潘 奇

(上海市教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，上海 200032)

分類管理是我國(guó)民辦教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)于2015年12月和2016年11月，分別對(duì)《教育法》《高等教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行了一攬子修訂。這些修訂后的法律與國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院30條”)、《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》等規(guī)范性文件，共同確立了對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理的法律構(gòu)架及政策框架。我國(guó)民辦教育類型多樣、功能定位和發(fā)展階段區(qū)域差異性大，從政策功能角度看，民辦教育地方新政是各省、自治區(qū)、直轄市落實(shí)國(guó)家新法新政的具體實(shí)施意見(jiàn)，具備因地制宜細(xì)化改革舉措和實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的功能，是推動(dòng)民辦學(xué)校分類管理改革實(shí)質(zhì)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、地方新政出臺(tái)的基本情況

根據(jù)國(guó)務(wù)院新政文件要求，三年來(lái)，已有29個(gè)省份出臺(tái)了地方新政文件，各地新政文件各具特點(diǎn)，總體情況如下。

(一)出臺(tái)有先后，時(shí)間跨度較大

根據(jù)國(guó)家教育督導(dǎo)等要求，各地應(yīng)在2017年“國(guó)務(wù)院30條”出臺(tái)的一年內(nèi)出臺(tái)地方新政文件，但由于各方認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，加上民辦學(xué)校分類管理改革的復(fù)雜性，僅遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、湖北、上海、浙江和河北9個(gè)省份在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了地方新政，之后分別有18個(gè)省份和2個(gè)省份在2018年、2019年出臺(tái)了新政，時(shí)至今日，仍有2個(gè)省份未出臺(tái)地方新政。

(二)高度重視，但部分省份系統(tǒng)性較弱

從發(fā)文等級(jí)看，各省均由省一級(jí)政府發(fā)布綱領(lǐng)性實(shí)施意見(jiàn)，僅一省通過(guò)省政府辦公廳發(fā)文。從系統(tǒng)性看，僅上海、江蘇、重慶和北京等少數(shù)省市出臺(tái)的地方新政較為系統(tǒng)，除省一級(jí)的“30條”和《民辦學(xué)校分類登記許可管理辦法》外，上海還出臺(tái)了《民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《非營(yíng)利性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》和《營(yíng)利性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》3個(gè)配套文件；浙江出臺(tái)了《公共財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展實(shí)施辦法》《民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》《民辦學(xué)校信息公開(kāi)和信用管理辦法》《民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施辦法》《落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)施辦法》和《民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算辦法》等6個(gè)配套文件；江蘇出臺(tái)了《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于推進(jìn)民辦教育收費(fèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》2個(gè)配套文件；重慶出臺(tái)了《非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》；北京出臺(tái)了《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法》。這些配套文件對(duì)構(gòu)建地方民辦學(xué)校分類管理改革制度體系具有重要的推動(dòng)作用，值得關(guān)注和借鑒。

(三)內(nèi)容體系較為完備，但部分省份質(zhì)量不高

根據(jù)2016年11月7日“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定”的授權(quán)和“國(guó)務(wù)院30條”新政的要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)制定現(xiàn)存民辦學(xué)校實(shí)施分類管理的具體辦法。從文件內(nèi)容構(gòu)成上看，各地新政基本涵蓋了國(guó)家新政的主要內(nèi)容：一是如何加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)；二是涵蓋財(cái)政扶持、準(zhǔn)入領(lǐng)域、師資建設(shè)、融資以及土地優(yōu)惠稅費(fèi)等在內(nèi)的扶持舉措；三是涵蓋規(guī)范治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)和財(cái)務(wù)監(jiān)管、收費(fèi)以及其他規(guī)范辦學(xué)等在內(nèi)的治理舉措；四是對(duì)分類管理改革過(guò)渡期設(shè)置、舉辦者補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)及推動(dòng)平穩(wěn)過(guò)渡的舉措等。當(dāng)然，各地新政雖然內(nèi)容較為完整，在一些舉措上實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新和突破，但部分省份文件質(zhì)量不高，僅是國(guó)家版本的復(fù)制品。

二、突破：地方如何扶持與規(guī)范民辦教育健康發(fā)展

無(wú)論是國(guó)家層面的新法新政還是地方新政，都應(yīng)以破解長(zhǎng)期制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙為主要目標(biāo)，而地方新政的突破在于以國(guó)家新政內(nèi)容框架為參照系，探索解決瓶頸問(wèn)題的新思路、創(chuàng)新舉措或落實(shí)國(guó)家新政精神的新路徑。

