張 賽，吳九興

(安徽師范大學 地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002)

中國實施家庭承包責任制改革，徹底打破了舊人民公社統(tǒng)一經營體制，體現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢，提高了土地生產效率，拯救了絕望的農村與農業(yè)。然而，隨著經濟社會的發(fā)展與宏觀環(huán)境的改變，土地分戶經營與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的矛盾日益凸顯，非農與農業(yè)收入差別致使農民大量進城就業(yè)，這使得農村耕地拋荒問題突出。為了適應經濟社會發(fā)展的需求，土地流轉制度自發(fā)形成與內生變革，土地入股即為其中的一種流轉模式。土地入股是指農民將土地經營權量化為股權，入股組成股份公司或合作社從事農業(yè)生產與經營。然而，由于目前入股機制和相關法律體系不完備，農民以土地入股存在各種風險，引起了中央政府的高度重視。2015年，農業(yè)部批復在安徽省天長市等7個市(縣、區(qū))開展土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營試點。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，《意見》提出“加快放活土地經營權，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體，鼓勵采用土地股份合作等多種經營形式”。2017年，中央一號文件提出大力培育新型農業(yè)經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種，土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經營[1]。在推行土地入股實踐中，確實還存在很多難題。一是由于目前沒有完善的入股機制與法律體系，農民的合法權益極易受到侵害。二是企業(yè)在經營方面出現(xiàn)風險甚至破產清算時，農民和合作社的意見可能產生分歧，引發(fā)一系列的其他問題。三是在入股過程中，耕地非農化、非糧化的現(xiàn)象加劇，必然會危及國家糧食生產與糧食安全。四是在推行入股制度后，由于農民、第三方經營者和當?shù)卣g的資源信息不同享，根本利益不共通，容易出現(xiàn)一些特殊風險，如農民非理智性退社、農民“失業(yè)”、社會資本違法圈地從事非農業(yè)經營等問題。這些對于入股制度的長久運行都是較大的挑戰(zhàn)。本文后續(xù)主要進行以下研究：一是分析從農民以土地入股促進農業(yè)發(fā)展和土地流轉；二是分析農民以土地入股的風險類型和風險感知；三是對農民以土地入股的現(xiàn)狀和應對策略進行簡要剖析；四是針對農民以土地入股的風險問題，從農民和政府2個主體的視角討論可能的風險防范措施；五是研究結論和政策建議。

1 農民以土地入股促進農業(yè)發(fā)展與土地流轉

1.1 農民以土地流轉促進農村農業(yè)發(fā)展

在土地流轉過程中，農民以土地入股可提高土地配置效率和利用效益，有利于農業(yè)規(guī)模化生產，有利于增加農民財產性收入[2]。土地入股，使得農民既是合作社經營的直接參與者，同時也是利益的共同所有者，實現(xiàn)了農村生產要素價值的顯化，使土地產權清晰，所得利益直接，真正增加了農民財產性收入[3]。但是，由于當前尚未建立統(tǒng)一的農地流轉服務市場和完善的市場服務體系，相關法律依據(jù)操作性不夠強，各類風險與農地流轉過程相伴[4-5]。土地流轉是市場經濟條件下實現(xiàn)農地資源優(yōu)化配置的必然選擇，但當下的土地流轉市場仍存在諸多不合理之處，如流轉后土地生態(tài)破壞、土地流轉侵害農戶權益、流轉后土地非農化等，成為農村發(fā)展的現(xiàn)實隱憂與瓶頸制約[6]。

1.2 農民以土地入股的流轉模式

根據(jù)有關政策文件，如《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，可將土地入股界定為實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經營。其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或合作社等，從事農業(yè)生產經營。也有學者將土地經營權入股合作社界定為，在不改變土地所有權的性質和土地農業(yè)用途的前提下，擁有承包經營權的承包方為發(fā)展農業(yè)經濟，自愿將土地經營權作為股權或者與相關實物、資金、技術、設備等一道量化為股權來共同發(fā)展農民專業(yè)合作社，從事農業(yè)合作和互助，按股份分配經濟效益[3]。在專業(yè)合作社模式中,入股協(xié)議對退社自由做出特別約定,保障退社自由。該制度設計對股份合作社同樣適用[7]。

