崔守軍

中國是一個具有全球影響力的發(fā)展中國家，拉丁美洲和加勒比海地區(qū)(簡稱“拉美”)是全球中高收入新興經(jīng)濟體最為集中的地區(qū)。拉丁美洲由33個國家和12個未獨立地區(qū)組成，人口數(shù)量超過6.4億，總面積逾2 070萬平方千米，約占世界陸地面積的13.8%，其中可耕地面積占全球的1/3，森林覆蓋率占全球的23%，擁有現(xiàn)代工業(yè)所需最基本的20多種礦物資源的絕大部分以及豐富的油氣資源。[注]布拉德福德·伯恩斯、朱莉·阿·查利普：《簡明拉丁美洲史》，3-5頁，北京，世界圖書出版公司，2009。拉美地區(qū)的地域空間、自然資源稟賦與文化開放性為其可持續(xù)發(fā)展提供戰(zhàn)略性支撐。進入21世紀以來，經(jīng)過夯基累臺、立柱架梁十多年的發(fā)展，中國和拉美關系(簡稱中拉關系)正在向落地生根、持久發(fā)展的新階段邁進。2015年中拉論壇機制的創(chuàng)立，標志著中拉關系實現(xiàn)了從“順勢而為”到“主動籌劃”的重大轉變，在高層互動的促進下，中拉整體合作機制建設取得重大突破，全面合作關系日益緊密。在世界格局大調(diào)整、大變動的形勢下，中拉關系亦處于戰(zhàn)略轉型之中。中拉關系發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境都在發(fā)生復雜而深刻的變化，中拉雙方在戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略路徑、合作理念、發(fā)展動能方面也發(fā)生重大變化。鑒于中拉在世界格局中的地位和作用均呈現(xiàn)上升趨勢，中拉關系越來越具有全球?qū)傩?。深刻理解中拉關系轉型的特征、動因及挑戰(zhàn)，有利于進一步挖掘各自優(yōu)勢，推進雙邊關系持續(xù)向好發(fā)展。

一、中拉關系轉型及其特征

2001年中國加入世界貿(mào)易組織之后，以一往無前的姿態(tài)積極參與經(jīng)濟全球化進程，中國同世界各個地區(qū)的交流與互動空前深化，彼此的利益融合日趨緊密。在這一宏大的歷史背景下，遙居西半球的拉美成為中國開拓全球市場、吸收世界資源和輸出對外投資的“新邊疆”，中拉關系的發(fā)展也進入一個全新的發(fā)展階段，駛入“快車道”。[注]Alex E.Fernandez Jilberto & Barbara Hogenboom.“Latin America and China: South-South Relations in a New Era”.in Alex E.Fernandez Jilberto & Barbara Hogenboom(eds.).Latin America Facing China: South-South Relations beyond the Washington Consensus.New York: Berghahn Books, 2012, p.2.在大宗商品的“超級繁榮周期”的刺激下，中拉基于自身的發(fā)展利益而相互接近，2003年到2013年這十年間拉美成為整個中國對外貿(mào)易和投資中增長最迅速、幅度最大的地區(qū)，中拉務實經(jīng)貿(mào)合作實現(xiàn)了“跨越式”的發(fā)展。

20世紀90年代以來，中國與拉美地區(qū)的一些國家逐步建立了溝通機制，但雙邊關系的發(fā)展主要通過經(jīng)濟視角，聚焦于傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)領域，而政治議程則被遠遠地甩在后面。究其原因，主要有二：一是因為拉美地區(qū)一體化進程較為滯后，地區(qū)政治“碎片化”格局較為突出，缺乏一個地區(qū)性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織，中拉結構性對話缺乏一個依托平臺；二是美國一直視拉美為其“地緣政治后院”，在美國“統(tǒng)治陰影”的干預下，拉美國家普遍對中國抱有較大的疑慮。[注]Cui Shoujun.“China’s New Commitments to LAC and its Geopolitical Implications”.in Cui Shoujun & Manuel Perez Garda(eds.).China and Latin America in Transition: Policy Dynamics, Economic Commitments, and Social Impacts.New York:Palgrave Macmillan,2016, p.21.

進入21世紀第二個十年，隨著拉美全球化和區(qū)域一體化進程的加速，上述障礙逐漸被掃除。一方面，2011年拉美國家聯(lián)合自強意識的覺醒促成了“拉美和加勒比國家共同體”(簡稱“拉共體”)的誕生，該組織是西半球最大的地區(qū)一體化組織，囊括了除美國和加拿大外的所有拉美國家，具有廣泛的地區(qū)代表性和政治獨立性，為中國新一屆領導人開展全方位多邊外交奠定了基礎?！袄搀w”的建立不僅會重塑拉美與美國的關系,而且會促使拉美各國加強與域外國家(尤其是中國)的聯(lián)系。另一方面，中國經(jīng)濟總量已居世界第二位，在全球和地區(qū)事務中的影響力顯著提升，同發(fā)達國家、周邊國家和廣大發(fā)展中國家關系都取得了歷史性發(fā)展，越來越多的拉美國家基于自身的發(fā)展利益在制定對外政策時開始考慮“中國因素”。在這樣的背景下，中國國家主席習近平運籌帷幄，于2013年首次出訪拉美三國，為開啟中拉合作機制做了有益的鋪墊。2014年1月，“拉共體”峰會通過了《關于支持建立中國—“拉共體”論壇的特別聲明》，同年7月習近平主席在巴西參加“金磚會議”期間，中拉雙方共同宣布設立中拉論壇機制。至此，中拉關系的發(fā)展取得歷史性突破。