(一)民辦學(xué)校黨建工作制度框架得到明確

民辦學(xué)校黨建是國(guó)家新法新政的最新精神和重點(diǎn)領(lǐng)域，各地新政主要從人員配備、工作機(jī)制和建設(shè)保障三個(gè)方面加以突破。

1.多渠道選派民辦學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人。云南等8省明確，民辦學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人主要由教育行政部門及公辦學(xué)校選派和民辦學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生，其中吉林將選派民辦高校黨委書(shū)記、督導(dǎo)專員作為培養(yǎng)鍛煉和考察選拔干部的重要途徑，選派人選明確為公辦高校50歲以下優(yōu)秀的正處長(zhǎng)級(jí)干部；上海擬制定《上海市民辦高校黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用暫行辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)民辦高校黨建工作的制度建設(shè)；遼寧對(duì)民辦高校專職團(tuán)委書(shū)記配備及其待遇標(biāo)準(zhǔn)提出明確要求。

2.明確民辦學(xué)校黨組織運(yùn)行機(jī)制。一是上海等省市明確黨組織的職能，規(guī)定“涉及民辦學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項(xiàng)，黨組織要參與討論研究，董(理)事會(huì)在作出決定前，要征得黨組織同意；涉及黨的建設(shè)、思想政治工作和德育工作的事項(xiàng)，要由黨組織研究決定”，其中廣東、青海等省提出建立健全黨組織與學(xué)校董(理)事會(huì)、監(jiān)事會(huì)日常溝通協(xié)商制度和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會(huì)議制度的要求。二是江西等省提出應(yīng)明確黨組織工作經(jīng)費(fèi)，規(guī)定上級(jí)黨組織可全額返還民辦學(xué)校的黨費(fèi)；海南、黑龍江等省規(guī)定民辦學(xué)校要在年度預(yù)算中列支黨組織工作經(jīng)費(fèi)；江西提出地方政府可以對(duì)民辦學(xué)校黨組織經(jīng)費(fèi)提供一定的財(cái)政支持。

3.完善黨建工作保障機(jī)制。一是除將黨建納入民辦學(xué)校年檢內(nèi)容外，安徽等8省還將黨建納入民辦學(xué)校設(shè)立、評(píng)估考核、督導(dǎo)、管理監(jiān)督和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等環(huán)節(jié)；青海、湖南明確規(guī)定黨組織建設(shè)有關(guān)內(nèi)容要列入學(xué)校章程。二是制定黨建專門支持計(jì)劃，如上海提出實(shí)施民辦高校黨建和思想政治工作創(chuàng)新專項(xiàng)計(jì)劃；吉林提出開(kāi)展公辦與民辦高校結(jié)對(duì)共建活動(dòng)；云南探索黨建工作指導(dǎo)員等制度。

(二)民辦教育扶持舉措更加豐富和系統(tǒng)

各地力圖建立完善的民辦教育扶持體系，突破核心體現(xiàn)在財(cái)政扶持、鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域、師資建設(shè)和土地稅費(fèi)優(yōu)惠政策上。

1.豐富財(cái)政扶持方式。一是不斷加大財(cái)政扶持力度，如浙江等省明確各級(jí)各類民辦學(xué)校的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是不斷創(chuàng)新民辦學(xué)校財(cái)政扶持方式，上海、貴州提出健全以招收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為主的民辦小學(xué)辦學(xué)成本政府補(bǔ)貼制度；海南對(duì)民辦學(xué)校基本建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置貸款給予一定比例的貼息；山西對(duì)非營(yíng)利性民辦中等職業(yè)學(xué)校在實(shí)施學(xué)?；A(chǔ)能力建設(shè)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)時(shí)，給予公辦學(xué)校同等待遇。