2 農民以土地入股的風險類型與風險感知

2.1 農民以土地入股的風險類型

一般來講，農民以土地入股的風險類型可以歸納為自然風險、市場風險、社會風險和法律風險。

(1)自然風險。土地入股后，農業(yè)生產規(guī)模增大，受自然和地理條件的影響，特別是異常氣候和自然災害給農業(yè)生產帶來很大的不確定性，這種不確定性體現(xiàn)在自然風險中[8]。自然災害具有不可抗力，因而入股后的規(guī)模經營實際上并不能有效規(guī)避自然風險，即使在現(xiàn)代農業(yè)日益發(fā)達的今天，自然風險仍不可忽視。

(2)市場風險。市場風險是指由于市場價格波動導致農業(yè)生產者預期收益的不確定性所衍生的風險。在土地入股方面，市場風險主要是由于股份制企業(yè)生產的農產品投放市場后是否能夠獲利，以及產品市場競爭力和產品生命周期的不確定性造成的[8]。農地入股大規(guī)模流轉后，農地規(guī)模集中經營，相關農產品供應商不再是分散且繁多的農民，而是數(shù)量有限的大型合作社或者企業(yè)。就現(xiàn)實而言，規(guī)模經營并不能很好地保證農產品價格的不合理波動，相反，它可能在一定程度上加劇了農產品價格波動，給大規(guī)模農地流轉的轉入方帶來很大的市場風險。雖然農地大規(guī)模流轉項目提高了農業(yè)組織化程度，轉讓后受讓人與市場聯(lián)系更加緊密，信息更加順暢，但市場風險仍然存在[9]。同時，農業(yè)生產和農產品信息間有一定的時滯性，第三方經營者一旦做出錯誤的市場預判將導致很大的經濟虧損，并且波及到流轉土地的農民。

(3)社會風險。無論農民的土地流轉是被迫還是自愿，只要流轉了就可能失地失業(yè),城郊的“富農”可能瞬間會轉變?yōu)槌鞘械摹肮凸ぁ?身份的落差、社會保障的缺乏、巨大補償費的直接流入等都可能給農村社會帶來風險,影響農村的和諧安定局面[10]。如果當?shù)卣蜕鐣Y本私下勾結，搞強迫流轉，還可能激化社會矛盾，引起非理智群體性事件，導致地方政府的公信力缺失。

(4)法律風險?，F(xiàn)行法律法規(guī)中，關于農地股份流轉的規(guī)定較為模糊。《物權法》、《土地管理法》等法律均沒有相應的土地股份流轉法條，導致農地使用權流轉受限；雖《農村土地承包法》提出了股權轉讓形式，但其轉讓對象仍然是土地承包經營權而非土地經營權，兩者之間沒有完全對接，也直接導致多個土地股份合作社的試點項目不一致[3]。原農業(yè)部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》提到了股權轉讓方式，指出“自愿承包土地入股發(fā)展農業(yè)合作社生產的承包人在土地股份合作解散后應將土地歸還給原承包戶”，但與《農民專業(yè)合作社法》、《公司法》中的破產清算原則相矛盾。根據(jù)破產財產清算制度，合作社或股份企業(yè)經營瀕臨破產時，土地承包經營權將作為破產財產出售和償債，承包經營權被抵押，農民也將喪失基本生活保障[11]?？梢?，立法層面的滯后與混亂帶來的是入股實地在推行過程中的較大風險，矛盾糾紛、利益分配的混亂、農民的合法權益被侵害等后果，這些問題均不可忽視。土地入股模式仍在探索中艱難前行，其中相關法律法規(guī)的不完善是很大的制約因素。

2.2 農民以土地入股的風險感知

因風險本身具有高度的不確定性，當人們面對土地入股風險時，對事情的預判、分析和決策通常依靠自身主觀感受,這種依靠自身主觀意識對事情做判斷的過程，稱為“風險感知”。農民以土地入股的風險感知，不僅要考慮農民的感受和關注點,也要對規(guī)模經營主體和政府進行風險感知調查，有利于提高農民參與入股的積極性，繼而有助于入股制度在現(xiàn)實中妥善推行。