2015年初，中拉論壇首次部長級會議在北京成功舉行，標志著中拉關系進入雙邊合作與整體合作并行互促的新階段，開啟了中拉合作的新篇章。以2015年中拉論壇機制的創(chuàng)立為里程碑，中拉合作進入戰(zhàn)略轉型期，實現(xiàn)了從“順勢而為”到“主動籌劃”的轉變，“謀合作、促發(fā)展、求共贏”成為中拉關系發(fā)展的主線。在中方奮發(fā)有為的外交實踐的推動下，依托中拉論壇機制平臺，中拉關系實現(xiàn)了從“自發(fā)反應型發(fā)展”到“自主構建型發(fā)展”的戰(zhàn)略轉型[注]張勇、岳云霞：《新時期中拉整體合作迎來新機遇》，載《經(jīng)濟日報》，2018-01-24。，中拉整體合作在各個領域穩(wěn)步推進，互利共贏的發(fā)展格局日趨形成，中拉合作邁向新時代。拉美國家的“太平洋意識”與中國的“一帶一路”倡議相向而行，通過凝聚思想共識和發(fā)展共識，中拉雙方的頂層規(guī)劃和實施落實相互支撐，形成了從“戰(zhàn)略目標”到“戰(zhàn)略路徑”、從“合作理念”到“發(fā)展動能”的有機銜接鏈條，旨在以發(fā)展戰(zhàn)略對接實現(xiàn)發(fā)展成果共享。中拉關系轉型的主要特征為：

第一，以“一帶一路”為媒，打造“中拉命運共同體”，是中拉全面合作的“戰(zhàn)略目標”。2014年7月，習近平主席在巴西舉行的中國—加勒比海國家領導人會晤上發(fā)表了《努力構建攜手并進的命運共同體》主旨講話，提出構建“中拉命運共同體”的發(fā)展愿景，首次明確了中拉合作的終極目標。2018年1月中拉論壇第二次部長級會議通過了《關于“一帶一路”的特別聲明》，這是中拉雙發(fā)首次以官方文件的方式明確了拉美和加勒比國家是海上絲綢之路的“自然延伸”和“一帶一路”國際合作不可或缺的參與方，標志著拉美正式加入“一帶一路”建設“大家庭”。目前，拉美已經(jīng)有16個國家與中國簽署了共建“一帶一路”合作諒解備忘錄，“一帶一路”為中拉雙方共同打造領域更寬、結構更優(yōu)、動力更強、質(zhì)量更好的中拉合作新局面提供了新契機。[注]崔守軍：《中拉友好合作：志不改、道不變》，載《光明日報》，2019-01-01。

第二，堅持整體合作與雙邊關系并行互促，是貫徹中拉全面合作的“戰(zhàn)略路徑”。中拉全面合作通過三個層次鋪開，即區(qū)域合作、次區(qū)域合作與雙邊合作。在區(qū)域合作層面，2016年11月出臺的《中國對拉美和加勒比政策文件》是新形勢下指導中拉全面合作的綱領性文件，該文件明確指出以中拉論壇機制為平臺推動中國與拉美和拉勒比國家的多邊合作，打造全面均衡的中拉整體合作網(wǎng)絡。在次區(qū)域?qū)用?，拉美地區(qū)有十余個融合程度不一的次區(qū)域一體化組織，例如南方共同市場、安第斯共同體、加勒比共同體、南美洲國家聯(lián)盟、太平洋聯(lián)盟等。一方面，不同的次區(qū)域組織通過成員國的相互交叉而彼此溝通；另一方面，拉美國家之間的制度性安排又將不同的次區(qū)域一體化組織聯(lián)系起來，因而次區(qū)域合作與整體合作可并行不悖地展開。[注]袁東振、劉維廣：《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報告(2017—2018)》，17-18頁，北京，社會科學文獻出版社，2018。在雙邊合作層面，中方在夯實原有雙邊合作的基礎上，積極通過簽訂雙邊自貿(mào)協(xié)定或經(jīng)濟互補協(xié)議推進雙邊務實經(jīng)貿(mào)合作。當前，中國已與哥斯達黎加、秘魯和智利三國簽訂自貿(mào)協(xié)定，正在與哥倫比亞等國就簽署自貿(mào)協(xié)議進行磋商。