2.鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域。一是發(fā)揮財(cái)政扶持資金的撬動(dòng)作用，浙江等6省提出對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的捐贈(zèng)給予財(cái)政資金配套；河南對(duì)民間資金一次性投資規(guī)模較大的學(xué)校給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)和人才支持；海南對(duì)社會(huì)力量承擔(dān)基本建設(shè)任務(wù)并引進(jìn)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的給予一定比例的貸款貼息和租金補(bǔ)貼；湖北、重慶等省市也提出貼息貸款政策。二是上海等省市通過(guò)建立教育發(fā)展投資公司或組建教育融資擔(dān)保公司等方式，搭建教育投資運(yùn)作平臺(tái)，為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保等服務(wù)，并探索以無(wú)形資產(chǎn)、商標(biāo)權(quán)以及非教育設(shè)施抵質(zhì)押貸款和營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)行專項(xiàng)債券的辦法。三是廣東等6省通過(guò)支持“公辦民營(yíng)”“混合所有”“股份制”及“股權(quán)激勵(lì)”等辦學(xué)體制改革拓寬辦學(xué)領(lǐng)域，其中重慶還嘗試引入公益信托機(jī)制，引導(dǎo)教育基金會(huì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。四是江西等省鼓勵(lì)舉辦普惠性民辦幼兒園，積極探索混合所有制等多元主體合作辦學(xué)的職業(yè)教育。

3.推動(dòng)民辦學(xué)校高水平師資建設(shè)。一是所有省份確保公辦、民辦學(xué)校教師享有同等待遇，體現(xiàn)在工齡計(jì)算、職稱評(píng)定、人事管理、培訓(xùn)、招聘、人才政策和退休后待遇等方面，遼寧等6省還對(duì)民辦學(xué)校給教師購(gòu)買年金、商業(yè)保險(xiǎn)給予直接或間接的財(cái)政補(bǔ)貼。二是大部分省份都支持公辦學(xué)校在編在崗的教師到民辦學(xué)校支教，并明確流動(dòng)機(jī)制和辦法，如浙江規(guī)定民辦學(xué)校轉(zhuǎn)公辦學(xué)校編制的教師不超過(guò)20%，公辦教師累計(jì)任職、任教時(shí)間不超過(guò)6年；安徽、甘肅等省規(guī)定支教教師的公辦教師身份、檔案關(guān)系和社會(huì)保險(xiǎn)等均保持不變，工齡、教齡連續(xù)計(jì)算。三是提高教師待遇，湖北等6省引導(dǎo)民辦學(xué)校建立教師收入動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制；上海、重慶探索教師從教獎(jiǎng)勵(lì)制度；廣東探索從教津貼制度；黑龍江探索民辦學(xué)校教職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度；湖北、廣西探索服務(wù)師生的公募性質(zhì)的民辦教育福利基金和困難教師救助機(jī)制；江西和廣西對(duì)黨務(wù)、思想政治課教師及輔導(dǎo)員的收入提出了要求。

4.明確部分稅費(fèi)優(yōu)惠等政策。一是進(jìn)一步明確用地政策，如山東、廣東等省明確將民辦教育用地納入統(tǒng)籌規(guī)劃；湖北支持長(zhǎng)期租賃、先租后讓和租讓結(jié)合的土地供應(yīng)方式；海南規(guī)定國(guó)際及國(guó)家的教育類非營(yíng)利性組織在海南設(shè)立分支機(jī)構(gòu)時(shí)，享受非營(yíng)利性民辦學(xué)校同等用地政策。二是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)戶費(fèi)用減免。大部分省份都規(guī)定，對(duì)涉及土地等法人財(cái)產(chǎn)權(quán)原值過(guò)戶到民辦學(xué)校時(shí)產(chǎn)生的契稅、個(gè)人所得稅等給予相應(yīng)減免，重慶、江西等省市允許土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的補(bǔ)交款可以采取分期付款的方式；黑龍江明確提出土地出讓金按時(shí)價(jià)定價(jià)。三是明確民辦學(xué)校的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，遼寧等省提出“民辦學(xué)校提供技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)，符合相關(guān)規(guī)定的，免征增值稅”；河北提出對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)使用簡(jiǎn)易計(jì)稅方法征收稅費(fèi)；重慶、四川、陜西和江西等省市提出，滿足條件的營(yíng)利性民辦學(xué)?？上硎芊衔鞑看箝_(kāi)發(fā)或高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

(三)地方民辦教育現(xiàn)代治理體系基本形成

根據(jù)新法新政的要求，各地將民辦學(xué)校治理體系的建構(gòu)重點(diǎn)落在民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善、加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)制度建設(shè)和規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)上。