農民、規(guī)模經營主體和政府視角下對于不同類型的入股風險的危險性、破壞性和影響性等方面的感知有很大差異。因此，相應的風險溝通處理措施也要有針對性地區(qū)別對待，獲得人們對各種土地入股風險事件的感知差異和影響因素是非常有價值的。

由于農民知識水平較低、觀念陳舊和小農經濟意識強烈等自身原因，經營者為了追逐更多利益往往會侵害農民權益，違法改變土地用途。當?shù)卣疄榱烁嗾兣c社會資本勾結強迫農民入股，導致執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不夠。各方利益不共通，信息不共享、理念不共同，直接導致土地入股過程中出現(xiàn)了種種風險問題。

3 農民以土地入股的風險現(xiàn)狀分析

3.1 農民的權益易受侵犯，引發(fā)社會沖突的風險

土地股權大小直接影響入股農戶土地財產性收益。土地股與非土地股之間的股比定價如何測算，廣大農民在股權定價中缺失話語權，社會工商資本與當?shù)卣嘉幢赜幸庠副Ｕ限r民的利益。農民股東與社會資本持有者比起來，其眼界較為狹隘，消息也不靈通。農民股東與非農民股東根本利益不一致，非農民股東純粹是以投資盈利為目的，而農民股東將土地經營權入股，是為了能夠保障生產和生活。因此，非農民股東為了規(guī)避市場風險和經營風險可能不會考慮農民股東的長遠利益。目前，大多數(shù)的土地股份企業(yè)都制訂了相應的公司章程與管理制度，成立了理事會、監(jiān)事會和股東大會等組織機構，但當出現(xiàn)重大問題時，所謂的“三會”機構往往形同虛設，農民無法參與到決策當中，而由企業(yè)的幕后經營者和一些村干部等少數(shù)人決定。農民持有的股權實際上是一種虛擬的權利，與股份相對應的監(jiān)督管理權與經營決策權沒有被真正賦予，導致企業(yè)內部經營管理缺乏有效監(jiān)督，形成內部人控制的情況[12]。有些地區(qū)設立了土地流轉集體資金,但大多數(shù)農民對集體資金的使用情況并不了解,資金極有可能被拿去貸款融資，農民的合法權益在此過程中易被侵害[13]。以上諸多情況交織在一起，可能會產生連鎖惡性反應，合法權益被侵害的農民和種糧大戶容易形成暫時性的群體，從而導致群體性斗毆事件的發(fā)生，因而引發(fā)更多的社會沖突。

3.2 企業(yè)經營管理風險

土地入股后，企業(yè)在經營過程中可能會出現(xiàn)負債甚至破產，農民和合作社的意見可能會因此產生分歧，引發(fā)一系列問題。例如，當合作社運營欠債時，農民入股的土地經營權將被作為破產財產抵押償債。即使農民仍然保留了土地承包權，土地經營權轉讓到期后也可收回，但在此之前單獨的土地承包權并不能為其提供收入來源。目前，全國大部分農村地區(qū)沒有土地仲裁機構，人民法院起訴費用又過高，如果在入股過程中，農民和合作社不協(xié)調或產生糾紛，這些糾紛就不能順利解決，農民的權利也就得不到保障，這將嚴重制約農民入股的積極性[3]。

此外，由于當下的土地股份合作社或者股份公司機構設立不完整，且缺乏有效外部監(jiān)督，農民手中的股權在行使公司決策權時并不能合理的維護自身的權益。再者，由于小農思想的影響，農民可能會出現(xiàn)農戶非理智性退社等情況，都是企業(yè)經營過程中亟需解決的風險問題。

3.3 非農化與非糧化風險

從全國范圍來看，流轉后種糧的農地面積將在很大幅度上減少，種糧的比例也隨之降低，使得糧食產量下降，從而產生國家的糧食安全風險[14]。從農業(yè)農村部2017年6月底的農村經營管理統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)來看，截止2017年6月底，全國家庭承包耕地流轉面積共計0.33億hm2，其中流轉入農民專業(yè)合作社的占22.4%，比2016年底提高了0.8個百分點；流轉入企業(yè)的占10.5%，比2016年底提高了0.8個百分點。農業(yè)農村部發(fā)布的相關數(shù)據(jù)表明，截止2016年底，農戶流轉出的承包地中，用于種植糧食作物的耕地面積為0.18億hm2，僅占流轉總面積的56.5%。還有調查顯示，在一些流轉給公司、企業(yè)租種的耕地中，種糧的比例甚至只有6%[15]。