第三，互利共贏、不針對第三方，是中拉全面合作的“合作理念”。中拉關系根植于“南南合作”的基石之上，以相互尊重、平等相待、真誠合作、不干涉內(nèi)政和互利共贏為指導原則，這與“南北關系”有本質(zhì)上的區(qū)別。[注]Barry Naughton.“China’s Distinctive System: Can It Be a Model for Others”.Journal of Contemporary China，2010，19(65)：437.“南北關系”是發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的關系，既充滿矛盾與對立，又有依存與合作，其實質(zhì)是打破發(fā)達國家對發(fā)展中國家的控制和剝削?！澳夏虾献鳌笔侵付鄶?shù)地處南半球的發(fā)展中國家之間的合作，旨在通過共享知識、技能、專長和資源實現(xiàn)共同的發(fā)展目標，是發(fā)展中國家自力更生、謀求進步的重要途徑。中國與拉美國家同屬發(fā)展中國家，處在相似的發(fā)展階段，肩負著相同的發(fā)展任務。在平等互利基礎上建立新型經(jīng)濟合作關系，有利于中拉雙方深度融入世界經(jīng)濟體系，增強彼此在全球治理中的地位與作用，全面落實聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”[注]Monica Hirst.“A South-South Perspective”.in Riordan Roett and Guadalupe Paz(eds).China’s Expansion into the Western Hemisphere: Implications for Latin America and the United States.Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008,pp.90-108.。《中國對拉美和加勒比政策文件》指出：“中拉全面合作伙伴關系以平等互利為基礎，以共同發(fā)展為目標，不針對、不排斥任何第三方?！盵注]中華人民共和國政府：《中國對拉美和加勒比政策文件》，新華社，2016-11-24。見http://www.xinhuanet.com/world/2016-11/24/c_1119980472.htm。中國對外關系的發(fā)展是全方位的，中拉友好合作是中國全方位外交的有機組成部分，不會取代各自與其他國家、其他地區(qū)已有的交往與合作。

第四，貿(mào)易、投資、金融與產(chǎn)能合作，是中拉全面合作的“發(fā)展動能”。2013年以來，中國領導人就加強中拉關系和各領域合作提出一系列重大倡議和舉措，賦予中拉關系新的發(fā)展動力。2015年1月，中方倡議共同構建“1+3+6”中拉合作新框架,“1”是“一個規(guī)劃”,即《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015—2019)》；“3”是“三大引擎”,即以貿(mào)易、投資、金融合作為動力,推動中拉務實合作全面發(fā)展,力爭實現(xiàn)十年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達到5 000億美元、中國對拉投資存量達到2 500億美元；“6”是“六大領域”,即以能源資源、基礎設施建設、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術為合作重點，推進中拉產(chǎn)業(yè)對接。[注]國紀平：《迎接中拉命運與共的歷史新時期——寫在習近平主席2016年拉美之行前夕》，載《人民日報》，2016-11-16。在共建“一帶一路”的框架內(nèi)，2015年5月中國國務院總理李克強在巴西提出了中拉“3×3”產(chǎn)能合作的新模式，即通過共建拉美物流、電力、信息三大通道，實現(xiàn)企業(yè)、社會、政府三者良性互動,拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。[注]李克強：《推動中巴合作升級，引領中拉共同發(fā)展——在中巴工商界峰會閉幕式上的致辭》，載《人民日報》，2015-05-21。產(chǎn)能合作是中拉務實經(jīng)貿(mào)合作的新突破口，不僅契合了拉美國家發(fā)展工業(yè)和基礎設施的需求，還將推動中國經(jīng)濟結構轉型升級，有利于在更高層面上實現(xiàn)中拉之間的發(fā)展對接。

二、中拉關系轉型的動因

當前，中拉關系已經(jīng)形成全方位、多層面、寬領域和官民并舉的發(fā)展局面。中拉利益融合達到了前所未有的深度，雙方關系達到了前所未有的高度，雙邊關系處于歷史最好時期。在發(fā)展動因上，經(jīng)貿(mào)合作、政治互信、首腦外交與人文交流的層層遞進是推動中拉關系轉型的內(nèi)源性動力，而全球政治的時代變遷是推動中拉關系轉型的外源性動力。

第一，經(jīng)濟紐帶是驅(qū)動中拉關系轉型的“催化劑”。貿(mào)易、投資和金融合作是驅(qū)動中拉經(jīng)濟融合共生的“三大引擎”。首先，貿(mào)易結構優(yōu)勢互補帶動了中拉貿(mào)易的持續(xù)繁榮。中國對食品、能源、金屬和礦產(chǎn)品的巨大需求，使輸出這些產(chǎn)品的拉美國家從中受益，表現(xiàn)為大宗商品價格的持續(xù)走高和出口的快速增長。據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會(CEPAL)統(tǒng)計，2001—2010年，拉美的商品出口平均年增長率為10.8%，其中價格效應為5.5%，出口量效應為5.3%，有學者將這種中國驅(qū)動的商品價格上升和出口繁榮稱為“中國效應”。[注]里斯·詹金斯：《大宗商品價格和拉丁美洲出口收益的“中國效應”》，載奧斯瓦爾多·?？藸栔骶帲骸独澜?jīng)委會評論》(中文版特輯)，65頁，北京，中國發(fā)展出版社，2012。2000年中拉貿(mào)易量僅為126億美元，到2011年突破2 000億美元，2017年達到近2 700億美元，2018年突破3 000億美元，創(chuàng)歷史新高。[注]United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC).Exploring New Forms of Cooperation between China and Latin America and the Caribbean.Santiago: United Nations, 2018,p.39; 李曄：《中拉貿(mào)易額突破3 000億美元，農(nóng)副產(chǎn)品表現(xiàn)突出》，新華社，2019-01-31。見http://xinhua-rss.zhongguowangshi.com/13694/-2152979624367925074/5657938.html。目前，中國已是拉美僅次于美國的第二大貿(mào)易伙伴，是巴西、智利、秘魯?shù)饶厦绹业牡谝淮筚Q(mào)易伙伴。其次，中國對拉美投資也呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢。當前，拉美是中國海外投資僅次于亞洲的第二大目的地，截至2017年末中國在拉美的投資存量為3 869億美元，占到中國海外投資的21.4%。[注]中華人民共和國商務部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局：《2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，20頁，北京，中國統(tǒng)計出版社，2018。中國對拉美投資結構日益多元化，除了傳統(tǒng)的基礎設施、能源礦產(chǎn)領域之外，日益向金融、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)、電子商務、航空運輸?shù)阮I域拓展。最后，金融合作成為進一步推動經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展的“新動力”。美洲國家對話組織(IAD)和波士頓大學“中拉融資數(shù)據(jù)庫”(CLAF)披露的數(shù)據(jù)顯示，2005—2017年中國政策性銀行向拉美提供的開發(fā)性融資金額超過1 500億美元，超過世界銀行和美洲開發(fā)銀行(IADB)的總和。[注]Kevin P.Gallagher & Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington: Inter-American Dialogue,2018.https://www.thedialogue.org/map_list/.相比于西方多邊金融機構，中方融資不附帶政策條件，兼具戰(zhàn)略長期性和策略靈活性；近80%中方貸款用于基礎設施建設，在使拉美各國普遍受惠的同時，可糾正市場失靈導致的基建投資不足的難題。[注]David Dollar.China as a Global Investor.Asia Working Group Paper，No.4, Washington: The Brookings Institution,May 2016, p.12.可見，經(jīng)濟增長的共同需求成為中拉關系迅速升溫的重要催化因素。