1.科學(xué)構(gòu)建民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一是進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)，除按照法定要求建立健全監(jiān)事機(jī)構(gòu)外，上海提出探索職業(yè)校長(zhǎng)制和公開(kāi)選聘機(jī)制，并規(guī)定一個(gè)自然人不得兼任同一個(gè)學(xué)校的董(理)事和監(jiān)事；青海規(guī)定有較多公共財(cái)政資金、資產(chǎn)投入的民辦學(xué)校，董(理)事會(huì)應(yīng)有審批機(jī)關(guān)委派的董事參與；黑龍江對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校股東會(huì)等學(xué)校治理架構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。二是明確關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避的范圍，如青海限定在監(jiān)事會(huì)和財(cái)務(wù)崗位；重慶限定在校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)、人事、基建和采購(gòu)崗位；吉林限定在人事、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)部門。

2.建立健全民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度。一是各省均要求民辦學(xué)校將法人財(cái)產(chǎn)過(guò)戶到學(xué)校名下，安徽、青海等省提出學(xué)校財(cái)產(chǎn)的評(píng)估要求；四川、浙江等省設(shè)立法人財(cái)產(chǎn)過(guò)戶時(shí)間表，其中浙江還規(guī)定資產(chǎn)未過(guò)戶到學(xué)校名下前，舉辦者對(duì)學(xué)校債務(wù)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管，重慶通過(guò)審批、公示、信息披露及賬戶余額制度等方式，嚴(yán)格規(guī)范民辦學(xué)校的資產(chǎn)重組和關(guān)聯(lián)交易行為；遼寧、云南等省要求經(jīng)第三方審計(jì)的財(cái)務(wù)年度報(bào)告向社會(huì)公布或行政部門備案；上海建設(shè)完善的民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，并建設(shè)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)評(píng)估體系。三是加強(qiáng)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，如浙江要求民辦學(xué)校合理控制負(fù)債規(guī)模，借款只能用于學(xué)校自身的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)外投資要報(bào)相關(guān)部門備案，且不得從事股票、期貨等高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資；北京探索營(yíng)利性民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)保證金制度；四川提出民辦學(xué)校在接受境外或帶有境外背景的資金支持時(shí)，須經(jīng)相關(guān)主管部門審批。

3.多維引導(dǎo)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)。一是實(shí)施辦學(xué)負(fù)面清單制度，如遼寧、云南規(guī)定實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校，不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校；江西規(guī)定公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校須按照權(quán)限審批，不得影響公辦學(xué)校正常教育教學(xué)活動(dòng)；青海規(guī)定民辦學(xué)校不得為高考移民、無(wú)本校學(xué)籍的學(xué)生辦理報(bào)名登記手續(xù)和高中學(xué)業(yè)水平考試學(xué)籍；浙江規(guī)定違反相關(guān)規(guī)定配備公辦學(xué)校在編教師的民辦中小學(xué)校，必須承擔(dān)相應(yīng)區(qū)域的公共服務(wù)責(zé)任，其招生參照公辦中小學(xué)校實(shí)施管理，更不得跨區(qū)域招生；甘肅、重慶、廣東等省市規(guī)定民辦學(xué)校使用的教材，尤其是使用境外教材，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行審核。二是完善信息公開(kāi)制度，如浙江專門出臺(tái)《民辦學(xué)校信息公開(kāi)和信用管理辦法》，明確公開(kāi)信息的范圍，包含：黨建，舉辦信息，登記信息，內(nèi)部治理信息，招生信息，收費(fèi)信息，教師和其他人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)情況，辦學(xué)條件和年度財(cái)務(wù)狀況，接受和使用捐贈(zèng)的信息，自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的應(yīng)急處理預(yù)案、處置情況，涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查和處理情況；上海、黑龍江等省市規(guī)定要公開(kāi)年度檢查、接受扶持獎(jiǎng)勵(lì)和受到處罰等信息；江蘇、北京等省市規(guī)定社會(huì)組織或者個(gè)人可以用書(shū)面形式向營(yíng)利性學(xué)校申請(qǐng)獲取其他信息。三是引入第三方評(píng)估加強(qiáng)辦學(xué)信用與質(zhì)量防控，如湖北、吉林等省都建立民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評(píng)估制度；黑龍江等省定期對(duì)民辦學(xué)校開(kāi)展辦學(xué)質(zhì)量和信用等級(jí)評(píng)估，且把評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布；上海等省市提出將進(jìn)一步在民辦學(xué)校管理中使用第三方評(píng)估結(jié)果。四是探索辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，如廣東探索民辦學(xué)校聯(lián)合保險(xiǎn)制度；山東探索民辦學(xué)校、受教育者(監(jiān)護(hù)人)、保險(xiǎn)公司共同參與的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；貴州明確獨(dú)立學(xué)院母體對(duì)獨(dú)立學(xué)院負(fù)有安全穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；四川規(guī)定民辦學(xué)校要設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)處置專項(xiàng)資金。

