周 潔，侯云霞，祖拜旦木·吐拉甫，祖力菲婭·買買提

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000)

我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是在“退牧還草”工程的背景下提出的[1]。2011年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)后，“退牧還草”根據(jù)《意見》作出相應(yīng)調(diào)整，構(gòu)成了我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償中2個(gè)主要組成項(xiàng)目。草原生態(tài)補(bǔ)償政策出臺(tái)是為了遏制我國(guó)草原超載過牧現(xiàn)象嚴(yán)重、草場(chǎng)沙化、鹽堿化現(xiàn)象普遍等問題。自該政策實(shí)施以來，在農(nóng)牧戶中普遍獲得了較高的支持，但根據(jù)草原恢復(fù)速度和程度以及結(jié)合相關(guān)調(diào)研情況來看，草原生態(tài)補(bǔ)償政策制定和實(shí)施的過程仍存在不少問題，其中草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)被視為草原生態(tài)補(bǔ)償政策的核心，近年來已成為草原生態(tài)補(bǔ)償問題研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)[2]。2011年，《意見》規(guī)定在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、云南、甘肅、寧夏、四川的主要省份施行草原生態(tài)補(bǔ)償，以5年為一個(gè)周期，實(shí)行禁牧的牧戶，每年補(bǔ)助90元/hm2；實(shí)行草畜平衡的牧戶，每年補(bǔ)助22.5元/hm2。5年周期結(jié)束后，新一輪的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴?016年將禁牧補(bǔ)助提高到了每年112.5元/hm2，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)提高到了每年37.5元/hm2[3]。從理論上來說，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呒饶芗骖櫜菰鷳B(tài)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展，又能穩(wěn)定地促進(jìn)牧戶增收。但由于草原退化程度不同、生產(chǎn)成本差異較大等因素，使得“一刀切”的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以契合地區(qū)的實(shí)際情況，學(xué)者們紛紛提出差異化的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4-7]。目前，除甘肅、內(nèi)蒙古2個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，其他各省份仍未實(shí)施差異化的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[8]。

1 新疆草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施現(xiàn)狀與問題

1.1 實(shí)施現(xiàn)狀

新疆草原面積廣闊，草地類型眾多。共擁有天然草原5725萬hm2，約占全國(guó)草原總面積的1/6，是我國(guó)主要的五大牧區(qū)之一，共有11個(gè)草地類型[9-10]。2011年，新疆根據(jù)《意見》開始實(shí)行草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸猜鋵?shí)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)3590萬hm2，草原禁牧區(qū)1000萬hm2(含水源涵養(yǎng)地10萬hm2)。對(duì)實(shí)施草畜平衡的地區(qū)給予22.5元/hm2的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)劃定的天池、喀納斯、賽里木湖、巴音布魯克等水源涵養(yǎng)區(qū)，給予每年750元/hm2的補(bǔ)助。對(duì)實(shí)施荒漠類和退牧還草禁牧的地區(qū)給予每年82.5元/hm2(與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，每年調(diào)劑出的7.5元/hm2用于對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)的補(bǔ)助發(fā)放)，其余還包括共計(jì)5780萬元牧草良種補(bǔ)貼和13753萬元的生產(chǎn)資料補(bǔ)貼，共占草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖傤~度的10.24%。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭唤?jīng)實(shí)施，新疆草原生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅2013年新疆天然牧草縣草產(chǎn)量較上年增加了307.5～352.5 kg/hm2，蓋度平均增加5～10個(gè)百分點(diǎn)，禁牧區(qū)草產(chǎn)量較實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭郧霸黾恿?4%，草畜平衡增加了14%[11]。2016年，第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓Y(jié)束后，新疆政府將實(shí)施禁牧的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年90元/hm2，實(shí)施草畜平衡地獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提高至每年37.5元/hm2，將原有的10萬hm2水源涵養(yǎng)區(qū)面積擴(kuò)大至34萬hm2，補(bǔ)償金額仍為每年750元/hm2。總體來說，草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，不僅促進(jìn)了新疆大部分牧戶增收，同時(shí)促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的同步發(fā)展[12-14]，但是根據(jù)牧民反映的情況以及草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的成效來看，新疆草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過程中仍存在不足之處。