第二，政治互信是推動中拉關系轉型的“壓艙石”。中國與拉美之間不存在領土糾紛和意識形態(tài)方面的爭執(zhí)，沒有根本性的矛盾和利害沖突。從1949年以來，中拉關系的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，從小規(guī)模、低層次交流到大規(guī)模、高層次推進的過程；多年“累積式”友好合作中所形成的政治互信和價值認同，是中拉關系在新世紀取得“跨越式”發(fā)展的根基。[注]吳白乙：《轉型中的機遇：中拉合作前景的多視角分析》，5頁，北京，經(jīng)濟管理出版社，2013。中拉之間的政治互信體現(xiàn)在雙邊和多邊兩個層面。在雙邊外交層面，中國已與巴西(1993)、委內(nèi)瑞拉(2001)、墨西哥(2003)、阿根廷(2004)、秘魯(2008)、智利(2012)、哥斯達黎加(2015)、厄瓜多爾(2015)、烏拉圭(2016)和玻利維亞(2018)10國建立了“戰(zhàn)略伙伴關系”，拉美國家是中國“全球伙伴關系網(wǎng)絡”不可或缺的參與方。當前，與中國建交的拉美國家已增加至24國。繼2017年巴拿馬與中國建交后，2018年多米尼加和薩爾瓦多也與中國建交，中國在拉美的“朋友圈”不斷擴大。在多邊外交層面，中拉雙方在聯(lián)合國、20國集團、金磚國家等的多邊框架中保持密切合作，就聯(lián)合國改革、國際金融危機、氣候變化、糧食安全等重大議題開展了良好的溝通與協(xié)調(diào)。[注]崔守軍、張政：《美國學界中拉關系研究評析》，載《國外理論動態(tài)》，2018(4)。2016年巴西加入中國發(fā)起的“亞洲基礎設施投資銀行”(AIIB),成為創(chuàng)始成員國，2017年秘魯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、智利、阿根廷和厄瓜多爾也宣布加入。中拉政治互信的日益加深，成為中拉關系持續(xù)向好發(fā)展的“壓艙石”。

第三，首腦外交是推動中拉關系轉型的“頂層驅(qū)動力”。首腦外交一般是指由掌握國家最高權力的國家元首或政府首腦直接出面，以多種方式參與和處理對外事務的高層外交方式。[注]趙可金：《首腦外交及其未來趨勢》，載《教學與研究》，2007(12)。與傳統(tǒng)外交方式相比，首腦外交具有地位特殊、效果直接、迅速及時的特點。[注]張穎：《首腦外交與中英關系的“黃金時代”》，載《現(xiàn)代國際關系》，2018(3)。近年來，隨著中拉經(jīng)貿(mào)合作的逐步加強，中拉首腦外交的熱度和力度日益提升，而密集的首腦外交反過來又不斷驅(qū)動雙邊關系的高水平運行，由此形成良性循環(huán)互動。2013年以來，習近平主席高度重視國家之間的高層交往，在過去的6年內(nèi)4訪拉美，足跡遍及十多個拉美國家，既囊括了巴西、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、阿根廷、智利、秘魯?shù)饶厦来髧?，又覆蓋了巴拿馬、哥斯達黎加、特立尼達和多巴哥等中美洲和加勒比小國。習近平主席身體力行踐行首腦外交，從戰(zhàn)略高度謀劃雙邊合作，通過密集會晤拉美國家的元首和政府首腦，為中拉將彼此的發(fā)展訴求直接轉化為現(xiàn)實成果提供了“頂層驅(qū)動力”。