(四)現(xiàn)存學(xué)校過(guò)渡辦法初步形成

分類管理改革影響最大的就是18萬(wàn)所現(xiàn)存的民辦學(xué)校，各地初步在過(guò)渡期設(shè)置、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法和轉(zhuǎn)設(shè)舉措等方面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。

1.設(shè)置現(xiàn)存學(xué)校過(guò)渡期。各省在設(shè)置現(xiàn)存學(xué)校過(guò)渡期時(shí)通常有三種做法。一是像遼寧、廣東等省未明確過(guò)渡時(shí)期，或后續(xù)配套政策仍未出臺(tái)。二是明確過(guò)渡期和分學(xué)段實(shí)施辦法，大部分省份設(shè)置了5年過(guò)渡期，湖北、江蘇、西藏等省設(shè)置了3年過(guò)渡期，而上海、四川、北京等省市根據(jù)不同學(xué)段學(xué)校設(shè)置了不同的過(guò)渡期，并要求民辦學(xué)校在限定時(shí)間內(nèi)作出辦學(xué)屬性的書(shū)面選擇。三是下放非高等教育學(xué)段過(guò)渡期的設(shè)置權(quán)限，如安徽、河南、貴州等省規(guī)定民辦高校之外學(xué)段的民辦學(xué)校由各市、省直管縣決定。

2.對(duì)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行制度安排。一是明確進(jìn)入補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)范圍資產(chǎn)的時(shí)間，上海等7省市規(guī)定，2017年9月1日前的出資可納入出資確認(rèn)范圍；青海則將出資時(shí)間限定在2016年11月7日之前；也有一些省份未明確出資限定時(shí)間，其中浙江還指出，應(yīng)繼續(xù)依法執(zhí)行民辦學(xué)校與當(dāng)?shù)卣募s定，體現(xiàn)了政府的契約精神；北京明確2017年9月1日以后出資者的投入和新增辦學(xué)積累，不再作為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的參考依據(jù)。二是明確補(bǔ)償計(jì)算辦法，湖北、陜西和江西等省補(bǔ)償上限為經(jīng)確認(rèn)的出資額，江蘇、上海規(guī)定上限為出資額及其增值，其中江蘇增值按清算當(dāng)年5年期存款基準(zhǔn)利率計(jì)算；上海增值按照一定期限內(nèi)貸款基準(zhǔn)利率和定期存款基準(zhǔn)利率的平均值計(jì)算；北京補(bǔ)償上限為剩余資產(chǎn)的30%。三是部分省份明確獎(jiǎng)勵(lì)剩余資產(chǎn)的最高比例，其中湖北為15%、江蘇為20%、北京為30%；上海的獎(jiǎng)勵(lì)比例基于民辦學(xué)校收費(fèi)水平進(jìn)行系數(shù)計(jì)算，并與民辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)范程度掛鉤，如年檢不合格的舉辦者無(wú)法得到獎(jiǎng)勵(lì)；重慶實(shí)行“一地(校)一策”不限制獎(jiǎng)勵(lì)比例；浙江、黑龍江等省由地方政府出臺(tái)辦法，其他省份則尚未明確比例，也未出臺(tái)后續(xù)政策，其中江蘇采用一次結(jié)算與分期獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的方式，還規(guī)定可從民辦教育專項(xiàng)資金給予出資者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