1.2 存在問題

1.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低 目前我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是由國(guó)家統(tǒng)一撥款，在草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w關(guān)系中，國(guó)家具有基本的法律主體地位，既存在于補(bǔ)償主體當(dāng)中，又是相應(yīng)的受償主體。國(guó)家通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的方式，為實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值向受償主體付費(fèi)，并支付下一級(jí)主體(地方政府)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償包括補(bǔ)貼發(fā)放、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等費(fèi)用，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家草原生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。在這里就存在怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才是最佳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。所謂的最佳草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足補(bǔ)償主體(國(guó)家)和受償主體(主要針對(duì)牧戶)的支付能力和意愿，即在牧戶合意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)條件下，國(guó)家所需支付的最低補(bǔ)償成本，同時(shí)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又能最大程度促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和牧區(qū)社會(huì)發(fā)展。據(jù)相關(guān)調(diào)研了解到，新疆大部分牧戶表示目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，雖然草原生態(tài)補(bǔ)償資金能暫時(shí)促進(jìn)增收，但仍難以維持生計(jì)。按照“誰補(bǔ)償，誰受益”的原則，國(guó)家不是唯一的受益者，草原生態(tài)補(bǔ)償同時(shí)帶動(dòng)地區(qū)旅游業(yè)、畜牧業(yè)等繁榮穩(wěn)定發(fā)展，地方政府和企業(yè)也同樣是草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲?。但受?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制壁壘限制以及草原市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的缺位，使得補(bǔ)償主體單一成為草原生態(tài)補(bǔ)償中必然的現(xiàn)象。由于信息溝通機(jī)制不完善、評(píng)估體系不健全等因素導(dǎo)致國(guó)家無法充分了解到牧戶真實(shí)的生活水平和受償意愿，導(dǎo)致牧戶對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的評(píng)價(jià)普遍存在。

1.2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合乎公平性有待考量 根據(jù)社會(huì)比較理論，牧戶是否會(huì)遵守草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠跫s不僅與實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低有關(guān)，而且與牧戶對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平感更為密切。按照什么樣的補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)更能促進(jìn)牧戶的公平感同樣也是目前新疆制定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)之一。在現(xiàn)行的補(bǔ)償模式中，如博樂地區(qū)，按照人口數(shù)量分配草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)，平均每人30個(gè)羊單位的養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上較為公平合理。但是單純地只根據(jù)家庭人口數(shù)量來制定養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)，又容易帶來以下幾個(gè)問題：(1)忽略了草原本身的異質(zhì)性。不同的社會(huì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、草地退化程度、草地類型都對(duì)草原生產(chǎn)效率有顯著地影響，忽略了草原本身異質(zhì)性制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給處于不同環(huán)境草原牧戶帶來不同程度上的減畜壓力，致使草原生產(chǎn)效率低、減畜壓力大的牧戶很難實(shí)現(xiàn)政策性增收。(2)加劇貧富差距。按照人口實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)償，人口數(shù)量較多的家庭會(huì)享受到更寬容的政策限制，所需要減少的養(yǎng)殖數(shù)量相對(duì)較少，甚至不需要減少。而人口數(shù)量較少的家庭則相對(duì)而言，面臨更嚴(yán)峻的減畜壓力。在一定程度上，按照人口分配養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)限制了牧戶的養(yǎng)殖規(guī)模，導(dǎo)致貧富差距逐步增大。(3)帶來違規(guī)亂象。按照人口數(shù)量分配養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不想縮小養(yǎng)殖規(guī)模的牧戶往往會(huì)選擇白天舍飼夜間放牧、冒用其他家庭成員名額等手段來維持其養(yǎng)殖數(shù)量，在這種情況下很難實(shí)現(xiàn)草原的草畜平衡。如若按照草場(chǎng)面積來制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于新疆草原面積廣闊，牧戶承包草場(chǎng)面積差異較大，部分承包荒漠類禁牧草場(chǎng)的牧戶往往承包面積可達(dá)上萬畝，其每年獲得的補(bǔ)償數(shù)額可至萬元甚至10萬元，而對(duì)于承包草場(chǎng)面積較小，草場(chǎng)承載力較好且養(yǎng)殖密度較大的牧戶來說，統(tǒng)一的草原生態(tài)補(bǔ)償便難以維持其當(dāng)前的生活水平。