第四，人文交流是推動中拉關系轉型的“民意基礎”。民相親在于心相通,“民心相通”既是“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容，也是夯實“中拉命運共同體”的基礎柱石。中拉文化交流和文明互鑒，增進了中拉人民之間的相互了解和友誼，架起了“心靈溝通”的橋梁，是中拉關系行穩(wěn)致遠的支撐和保障。自中拉論壇2015年啟動以來，中拉雙方設立了涵蓋政黨、基礎設施、農(nóng)業(yè)、企業(yè)、科技創(chuàng)新、青年、智庫、法律、環(huán)境、地方政府合作、民間友好等多個領域的對話合作平臺，直接參與人數(shù)超過2萬人次，為落實雙方發(fā)展共識和合作規(guī)劃提供了機制保障。與此同時，從2015年至2018年，中方累計邀請了拉方1 000多位政黨領導人訪華，4 000多名拉方人才赴華學習深造。此外，拉美成為全球孔子學院發(fā)展最快的新興地區(qū)。中國已在拉美建立了39所孔子學院和20個孔子課堂，越來越多的拉美民眾熱衷于學習中國文化。2016年設立的“中拉文化交流年” 覆蓋中國多個省市和近30個拉美和加勒比國家，是迄今中拉共同舉辦的最大規(guī)模文化盛事，拉近了心靈之間的距離。[注]魯元珍：《“中拉文化交流年”對文化走出去的啟示》，載《光明日報》，2016-11-24。中華文明與拉美文明雖各成體系、各具特色，但都包含人類發(fā)展進步所積淀的共同理念和共同追求，都重視中道和平、多元開放、忠恕寬容等價值觀念。中拉人民在相互學習和借鑒中挖掘出了更多的價值認同共性，最終發(fā)生聚合效應，讓中國形象和拉美形象在雙方民眾中更加立體和飽滿。

第五，全球政治變遷是中拉關系轉型的“外部驅(qū)動力”。世界正處于一個“可塑的關鍵時期”，新興國家的群體性崛起，正在重塑全球政治經(jīng)濟格局。中拉關系的轉型與全球政治的時代變遷保持一致。一方面，南方國家在世界經(jīng)濟中的地位空前上升，原有的“中心—邊緣”經(jīng)濟結構正在被重塑。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認為，近20年來世界經(jīng)濟的重心已經(jīng)從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家向新興經(jīng)濟體轉移，這一現(xiàn)象被稱為“全球財富轉移”。[注]Organization for Economic Cooperation and Development (OECD).Latin America Outlook 2016: Towards a New Partnership with China.Paris: OECD Publishing, 2016，p.17.從貿(mào)易和投資結構看，1970年南方國家僅占全球貿(mào)易比重的24%、全球投資比重的18%，到2012年分別攀升至51%和50%。從GDP結構看，1970年南方國家的GDP總量僅占全球比重的20%，到2012年已經(jīng)上升到40%，預計到2025年將達到55%。[注]Augusto de la Torre et al..Latin America and the Rising South: Changing World, Changing Priorities.Washington.: World Bank Group,2015, p.3-4.另一方面，南方國家在世界政治中的地位快速提升，全球治理由“北方主導”階段過渡到“南北共治”階段?！澳媳苯Y構”中經(jīng)濟實力對比關系的變化，促使南方國家開始進入全球治理的核心地帶。全球治理不等于大國治理、更不同于西方治理的理念日益深入人心，成為國際社會共識。[注]丁工：《“人類命運共同體”的實踐路徑和中國角色論析》，載《當代世界與社會主義》，2017(4)。中國的發(fā)展中國家身份雖然沒有變化，但自身實力和外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，中國自身的政策取向和發(fā)展道路對外部世界的影響更加深刻，走到了世界舞臺的中央。拉美作為一個發(fā)展中國家最為集中的地區(qū)，在世界政治經(jīng)濟格局中的地位不斷上升，成為全球治理中一支不可或缺的力量。外部環(huán)境的變化使中拉關系越來越具有全球?qū)傩浴Ｖ欣谌蛐允聞罩袛y手合作、相向而行，成為驅(qū)動中拉關系轉型的外部動力。

三、中拉關系面臨的挑戰(zhàn)

中國與拉美合作發(fā)展互有需要、互有優(yōu)勢、互為機遇。拉美地區(qū)由于在地理上與中國相距最遠，因此也成為中國貿(mào)易和投資的“最后領地”，中拉經(jīng)貿(mào)關系的快速發(fā)展表明中國成為全球性的貿(mào)易和投資國家。[注]Thomas P.Narins.“China’s Eyes on Ecuador: What Chinese Trade with Ecuador Reveals about China’s Economic Expansion into South American”.The Global Studies Journal,2012,4(1)：267.當前，拉美外交是中國整體外交的重要組成部分，也是中國推進全球性大國外交的“試金石”。隨著中國國家實力的增強和“一帶一路”倡議的推進，拉美已成為中國大國外交的優(yōu)先方向。然而，中拉關系的“深度對接”也面臨一系列的挑戰(zhàn)。