3.出臺(tái)平穩(wěn)過(guò)渡的舉措。一是明確轉(zhuǎn)設(shè)特殊情況，湖北等8省規(guī)定轉(zhuǎn)設(shè)舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校時(shí)，含義務(wù)教育階段一貫制學(xué)校應(yīng)進(jìn)行法人拆分，其中四川和寧夏規(guī)定，辦學(xué)條件應(yīng)優(yōu)先保障義務(wù)教育階段辦學(xué)的需求；云南等省規(guī)定轉(zhuǎn)設(shè)后一個(gè)辦學(xué)周期內(nèi)不得變更登記；河北等省規(guī)定選擇為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，不得再轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校；江蘇規(guī)定新建配套幼兒園不得設(shè)立為營(yíng)利性幼兒園。二是明確轉(zhuǎn)設(shè)程序，如安徽、內(nèi)蒙古、重慶等省份規(guī)定學(xué)校產(chǎn)權(quán)(股權(quán))流轉(zhuǎn)，要納入所在地政府產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，如重慶、四川等省市規(guī)定現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇為營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的清算程序。三是個(gè)別省份提出了轉(zhuǎn)設(shè)涉及稅費(fèi)繳納的優(yōu)惠政策，海南等省規(guī)定分類登記之前依法依規(guī)減免的稅收不再補(bǔ)繳，減免的增值稅、企業(yè)所得稅依據(jù)稅收法律法規(guī)執(zhí)行，還規(guī)定減免的規(guī)劃建設(shè)相關(guān)費(fèi)用不再補(bǔ)繳，以劃撥方式取得的用地，按照補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)該宗地經(jīng)確認(rèn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的40%補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金，土地出讓價(jià)款可按有關(guān)規(guī)定在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納，用地大、補(bǔ)繳出讓金確有困難的，市縣政府要充分考慮歷史因素，按照“一校一策”原則，采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等靈活的方式辦理用地手續(xù)，確保平穩(wěn)過(guò)渡。

三、困局：分類管理改革仍需破解的難題

從局部看，各省民辦教育新政不乏亮點(diǎn)，在穩(wěn)步推進(jìn)區(qū)域民辦教育分類管理改革中起到了積極作用。但從整體看，大部分地方新政配套政策還不夠健全，尤其是涉及舉辦者切身利益等關(guān)鍵問(wèn)題的舉措不清晰、缺乏操作性，甚至出現(xiàn)偏離國(guó)家改革精神的地方。這些難題集中體現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

(一)過(guò)渡期差異化設(shè)置帶來(lái)改革變數(shù)

全國(guó)人大授權(quán)各省市制定現(xiàn)存學(xué)校過(guò)渡安排，是希望各地因地制宜，更好地推動(dòng)民辦學(xué)校分類管理改革，但從實(shí)際情況看，各地的政策差異也帶來(lái)一定的改革沖擊。如在現(xiàn)存學(xué)校過(guò)渡期設(shè)置上，大部分省份設(shè)定為5年，有的設(shè)定為3年，有的則不設(shè)過(guò)渡期。相較而言，過(guò)渡期設(shè)置過(guò)短甚至要求舉辦者1年內(nèi)提交學(xué)校屬性選擇的書(shū)面材料，會(huì)導(dǎo)致許多民辦學(xué)校在準(zhǔn)備不充分、條件不成熟的情況下倉(cāng)促選擇，尤其是在《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》修訂尚未完成和獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)新政尚未出臺(tái)的情況下，會(huì)增加改革的風(fēng)險(xiǎn)。而那些未明確過(guò)渡時(shí)間的省份，會(huì)造成現(xiàn)有民辦學(xué)校安于現(xiàn)狀、缺乏改革的積極性。根據(jù)國(guó)務(wù)院新發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》，必須在“2019年6月底前引導(dǎo)學(xué)校限期歸口完成營(yíng)非登記”，因此，未明確過(guò)渡時(shí)間的省份須對(duì)現(xiàn)有政策作出調(diào)整。

(二)向營(yíng)利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)的渠道不夠暢通

目前多數(shù)地方新政對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校如何過(guò)渡尤其是如何向營(yíng)利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，缺少程序性規(guī)定，在財(cái)務(wù)清算范圍、組織方式、繳納稅費(fèi)種類和標(biāo)準(zhǔn)及剩余資產(chǎn)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容上不夠細(xì)化，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)設(shè)成功的民辦學(xué)校不多，更多處于觀望狀態(tài)。除個(gè)別省份外，大部分省份對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的扶持政策采取原則性表述或模糊處理，尤其是對(duì)舉辦者普遍關(guān)心的營(yíng)利性民辦學(xué)校營(yíng)業(yè)稅(增值稅)、所得稅優(yōu)惠問(wèn)題，采取回避態(tài)度。再加上正面宣傳不到位，可能引發(fā)部分舉辦者政策性恐慌，乃至采取“輕資產(chǎn)化”、構(gòu)架關(guān)聯(lián)交易乃至抽逃辦學(xué)資金等各種規(guī)避措施，從而對(duì)學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行和健康發(fā)展造成不同程度的沖擊。

