本/收益相等，從而使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。

2. 碳排放交易。碳交易是通過明晰碳排放產(chǎn)權(quán)并通過碳市場參與者的自由交易來達(dá)到社會總效用最大化。其原理是，在市場中，減排成本相對較低的主體，通過減排可使實際排放量低于初始配額分配量，進(jìn)而可將富裕配額出售給配額不足且減排成本相對較高的排放者，各主體是否參與交易取決于其邊際減排成本和排放配額的價格。市場最終將達(dá)到均衡狀態(tài)，在均衡價格下，所有企業(yè)的邊際減排成本都是相等的，保證了碳市場能夠以最低的成本實現(xiàn)既定減排目標(biāo)。

（二）補(bǔ)償可再生能源正外部性的手段

對可再生能源實行補(bǔ)貼是各國政府普遍采用的通行做法。從國際經(jīng)驗來看，政府為解決可再生能源發(fā)展給環(huán)境帶來的正外部性，所采用的補(bǔ)貼政策，隨著時間推移逐漸演進(jìn)成兩類代表性政策：可再生能源上網(wǎng)電價政策和可再生能源配額制。

1. 可再生能源上網(wǎng)電價政策。固定上網(wǎng)電價政策（Feed-in Tariff，F(xiàn)IT），即政府根據(jù)每種可再生能源發(fā)電技術(shù)的生產(chǎn)成本明確規(guī)定的上網(wǎng)電價，高于燃煤標(biāo)桿電價的部分，政府予以補(bǔ)貼。FIT以法律形式確保可再生電力以固定價格全額上網(wǎng)，保證可再生能源發(fā)電項目穩(wěn)定的收益，有利于吸引各類社會資本進(jìn)入可再生能源領(lǐng)域。但在實施過程中，由于政府制定的上網(wǎng)電價水平及其調(diào)整難以充分、及時反映各類可再生能源的實際成本及其變化，F(xiàn)IT逐漸顯現(xiàn)出一些不足。對此，各國對FIT也開始進(jìn)行調(diào)整，逐漸演變出了更為靈活的溢價補(bǔ)貼和招標(biāo)電價等機(jī)制。

2. 可再生能源配額制與綠色電力證書交易。可再生能源配額制，簡稱配額制，即一個國家或地區(qū)通過法律法規(guī)形式對可再生能源發(fā)電在電力使用中所占份額進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，這個強(qiáng)制的份額就是配額義務(wù)。國際上通常將可再生能源證書交易制度作為配額制的重要配套制度，通過市場交易機(jī)制，增加義務(wù)主體完成配額指標(biāo)的彈性?？稍偕茉?綠色電力證書，簡稱綠證，是政府按照上網(wǎng)電量頒發(fā)給可再生能源發(fā)電企業(yè)的憑證，體現(xiàn)清潔能源的正外部性。配額義務(wù)主體可通過向發(fā)電企業(yè)購買綠證以證明完成配額目標(biāo)，對于未完成配額義務(wù)的主體，政府會進(jìn)行懲罰，罰款體現(xiàn)了化石能源的外部成本。

綠證交易類似于碳交易，遵循科斯定理。二者均能實現(xiàn)減排目的，具有相似屬性，但目前國際上兩種機(jī)制仍獨立運行，尚未實現(xiàn)有效銜接。綠證交易可以反映綠色電力的稀缺情況和市場供求關(guān)系，企業(yè)可選擇以成本最小的方式實現(xiàn)配額目標(biāo)，從而更市場化地實現(xiàn)對可再生能源正外部效應(yīng)的補(bǔ)償。在配額制與綠證交易制度安排下，可再生能源電價可理解為市場電價。與行政干預(yù)的固定電價/補(bǔ)貼方式相比，配額制模式由政府在行政上將可再生電力數(shù)量/比例確定為某種配額，而其電價由市場決定，有利于促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步及成本下降。

三、中國應(yīng)對能源與氣候變化現(xiàn)存問題

我國在對化石能源實施碳定價，對可再生能源進(jìn)行補(bǔ)貼這兩個方面，已取得了一定的進(jìn)展。截至2018年底，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年下降45.8%，已提前完成2020年碳強(qiáng)度下降40%～45%的目標(biāo)，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)14.3%，已接近2020年比重達(dá)到15%的目標(biāo)。即便如此，我國在運用這些外部性理論工具解決能源與氣候變化問題方面依然存在諸多問題與不足。

（一）碳交易市場尚不能充分將化石能源使用的負(fù)外部性有效內(nèi)化為其成本

目前已啟動的全國碳交易市場，預(yù)計可能在2020年啟動交易，初步先納入電力行業(yè)，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵等行業(yè)。7個省市碳交易試點已取得一定的減排成效并積累了市場經(jīng)驗，但總的來說，目前碳市場覆蓋的碳排放量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，20～50元/噸之間的碳價水平，總體偏低，對企業(yè)的影響還比較小。根據(jù)國家發(fā)改委的初步估計，長期來看，300元/噸的碳價才能真正發(fā)揮綠色低碳引導(dǎo)作用的價格標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前較低的碳價使得碳交易所發(fā)揮的減排效果還很有限。