由于缺乏限制農地非農化用途的具體政策、監(jiān)管不力、違法成本低，大量進入土地流轉入股市場的社會資本為追逐更高的利益將農用地轉為非農用地不僅直接危及到國家18億畝耕地紅線，還可能引起一系列環(huán)境破壞與生態(tài)問題。雖然有部分企業(yè)仍保持了土地的農業(yè)用途，但大多發(fā)展非糧農業(yè)，危害國家糧食安全。

3.4 其他特殊風險

由于農民的小農經濟意識，思想保守，受教育程度低，只愿意享受服務，不想承擔風險，遇到不如意的事情或者受到其他信息的蠱惑，極有可能提出退股退社的要求。理論上說，為了保障農民的合法權益，允許其自主退股，但一些不合理的非理智性原因的退股，勢必會影響到公司或者合作社的后續(xù)經營，對于土地入股制度的長遠實行也是不利的。目前，這種退出機制不僅沒有顧及到合作社的利益，也不能切實保障農民的利益。大多情況下，當合作社遇到經營危機時，對于農民來說直接退出可能并不是一個好的選擇。

農民以土地入股后，可能造成大量“失業(yè)”，也會給社會安定帶來一定影響。在農民意見出現(xiàn)分歧時，如何處理問題糾紛，保證合作社順利運行等也需要解決。對于管理者方面來說，具備市場頭腦與經營素質的農民是有限的，由于農民的排外性以及農村地區(qū)的復雜性，對土地入股模式的順利推行產生了很大的風險障礙。此外，當?shù)卣畬ν恋厝牍芍贫绕占安坏轿?，個別地方官員因自身政績需求而搞強迫式的土地流轉，對社會資本違法圈地進行非農建設的行為往往不管不問、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不夠，這都是要考慮的風險問題。

4 農民以土地入股的風險防范分析

4.1 基于農民視角

在最初的土地股比定價上，如何操作既是法律上的難題，也是技術上的難題。土地經營權在此之前從未進入到市場流通領域，由于土地地域性和非貨幣性的特點，每個地塊的作價都不盡相同。企業(yè)為了謀取私利，很可能會對農民的股比作價嚴重打壓。如何合理確定土地作價，從目前各地實踐來看，“以當?shù)赝恋亓鬓D價格為參考，結合土地位置、質量等因素確定入股價格”值得復制推廣，其次評估機構可以科學方法確定流轉指導價，最終由入股雙方協(xié)商確定。能否制定出合理的股比定價直接關系到農民入股的積極性，也是日后股份合作制長久施行的基礎。

成立入股企業(yè)后，農民股東如何行使自己的合法權益來保障自身利益不受侵害，這就要求農民股東對于企業(yè)日常事務有一定的有效參與權、監(jiān)督權和表決權。首先，企業(yè)的整體經營狀況要向全體入股農民公開，包括企業(yè)的季度和年度盈利狀況、具體的分紅方式和金額、企業(yè)的重大經營決策及落實情況農民也要有一定的參與權和表決權；其次，企業(yè)經營者要主動向入股農民代表報告整體運營的過程和財務收等情況，主動接受入股農民的監(jiān)督；再就是地方政府基層工作人員、農民代表和企業(yè)負責人應定期進行交流，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確定接下來的目標方向。

企業(yè)經營出現(xiàn)風險甚至破產時，農民有失地失權風險，因此，應建立健全土地保險機制，建立土地入股風險基金制度。風險基金由地方政府財政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)虧損破產而損害農民利益。同時，有學者建議積極引入政策性農業(yè)保險制度，增加保險險種，實行保費政策差別化，對不同規(guī)模的土地，實行常規(guī)保險與提標保險單獨承保[16]。