(三)轉(zhuǎn)營(yíng)稅費(fèi)補(bǔ)繳問(wèn)題有待進(jìn)一步明確

分類管理改革后，原以行政劃撥方式所取得的用地，如選擇營(yíng)利性，就須由劃撥改為出讓，出讓金須由原土地使用者予以補(bǔ)繳。除海南等個(gè)別省份外，大部分省份對(duì)選擇“轉(zhuǎn)營(yíng)”時(shí)所產(chǎn)生的巨額土地稅費(fèi)缺乏明確規(guī)定，如是否需補(bǔ)繳土地出讓金、按何種標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金等。粗略計(jì)算，以一所創(chuàng)辦5年、擁有100畝土地校園的民辦學(xué)校為例，在向營(yíng)利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)后，按設(shè)立時(shí)出讓與劃撥土地的差價(jià)算，需補(bǔ)交200萬(wàn)元左右的出讓費(fèi)；如按照轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)生時(shí)的差價(jià)計(jì)算，要補(bǔ)交8 000萬(wàn)元左右的出讓費(fèi)。以此類推，對(duì)土地面積更大的民辦高校而言，所需補(bǔ)交的土地出讓金將多達(dá)2億～4億元。可見(jiàn)，土地補(bǔ)交稅費(fèi)是現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)營(yíng)利性民辦學(xué)校支出的最大成本，且我國(guó)民辦學(xué)?；究繉W(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展，舉辦者不具有雄厚的辦學(xué)資金，這就導(dǎo)致現(xiàn)有民辦學(xué)校很難轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性民辦學(xué)校。

(四)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)條款達(dá)不到舉辦者預(yù)期

缺乏退出機(jī)制是各地新政普遍的問(wèn)題，其中補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)條款是退出機(jī)制的核心要素。當(dāng)前，各地補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)條款或缺乏操作性，或力度達(dá)不到舉辦者預(yù)期。除上海等個(gè)別省市提出具體計(jì)算方法或公式以外，多數(shù)省份對(duì)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的計(jì)算方法語(yǔ)焉不詳，直接影響分類管理改革的推進(jìn)。從已經(jīng)出臺(tái)的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)辦法看，大部分省份的補(bǔ)獎(jiǎng)力度偏低，普遍不符合舉辦者的預(yù)期，體現(xiàn)在：一是原始投資確權(quán)過(guò)程無(wú)法體現(xiàn)“歷史貢獻(xiàn)”和舉辦者“投資辦學(xué)”的初衷，大部分省份以民辦學(xué)校設(shè)立時(shí)的出資額及進(jìn)行法定程序確認(rèn)的追加投資額為準(zhǔn)；二是獎(jiǎng)勵(lì)比例過(guò)低，一些省份設(shè)置了15%～30%的最高獎(jiǎng)勵(lì)比例，其算法和依據(jù)不足；三是個(gè)別省份采取“轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程獎(jiǎng)勵(lì)”辦法，而不是新法規(guī)定的“退出獎(jiǎng)勵(lì)”，將新法生效以后出資者的投入和新增辦學(xué)積累不作為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的參考依據(jù)，不利于調(diào)動(dòng)舉辦者繼續(xù)辦學(xué)的積極性。

四、走向：進(jìn)一步完善地方配套政策的建議

地方新政配套政策不健全，既有地方政府部門的主觀因素，也有外部的客觀因素，如稅收優(yōu)惠政策權(quán)限在中央層面，地方層面很難突破。因此，各地應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，以貫徹國(guó)家新法新政核心精神為根本，相互學(xué)習(xí)、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善地方政策體系。

(一)及時(shí)吸收和落實(shí)國(guó)家最新的改革精神

截至2016年底，中央層面先后發(fā)布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》《國(guó)家職業(yè)教育改革方案》等文件，對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理、普惠性幼兒園發(fā)展及企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育等，有新的規(guī)范和指導(dǎo)方向。尤其是《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》即將完成修訂工作，從其送審稿看，將對(duì)外資進(jìn)入、集團(tuán)化辦學(xué)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分類、課程管理以及關(guān)聯(lián)交易等方面提出新的要求。各省在進(jìn)一步完善地方政策時(shí)，要針對(duì)這些新要求、新精神，繼續(xù)創(chuàng)新落實(shí)辦法。