第一，從拉美角度看，拉美地區(qū)形勢的變化對中拉關系發(fā)展構成挑戰(zhàn)。當前，拉美正處于十多年來最大規(guī)模的政治、經(jīng)濟與外交變局。主要為：其一，政治格局“左抑右揚”。在21世紀的前15年，左翼政黨先后在拉美十多個國家上臺執(zhí)政，這一“左翼崛起”現(xiàn)象被稱為“粉紅浪潮”。然而，由于左翼政黨的政策失當和全球經(jīng)濟衰退，2015年后拉美政治生態(tài)呈現(xiàn)出“左抑右揚”態(tài)勢，阿根廷、巴西、秘魯、智利等國的右翼政黨通過選舉上臺執(zhí)政。2018年是拉美的選舉年，共有10個拉美國家舉行大選，這一趨勢有所加強。在巴西、巴拉圭和哥倫比亞等國，右翼反對派和反建制政黨紛紛得勢，左翼政黨轉入低潮。在時間上，中拉關系的快速發(fā)展與拉美的“粉紅浪潮”相互重疊。雖然中拉相互接近是基于雙方的戰(zhàn)略需要而非意識形態(tài)的相似性，但右翼政黨難免要對其經(jīng)濟政策進行調(diào)整，從而也間接影響到中拉關系的發(fā)展。其二，經(jīng)濟復蘇緩慢。受到阿根廷金融危機、巴西經(jīng)濟下滑和委內(nèi)瑞拉局勢動蕩的影響，2018年拉美經(jīng)濟增長率為0.6%，低于2018年全球經(jīng)濟的平均增速(3.3%)。世界銀行預測2019年拉美經(jīng)濟的增速為1.6%。[注]The World Bank.Latin America and the Caribbean Growth Prospect.October 8,2018.https://www.worldbank.org/en/region/lac/overview#1.雖然國際大宗商品價格始終維持較高水平有利于拉美經(jīng)濟增長，但中美貿(mào)易摩擦的“外溢風險”又使拉美經(jīng)濟復蘇更為“脆弱”。拉美經(jīng)濟低速增長為中拉經(jīng)濟合作“提質(zhì)升級”提出了更高要求。其三，外交分歧加劇。拉美政治格局的深刻變化帶來了外交立場上的分化。2018年4月，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、巴拉圭、秘魯六國宣布無限期停止參加南美國家聯(lián)盟(UNASUR)的活動。同年5月，利馬集團的13個拉美成員國宣布不承認委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)大選的結果，不承認馬杜羅政府的合法地位。8月，哥倫比亞退出南美國家聯(lián)盟，厄瓜多爾退出美洲玻利瓦聯(lián)盟(ALBA)。拉美國家之間的外交關系裂痕，削弱了拉美國家之間的團結協(xié)作程度，也要求中國在處理與個體及群體關系時要更加巧妙，注意掌握好分寸。其四，拉共體內(nèi)部發(fā)展動力不足。拉共體的建立是推進拉美區(qū)域一體化的有益嘗試，旨在加強區(qū)域內(nèi)國家之間的政治協(xié)調(diào)，減少美國對拉美事務的干預，推動對外交往的多元化發(fā)展。然而，作為一個政治實體，拉共體的發(fā)展受到兩個地區(qū)大國——巴西和墨西哥的共同牽制。巴西是南美地區(qū)最大國家，希冀通過拉共體重塑其南美地區(qū)的“絕對領導力”；而墨西哥在地理上靠近北美，希望加強其在南美地區(qū)的政治認同，修正其日益下滑的區(qū)域影響力。[注]Elsa Lenderrozas.“Latin American Foreign Policy and The Community of Latin American and Caribbean States”.Brazilian Journal of Strategy & International Relations，2013，2(4)：179-180.此外，拉共體并未設置秘書處，亦無財政預算支撐其政策議程，這些機制的缺失也將制約其協(xié)調(diào)力度。中拉論壇機制是依托拉共體而設立的多邊合作機制，未來拉共體的發(fā)展空間受限也會影響到中拉整體合作的開展。