入股后，對于可能造成的大量農民失業(yè)以及如何妥善安排農民的再就業(yè)問題也至關重要。一方面，股份制企業(yè)的就業(yè)應優(yōu)先考慮以土地為股份的農民，保證一些有困難的農民有就業(yè)機會，順利實現(xiàn)部分農民個體生產經營戶向股份企業(yè)員工的轉變。另一方面，對于適合年齡并有進入城市愿望的農民，對他們進行基本技能培訓，盡量提高其進入城市后的競爭力和就業(yè)選擇范圍。再就是，村集體或股份制企業(yè)應及時發(fā)布城市就業(yè)信息，使經過培訓和適合相應類型工作的農民及時進入城市，實現(xiàn)離鄉(xiāng)就業(yè)[8]。同時，應多渠道、多方位開拓農民的再就業(yè)，保證剩余勞動力的轉移。

4.2 基于政府視角

首先，提高農民的政策認知水平。當前農民入股積極性不高，其原因主要是因為其對入股政策了解的不夠。因此，政府應普及入股政策，引導農戶入股的積極性，而且應把保障農民合法權益放在首位，在農民自愿的前提下適度引導土地流轉，謹慎處理農民意見分歧。

其次，應規(guī)范土地作價，加強監(jiān)管措施。一要嚴禁土地由農業(yè)用途轉為非農用途；二要加強企業(yè)外部監(jiān)管，爭取讓農民掌握平等的話語權；三要建立健全土地入股相關法律規(guī)范，完善配套制度。

再次，規(guī)范自身行為，嚴禁因利益驅動操縱土地流轉。加強扶持發(fā)展主導產業(yè)，引導市場發(fā)展，此為土地入股長久運行的關鍵。

5 研究結論與政策建議

5.1 研究結論

(1)明確好入股股比定價，保障農民的切身利益是農民以土地入股合作社或者企業(yè)的前提條件。遵循入股自由原則、不搞強迫流轉，加大力度扶持發(fā)展主導產業(yè)是土地入股長久運行的關鍵。

(2)農民土地入股過程中，導致非農化、非糧化程度進一步加劇，對國家糧食安全帶來威脅，如在一些流轉給公司、企業(yè)租種的耕地中，種糧比例很低。

(3)目前土地股份企業(yè)或合作社內部機構設立趨于完整，但在面對重大問題時，理事會、監(jiān)事會和股東大會等機構仍形同虛設，應有的權利并沒有被下放到各分支機構，農民的合法權益在這一畸形管理體制下極易被侵害，隨后可能造成群體性事件，致使政府公信力缺失。

(4)農民和合作社經營者乃至當?shù)卣賳T出現(xiàn)分歧或者合作社經營出現(xiàn)虧損破產時,農民為了自身利益極有可能做出非理智性退社的舉動，這使得合作社無法持續(xù)穩(wěn)定運營，現(xiàn)有機制面對此類風險并不能很好的處理。

5.2 政策建議

(1)全力保障農民的股東權利?？茖W確定以土地入股的單價，建議由入股農民投票選出第三方評估機構，由其對入股土地進行評估，給出流轉指導價，最后由入股雙方協(xié)商確定好股比定價。賦予農民股東表決行使權，使得農民能夠真正有效參與到合作社的運營，同時經營者應接受農民監(jiān)督，向農民代表定期匯報合作社近期的運營狀況，商討下一步的運營目標。事前確定營運利益分配方案，在簽訂流轉合同時，雙方務必詳細協(xié)商具體事宜，政府應給農民提供免費咨詢，同時建議在合同中賦予農民股東優(yōu)先股。

(2)完善司法救濟體系。對以土地入股所形成的公司，在公司虧損和破產時要制定好處置方案。對入股存在的風險，可以投保的方式轉移部分風險；建立以土地入股公司的風險保證金制度；可適度扶持以土地入股的經營方式，但不提供最后的兜底。

(3)健全入股運作機制。完善股份合作社制度，盡可能解決股份合作社的制度適應性問題，要求因地制宜，并保證入股公司在運行過程中相關機構的設立完整而有效。

(4)謹慎應對特殊風險。在應對各種突發(fā)的風險或沖突時，首要的是妥善處理農民意見的分歧問題，對農民非理智性退社給予勸解和行動自由，建立農民與公司共擔風險的機制，同時實現(xiàn)利益共享。