1.2.3 補(bǔ)貼發(fā)放滯后與延續(xù)性以及監(jiān)管缺位的問題 補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)是新疆草原生態(tài)補(bǔ)償普遍存在的現(xiàn)象。此外，在第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓Y(jié)束后，2016年國(guó)家統(tǒng)一提高了普通禁牧和草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)。新疆大部分地區(qū)在2017年才提高到與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)同步的草原補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，而部分縣市甚至到2018年才落實(shí)。通常來說，政策的傳導(dǎo)既包含在時(shí)間維度上的有序傳導(dǎo)又包含空間尺度上的傳導(dǎo)，上級(jí)主體以下達(dá)指導(dǎo)意見、實(shí)施辦法等媒介體傳達(dá)給下級(jí)主體，使得政策層層傳遞直至作用于調(diào)控客體最終實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。在這一過程中除實(shí)際政策傳導(dǎo)所需耗費(fèi)時(shí)間外，政府失靈、行政人員辦事效率低理等都是造成政策延遲的原因。不難發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格來說第二輪的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓刂鼓攴轂?020年，但新疆部分地區(qū)2018年才開始提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上牧戶并未完全享受到補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼。在第一輪補(bǔ)償結(jié)束后，政府也未對(duì)政策的延續(xù)性以及靶向性進(jìn)行說明，牧戶難以對(duì)明確的政策導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)判，從而對(duì)是否繼續(xù)遵循契約進(jìn)行考量，這是牧戶表示補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)的主要原因。此外，無論在政策的正向傳導(dǎo)還是負(fù)向反饋過程中，有力的監(jiān)管都是保證政策有序進(jìn)行的必要條件。一方面通過對(duì)政府部門的監(jiān)管能夠保障補(bǔ)貼發(fā)放的時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)透明化和效率性，另一方面通過對(duì)牧戶行為的監(jiān)管能夠最大程度上減少牧戶違背契約的行為，保證草原生態(tài)恢復(fù)的有序進(jìn)行。而新疆草原牧區(qū)面積廣闊，草地類型眾多，做到有效的監(jiān)管存在一定的困難性，往往在人均幾千畝的牧區(qū)監(jiān)管人員僅為6～10人，監(jiān)管難度較大。涉及草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟块T眾多，包括自治區(qū)畜牧廳、財(cái)政廳、草原監(jiān)理站、草原總站等部門，如何做到部門間的有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)清晰高效的職能分配也是目前新疆草原生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題。

2 新疆差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在動(dòng)力

2.1 差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更符合補(bǔ)償主體戰(zhàn)略需求

結(jié)合上述存在的問題，新疆規(guī)定，各地要綜合考慮各方面因素，科學(xué)制定“上封頂、下保底”的補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)(即最高標(biāo)準(zhǔn)不高于上年度農(nóng)牧戶人均收入的2倍，最低標(biāo)準(zhǔn)由各地縣自行確定)。要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩目茖W(xué)性、公平性和可操作性相統(tǒng)一。草原生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)恢復(fù)為目的的政策安排，就無法忽視生態(tài)環(huán)境異質(zhì)性的問題。草地所處的地理位置、利用程度、破碎化經(jīng)營(yíng)程度、草地類型、土壤結(jié)構(gòu)都決定了其生態(tài)價(jià)值損耗的多少。根據(jù)馬克思地租理論，造成差異性地租產(chǎn)生的原因包括不同土地生產(chǎn)商品的產(chǎn)量差異和質(zhì)量差異。從補(bǔ)償主體的角度來說，若以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式向不同生態(tài)環(huán)境地區(qū)的受償者支付補(bǔ)償金來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的服務(wù)價(jià)值，生態(tài)環(huán)境本身的價(jià)值差異必然造成補(bǔ)償主體和受償主體之間的矛盾。差異化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)即把不同生態(tài)環(huán)境的服務(wù)價(jià)值體現(xiàn)于財(cái)政支付的轉(zhuǎn)移過程中。而主體在制定實(shí)施差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)遵守因地制宜、實(shí)事求是、科學(xué)評(píng)估的原則，更加精確地把握地區(qū)的實(shí)際情況，制定符合實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更契合受償主體生活需求