碳稅在我國歷經(jīng)十余年的研究和推動，由于各種因素一直未能順利推行。碳稅相較于碳交易有其自身的獨特優(yōu)勢，如價格信號清晰穩(wěn)定，交易成本低，尋租和投機(jī)可能性小，易納入家庭等小型排放源，適合發(fā)展中國家引入。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家呼吁應(yīng)考慮同時實施碳交易和碳稅，由碳交易覆蓋大型排放源，碳稅覆蓋未被碳市場覆蓋的小型排放源，二者互為補(bǔ)充并行實施，以保證減排的有效性以及社會總成本的可承受性。但目前在國家推動減稅降費的宏觀趨勢之下，碳稅的征收暫未能得以施行。

（二）我國的可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制亟需轉(zhuǎn)型

我國的可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制促進(jìn)了可再生能源的快速發(fā)展，但隨著可再生電力裝機(jī)規(guī)模的快速增長，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也日益增大，補(bǔ)貼拖欠嚴(yán)重成為行業(yè)常態(tài)。許多新能源企業(yè)，尤其是民營企業(yè)，由于補(bǔ)貼長期拖欠造成現(xiàn)金流運轉(zhuǎn)困難，經(jīng)營難以持續(xù)而不得不倒閉或者出售電站資產(chǎn)。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所相關(guān)測算，截至2018年底，可再生能源補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)達(dá)到2000億元，不算2019年以后的新增補(bǔ)貼，20年后補(bǔ)貼全部退出，合計需約3萬億元的補(bǔ)貼資金①。

為控制風(fēng)電、光伏的爆發(fā)式增長，國家緊急出臺一系列新政，并已發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，2019年第一批共計2076萬千瓦風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)試點項目名單已經(jīng)公布，一些項目已經(jīng)開工建設(shè)，預(yù)示著全面無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)時代已漸行漸近。平價上網(wǎng)有助于倒逼風(fēng)電和光伏行業(yè)降低成本和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，但平價上網(wǎng)僅用于解決新增風(fēng)電、光伏項目的補(bǔ)貼問題，對于巨大的存量發(fā)電項目補(bǔ)貼問題卻不起作用。同時，在風(fēng)電、光伏等新能源逐步向全面平價上網(wǎng)邁進(jìn)的過渡階段，新增項目仍需進(jìn)行補(bǔ)貼，國家需要建立一套補(bǔ)貼逐步退出機(jī)制和后補(bǔ)貼時代的發(fā)展機(jī)制，以期在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時引導(dǎo)新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。

（三）相關(guān)政策缺乏有效協(xié)同，重疊交叉現(xiàn)象嚴(yán)重

除了碳交易政策外，我國現(xiàn)階段還采取了將化石能源外部成本內(nèi)部化的多種政策工具，如基于科斯產(chǎn)權(quán)定理的排污權(quán)交易、節(jié)能量交易、用能權(quán)交易和作為庇古稅手段的環(huán)境稅（稅目中包含大氣污染物二氧化硫、氮氧化物等），以及各類節(jié)能環(huán)保行政收費、能耗考核、超低排放改造等行政命令。這些政策各有側(cè)重，一般都可以起到控制化石能源消費、減少CO2 排放和降低環(huán)境污染的協(xié)同作用。

然而，這些并行實施的政策在管制對象和調(diào)控手段上存在不同程度的重疊交叉，未能實現(xiàn)有效銜接。以用能權(quán)交易和碳交易政策為例。二者均是總量控制下的指標(biāo)/配額交易，用能權(quán)交易控制能源消費總量，屬于前端治理，碳交易控制碳排放總量，屬于末端治理，而“碳”的核算從屬于能源，是一種具有被動屬性的交易品，企業(yè)的選擇與用能形式和效率關(guān)聯(lián)，這也使得碳交易和用能權(quán)交易，及其與節(jié)能量交易、配額制之間存在諸多重疊之處。從用能權(quán)交易試點地區(qū)來看，浙江、福建、河南、四川四省份均將發(fā)電、水泥、鋼鐵、平板玻璃等傳統(tǒng)高耗能企業(yè)納入交易范圍，而這些企業(yè)往往也是納入碳交易試點和節(jié)能量交易試點的重點排放單位，同時自備電廠和電力大用戶企業(yè)也將被納入配額制的義務(wù)主體之中。目前，除了福建之外，用能權(quán)交易試點與碳交易試點在地區(qū)上并不重合，配額制和全國碳交易市場（首先僅納入發(fā)電行業(yè)）2020年才開始實施，因此，政策重疊效應(yīng)暫時并未凸顯。待進(jìn)入“十四五”以后，各種政策均已落地實施，屆時，隨著試點地區(qū)和納入行業(yè)、企業(yè)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，這些政策將可能同時疊加在同一企業(yè)上，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、交易成本增加。且由于缺乏有效銜接，各種政策之間可能出現(xiàn)掣肘，造成整體效率低下和社會資源的浪費。