第二，從中國角度看，中拉經(jīng)貿(mào)結構的不均衡和中國對拉美認知的不足制約雙邊關系的發(fā)展。其一，中拉貿(mào)易結構不均衡。中國對初級商品的旺盛需求拉動了拉美國家的出口繁榮，然而中國從拉美進口的商品主要是大豆、鐵礦石、原油、銅礦等初級產(chǎn)品，這種貿(mào)易模式給拉美國家?guī)砹恕叭スI(yè)化”(Deindustrialization)擔憂。[注]Cynthia J.Arnson.In the Age of Disruption: Latin America’s Domestic and International Challenges.Washington D.C.: Woodrow Wilson Center, 2018,p.14.根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)委員會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年到2016年期間，在整個拉美對全球的出口結構中，初級產(chǎn)品出口和制成品出口的比重分別是50%和48.4%；而在拉美對中國的出口結構中，初級產(chǎn)品出口占到87.2%，而工業(yè)制成品僅占12.7%。[注]Rebecca Ray.China-Latin America Economic Bulletin 2018 Edition.Global Development Policy Center,Boston University, January 2018.p.5.https://www.bu.edu/gdp/files/2018/04/C-LAC-Bulletin-2018.pdf.由于初級產(chǎn)品的價格在2013年到2016年進入下跌周期，拉美對華出口商品的總價值下降25%；2017年由于受到初級產(chǎn)品價格反彈，價值上升16%。[注]United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC).Exploring New Forms of Cooperation between China and Latin America and the Caribbean.Santiago: CEPAL, 2018, p.39.拉美對華出口結構高度集中于自然資源產(chǎn)品，讓拉美過度受到大宗商品“繁榮—蕭條周期”波動的影響。其二，中國在拉美的投融資分布不均衡。中國在拉美的投資區(qū)域不斷擴大，2003年中國對拉美地區(qū)的投資覆蓋率為49%，到2017年已增至67.4%。2008年中國在拉美設立的境外企業(yè)僅為600家，到2017年已增長至2 200家，年均增速近20%。但2017年中國對外投資的全球覆蓋率達81%，明顯高于中國對拉美地區(qū)的投資覆蓋率。[注]中華人民共和國商務部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局：《2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，40-41頁，北京，中國統(tǒng)計出版社，2018。從地區(qū)分布看，中國在拉美地區(qū)投資過多地集中于開曼群島、英屬維爾京群島、委內(nèi)瑞拉、巴西、阿根廷、厄瓜多爾等國家或地區(qū)，占到中國對拉美投資存量的90%以上。金融合作是驅(qū)動中拉經(jīng)貿(mào)關系快速發(fā)展的新引擎，然而依托“貸款換石油”模式，中國對拉美金融借貸有一半以上集中在委內(nèi)瑞拉、巴西、厄瓜多爾和阿根廷四國。[注]United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC).Exploring New Forms of Cooperation between China and Latin America and the Caribbean.Santiago: CEPAL, 2018, p.23.其三，中國對拉美認知有待進一步深化。拉美文化深受歐洲基督教文化的影響，并融合了美洲印第安文化和非洲黑人文化，具有豐富性、質(zhì)感性、多元性與復雜性等特征[注]托馬斯·斯基德莫爾、彼得·史密斯、詹姆斯·格林：《現(xiàn)代拉丁美洲》，434-435頁，北京，當代中國出版社，2014。，在語言、制度、價值觀念、行為習慣等方面與中華文化差異較大。隨著中拉關系的日益深入，中國對拉美的認知程度已有日新月異的變化。但總體而言，中國對拉美地區(qū)的研究尚處于探索階段。在對拉美的研究中，“抽象的概念多于具體的知識，模糊的印象多于確切的體驗”[注]崔守軍：《拉丁美洲研究的現(xiàn)狀與反思》，載《中國社會科學報》，2018-12-18。。作為一個全球性大國，中國應深化對拉美文化和文明的理解與認知，以推動中拉關系邁向更高的發(fā)展水平。

第三，從美國因素看，美國對拉美事務干預的加大會制約中拉關系的發(fā)展。鑒于拉美的“后院”地緣戰(zhàn)略價值和美國的“門羅主義”傳統(tǒng)，拉美在美國的全球戰(zhàn)略部署中始終處于重要地位。在過去的幾個世紀中，拉美的命運在很大程度上“取決于它和國際權力中心之間的相互關系”，外部力量的滲透——尤其是美國，損害了拉美的獨立性。由于美國在綜合國力和地緣政治方面的絕對優(yōu)勢，拉丁美洲始終是“獨立而依附的，自主而附屬的”[注]托馬斯·斯基德莫爾、彼得·史密斯、詹姆斯·格林：《現(xiàn)代拉丁美洲》，6頁，北京，當代中國出版社，2014。。近年來，雖然美國在拉美的影響力有所下降，但美國仍是拉美最重要的貿(mào)易伙伴和投資國，其霸權地位并未受到根本動搖。美國特朗普政府執(zhí)政以來，加大了對拉美地區(qū)事務的干預力度，主要體現(xiàn)在委內(nèi)瑞拉和古巴問題上。據(jù)《紐約時報》披露，特朗普上任后，美國白宮安全委員會便醞釀起草了一份針對委內(nèi)瑞拉的逐步升級的“干預路線圖”，其中設定美國會在何種情勢下軍事介入委內(nèi)瑞拉，終極目標是推翻馬杜羅總統(tǒng)領導的左翼政府。[注]Ernesto Londoo and Nicholas Casey.“Trump Administration Discussed Coup Plans with Rebel Venezuelan Officers”.The New York Times, September 8, 2018。自2016年以來，美國已多次對委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)在內(nèi)的政要和商界人士實施經(jīng)濟與金融制裁，惡化了委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟困局，試圖以“經(jīng)濟絞殺”的方式迫使馬杜羅總統(tǒng)下臺。在古巴問題上，特朗普政府逆轉了奧巴馬政府時期奉行的“美古和解”政策，雙邊關系急劇惡化。在歷經(jīng)近60年的敵對關系之后，美古于2015年7月恢復外交關系。特朗普上任后譴責古巴實施“獨裁統(tǒng)治”，重新對古巴實行旅行和貿(mào)易限制，并對26家古巴實體實施經(jīng)濟和商業(yè)制裁，美古關系再次“冰凍”。此外，美國還對玻利維亞和尼加拉瓜等左翼政府實施打壓。在拉美政局“右擺”的態(tài)勢下，美國試圖拉攏一些右翼國家“選邊站隊”，利用委、古問題等制造地區(qū)分裂，從而對拉美國家團結和地區(qū)一體化產(chǎn)生負面影響。美國對拉美地區(qū)事務的介入加大，直接影響到拉美地區(qū)的政治與社會穩(wěn)定，對中拉合作也產(chǎn)生一定的負面影響。