(二)進(jìn)一步釋放營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間

鑒于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，投資辦學(xué)仍然是現(xiàn)階段民辦教育發(fā)展的基本特征。民辦學(xué)校分類管理改革的最終目的是吸引更多社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域，辦好人民滿意的教育。在大力倡導(dǎo)捐資辦學(xué)和非營(yíng)利性辦學(xué)的同時(shí)，還需在法理和政策層面平等對(duì)待營(yíng)利性民辦學(xué)校，著重解決現(xiàn)存民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性民辦學(xué)校時(shí)遇到的瓶頸。一是充分發(fā)揮《關(guān)于實(shí)施進(jìn)一步支持和服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干措施的通知》等政策利好，在廣泛征求意見(jiàn)和充分討論的基礎(chǔ)上，通過(guò)“負(fù)面清單”等方式，明晰選擇營(yíng)利性民辦學(xué)校的政策預(yù)期。二是由中央層面明確營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，可比照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》的相關(guān)規(guī)定，比照營(yíng)利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和高新企業(yè)，予以相應(yīng)的稅費(fèi)減免優(yōu)惠和政策扶持。三是降低轉(zhuǎn)營(yíng)成本，建議以學(xué)校設(shè)立時(shí)的土地差價(jià)為基礎(chǔ)計(jì)算土地出讓金補(bǔ)交費(fèi)用，或借鑒海南等省的做法，減免相關(guān)稅費(fèi)和出讓金。另外，從保障民辦學(xué)校平穩(wěn)過(guò)渡的角度看，還應(yīng)允許緩交或分期繳納相關(guān)稅費(fèi)。

(三)細(xì)化出臺(tái)民辦學(xué)校平穩(wěn)過(guò)渡的舉措

各地應(yīng)盡快出臺(tái)新政配套政策，著力破解分類管理改革中的瓶頸。一是科學(xué)設(shè)置過(guò)渡期，基于區(qū)域比較，過(guò)渡期以5年為宜，可采用為不同時(shí)間段設(shè)立的民辦學(xué)校設(shè)置不同過(guò)渡期的做法，精準(zhǔn)施策，且鑒于政策變化和法規(guī)的不明朗，建議過(guò)渡期設(shè)置較短的省份進(jìn)一步延長(zhǎng)。二是各地要進(jìn)一步明確補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的原則、具體數(shù)額、計(jì)算方法和具體程序，以文件細(xì)則、補(bǔ)充細(xì)則或文件附件的形式，加快出臺(tái)相關(guān)文件，在補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的比例上宜高不宜低，充分保護(hù)現(xiàn)存學(xué)校舉辦者的辦學(xué)積極性和維護(hù)辦學(xué)的穩(wěn)定性，防控因分類管理改革引起的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。三是進(jìn)一步明確清產(chǎn)核資的具體路徑和程序。四是簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)設(shè)程序，各地可參照轉(zhuǎn)制企業(yè)操作辦法，明確轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程涉及的登記部門、所需材料和具體程序，教育與人社、工商、民政等部門應(yīng)有效溝通，及時(shí)解決“轉(zhuǎn)營(yíng)”過(guò)程中的名稱保留、義務(wù)教育階段拆分等問(wèn)題。

(四)加快健全民辦學(xué)?，F(xiàn)代治理體系

為進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展，各地應(yīng)在新政中進(jìn)一步加強(qiáng)民辦學(xué)?，F(xiàn)代治理體系的建設(shè)。一是完善民辦教育工作聯(lián)席會(huì)議制度，促進(jìn)部門協(xié)同，并設(shè)立專門行政管理機(jī)構(gòu)，配備專職人員，適時(shí)建立專門的教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建完整的政府領(lǐng)導(dǎo)、審批和監(jiān)督體系。二是健全營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管制度，在保證其辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，緊抓質(zhì)量保障，規(guī)范辦學(xué)行為，完善財(cái)務(wù)監(jiān)管、教育督導(dǎo)、年報(bào)制度和質(zhì)量監(jiān)控等制度，加強(qiáng)信息強(qiáng)制公開(kāi)，從根源上解決VIE架構(gòu)、“變相營(yíng)利”和關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題，適當(dāng)探索營(yíng)利性民辦學(xué)校保證金制度。三是加強(qiáng)民辦學(xué)校舉辦者變更的管理，進(jìn)一步細(xì)化舉辦者變更程序，加強(qiáng)對(duì)新舉辦者資格核查、財(cái)務(wù)清算及變更收益等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，杜絕各種不規(guī)范的變更及交易行為。四是提升“自治”和“共治”水平，引導(dǎo)民辦學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度，在黨建、獨(dú)立董事設(shè)置、親屬回避和辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)自控等方面開(kāi)展制度創(chuàng)新，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等行業(yè)及專業(yè)組織的扶持力度，加速共治格局的形成。