四、相關(guān)對策建議

（一）注重頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類相關(guān)交易機(jī)制

政策的制定要回歸到控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)國家節(jié)能減排承諾的目標(biāo)上來，讓能源使用更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，規(guī)避能源使用帶來的負(fù)外部性，包括氣候變化、大氣污染、生態(tài)破壞等。

建議各類控制能源使用的交易機(jī)制，應(yīng)以碳交易機(jī)制為主，其他相關(guān)度較高的交易機(jī)制或融合、或替代、或協(xié)同并行于碳交易機(jī)制之中。重疊度較高的用能權(quán)交易、節(jié)能量交易以及節(jié)能考核制度等機(jī)制目前尚處于試點探索階段，市場成熟度遠(yuǎn)不及碳交易機(jī)制，因此可考慮以碳交易市場進(jìn)行替代，避免市場重復(fù)建設(shè)問題。其他相關(guān)性較強(qiáng)的交易機(jī)制，如排污權(quán)交易，可待全國碳交易市場逐步完善之后考慮進(jìn)行融合，屆時，碳交易將不再是狹義的二氧化碳排放權(quán)的交易，交易標(biāo)的將進(jìn)一步擴(kuò)大至涵蓋能源使用引起的各類溫室氣體和污染物。對目標(biāo)高度協(xié)同但缺乏制度銜接的“配額制+綠證交易”機(jī)制，建議與碳交易機(jī)制協(xié)同設(shè)計、并行實施，從協(xié)同減排的貢獻(xiàn)上對兩類機(jī)制進(jìn)行權(quán)重設(shè)計和作用范圍的區(qū)分，科學(xué)設(shè)計碳交易與綠證交易之間的指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制，以避免對企業(yè)重復(fù)管控，過多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。針對當(dāng)前各類政策、交易機(jī)制分別由不同主管部門負(fù)責(zé)導(dǎo)致的政策分散、難以協(xié)調(diào)問題，建議成立更高級別的國家能源部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項能源管理職能，結(jié)束當(dāng)前能源管理多頭管理、分散管理現(xiàn)象。

（二）盡快完善并啟動碳交易市場

首先，已啟動建立的發(fā)電行業(yè)全國碳交易市場應(yīng)盡快加以完善，明確啟動交易和納入更多行業(yè)的時間表，并按照計劃將覆蓋范圍擴(kuò)大至石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)，包括原油加工、乙烯、電石等18個子行業(yè)范圍內(nèi)的排放企業(yè)。其次，逐步降低碳市場的企業(yè)納入門檻，將更多排放企業(yè)納入碳市場交易體系。再次，對于未能納入碳市場的小型排放企業(yè)和家庭等排放源，可考慮適時引入碳稅政策進(jìn)行補(bǔ)充，并可將碳稅作為環(huán)境稅的一個稅目計征以減少管理成本。最終目的是通過合理的市場化碳價水平，更好地發(fā)揮碳定價政策對化石能源使用的約束作用。

（三）制定科學(xué)合理的可再生能源補(bǔ)貼退坡機(jī)制和后補(bǔ)貼時代的可再生能源發(fā)展政策

補(bǔ)貼機(jī)制只是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的過渡性政策，最終必然退出市場，但補(bǔ)貼退出不能是一刀切、斷崖式的，要保持政策實施的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，防止對行業(yè)造成大起大落的影響。平價上網(wǎng)以后的新增可再生能源項目，應(yīng)從土地使用成本、接網(wǎng)工程建設(shè)、增值稅優(yōu)惠等方面降低非技術(shù)成本，提高其在電力市場交易中的競爭能力。同時，對于存量補(bǔ)貼項目，政府應(yīng)保持政策的連續(xù)性，對已頒布的政策要高效落實、履行好責(zé)任，既要落實好可再生能源電力消納保障機(jī)制，又要做到補(bǔ)貼資金征收依法依規(guī)應(yīng)收盡收，補(bǔ)貼發(fā)放高效、及時、到位，避免因嚴(yán)重補(bǔ)貼拖欠引發(fā)行業(yè)發(fā)展危機(jī)。在當(dāng)前的政策過渡期，應(yīng)加快實施并不斷完善可再生能源配額制和綠證交易機(jī)制。綠證交易機(jī)制的完善，既要與電力消納量交易機(jī)制銜接，共同發(fā)揮好紓解補(bǔ)貼資金不足問題的作用，也要與電力市場交易機(jī)制銜接，保障各類型電力公平合理上網(wǎng)消納，同時，還要與碳交易機(jī)制進(jìn)行有效銜接，更好實現(xiàn)其在應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)同效應(yīng)。

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