第四，從中美關系發(fā)展態(tài)勢看，中美戰(zhàn)略競爭的加劇促使美國加大對中國在拉美的遏制力度。特朗普政府執(zhí)政后，以“零和競爭”的“冷戰(zhàn)思維”看待中美關系，認為中國崛起會挑戰(zhàn)美國的霸權根基。在戰(zhàn)略與安全層面，2017年12月特朗普政府發(fā)布的美國《國家安全戰(zhàn)略》將中國明確定位為“戰(zhàn)略競爭對手”和“修正主義國家”，視中國為美國的政治、經(jīng)濟與安全威脅。[注]The White House of the United States.National Security Strategy.December 18,2017.https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/.中美戰(zhàn)略競爭的加劇，有些矛盾直接體現(xiàn)在涉華經(jīng)貿(mào)投資政策上，有些則轉化為政治與外交領域的政策圍堵與遏制。美國蘭德公司(RAND)在2018年10月發(fā)布的《“一帶一路”的黎明：中國與發(fā)展中世界》研究報告稱，中國對發(fā)展中國家的重視在“一帶一路”倡議中達到頂峰，發(fā)展中國家為中國持續(xù)成長提供經(jīng)濟增長與全球影響力支撐，中國旨在“攫取”地緣政治優(yōu)勢以平衡與美國之間的全球競爭。[注]Andrew Scobell.At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World.Santa Monica: RAND Corporation,2018, p.2.具體到中拉關系上，美國懼怕中拉“相互接近”會導致美拉“相互疏離”，中國在拉美的政治、經(jīng)濟與外交存在會削弱美國對西半球秩序的控制力。[注]Niccolo Locatelli.China in Latin America: Political and Economic Implications of Beijing’s Involvement in the Region.Florida: Boca Raton, 2010, p.45.2018年2月，時任美國國務卿蒂勒森出訪拉美五國，指責中國利用其經(jīng)濟影響力將拉美納入自己的“勢力范圍”，抨擊中國是在拉美謀求地區(qū)影響力擴張的“新帝國強權”，稱美國始終是拉美“最穩(wěn)定、最強大、最持久的合作伙伴”，試圖讓拉美屈從于美國主導的西半球霸權。[注]Cynthia Arnson.Tillerson’s Trip to Latin America: The Good, the Bad, and the Ugly.Wilson Center, February 23, 2018.pp.1-2.https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/tillersons_trip_to_latin_america_the_good_the_bad_and_the_ugly_latin_trade.pdf.2018年10月美國戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)在報告《中國崛起背景下的拉美和加勒比》中對2050年的中拉關系進行展望，認為到2050年中國在拉美的軍售和軍事存在在規(guī)模、質(zhì)量和范圍上都會大幅增長，將對美國西半球霸權構成致命威脅。[注]R.Evan Ellis.The Future of Latin America and the Caribbean in the Context of the Rise of China.Washington, D.C.: The Center for Strategic and International Studies (CSIS),2018，pp.26-27.在政策實踐上，特朗普奉行“美國優(yōu)先”的政策理念，一方面在美墨邊界修建“邊墻”對拉美移民“零容忍”，另一方面向墨西哥和加拿大施壓，重構北美自由貿(mào)易協(xié)定。2018年11月，新版《美墨加協(xié)定》(USMCA)正式簽署，美國處心積慮地在其中預設針對中國的“毒丸條款”(Poison Pill)，要求墨、加在與“非市場經(jīng)濟國家”談判時提前3個月告知美國，意在禁止兩國與中國簽訂自貿(mào)協(xié)議，謀求在全球貿(mào)易體系中建立一個“反華勢力范圍”。[注]Gary Hufbauer and Steven Globerman.The United States-Mexico-Canada Agreement: Overview and Outlook, Fraser Institute, November 2018，p.6.https://piie.com/system/files/documents/hufbauer201811-usmca.pdf.此外，在巴拿馬、多米尼加和薩爾瓦多與中國建交后，美國于2018年9月召回被派駐到三國的大使或臨時代辦，美國副總統(tǒng)彭斯稱中國的行為“威脅到臺海地區(qū)的穩(wěn)定”?？梢姡忻乐g的戰(zhàn)略競爭會“外溢”到拉美地區(qū)，從而直接影響中拉關系的發(fā)展。

四、結論

中國和拉美國家雖然相距遙遠，但同屬發(fā)展中國家，在國際社會中有著共同的理念和訴求，且具有極強的經(jīng)濟互補性，是天然的合作伙伴。在過去的十多年中，中拉雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極開展務實合作，形成互助互益的合作新局面。中國始終從戰(zhàn)略高度和長遠角度看待中拉關系，在深入推進“一帶一路”建設和完善對外開放戰(zhàn)略布局的大背景下，提出構建“中拉命運共同體”的戰(zhàn)略愿景。拉美國家的“太平洋意識”與中國的“一帶一路”倡議遙相呼應，積極響應中方的“一帶一路”倡議，與中國進行發(fā)展戰(zhàn)略對接，以滿足拉丁美洲產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈上行的需求。隨著世界經(jīng)濟增長的中心從“大西洋”轉向“太平洋”，中拉雙方在全球政治經(jīng)濟格局中的地位均呈現(xiàn)上升趨勢，因此，中拉關系越來越脫離舊格局之下的從屬性，其日益發(fā)展的獨立性反過來促進這一關系向更加廣闊的國際治理領域延伸，從而愈加具有全球意義。