從馬斯洛的需求層次理論上來看，需求分為生理需求、安全需求、情感與歸屬需求、尊重的需求以及自我實(shí)現(xiàn)的需求。對(duì)于牧戶來說草地是他們用以生產(chǎn)賴以獲利滿足生存需要的最基本需求，即生理需求。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⒁欢ǔ潭壬舷拗屏瞬莸氐纳a(chǎn)價(jià)值，削減了牧戶的經(jīng)濟(jì)收入，當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)其最基本生理需求的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，牧戶會(huì)選擇違背契約從而補(bǔ)足這部分需求。如在草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)中，根據(jù)不同的草地退化程度和利用程度，草畜平衡分為2種：一種是基于需要減畜條件下的草畜平衡，一種是基于保持生產(chǎn)現(xiàn)狀不需要減畜條件下的草畜平衡，2種不同的減畜壓力造成了牧戶不同的生活訴求。差異化的草原生態(tài)補(bǔ)償能夠從均衡的角度來保證資金流向不同生產(chǎn)壓力的牧戶流動(dòng)，探析更符合實(shí)際情況的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這有利于提升牧戶對(duì)生存需要的滿足感以及因地制宜地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作。

2.3 差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然選擇

一般來說經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生產(chǎn)商品和勞動(dòng)能力的增長(zhǎng)。從索羅斯模型的角度可以將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)因分解為：資本積累、人口增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步以及受政策影響促進(jìn)的增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)又影響著生活成本的變化，因此，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平應(yīng)當(dāng)成為衡量草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)尺之一，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定在考慮生態(tài)效益的同時(shí)也要注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，要滿足在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件下牧戶的基本生活需求。在一輪補(bǔ)獎(jiǎng)周期內(nèi)，理論上不考慮人口增長(zhǎng)帶來的生活成本的變化，從資本積累來看，大型生產(chǎn)規(guī)模的牧戶比中小型生產(chǎn)規(guī)模的牧戶更容易積聚資本，而中小型牧戶相比大型牧戶則面對(duì)更多的減畜壓力。在這種條件下，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必然造成兩者的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不同，從而拉大了貧富差距。從技術(shù)發(fā)展水平來看，技術(shù)發(fā)展水平?jīng)Q定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。不同地區(qū)技術(shù)水平?jīng)Q定了生產(chǎn)成本的差異性，統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障不同生產(chǎn)成本地區(qū)之間補(bǔ)貼發(fā)放的公平性，因此，差異性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然選擇。

3 新疆差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇視角

3.1 草原脆弱化程度與破壞程度

草原生態(tài)補(bǔ)償被視為解決生態(tài)保護(hù)資金供求矛盾最公平有效的制度安排。從補(bǔ)償主體角度來看，實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)恢復(fù)和可持續(xù)利用。在宏觀政策的導(dǎo)向下，不可避免地面臨不同脆弱化程度和破壞程度草原的受償主體對(duì)政策的響應(yīng)程度和響應(yīng)方式問題。草原脆弱化程度與破壞程度不同意味著生態(tài)恢復(fù)的速度和效率存在差異性。從脆弱化程度和破壞程度出發(fā)，實(shí)際上是出于以下幾方面的考量：(1)更加符合新疆草地資源的實(shí)際情況。能夠有效保證補(bǔ)償資金的有效分配，防止出現(xiàn)真正需要補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)由于補(bǔ)償金的缺位而導(dǎo)致生態(tài)恢復(fù)效果不佳，而不需要或需要少量補(bǔ)償資金地區(qū)流入多余的補(bǔ)償金，造成補(bǔ)償金與草原實(shí)際恢復(fù)需求出現(xiàn)空間失配的現(xiàn)象。(2)更有針對(duì)性地關(guān)注到牧戶的生態(tài)恢復(fù)壓力。草原的脆弱化程度和退化程度除了受氣候變化的影響，最主要的原因是牲畜養(yǎng)殖數(shù)量增多、草原承載能力下降造成的，在這種條件下，牧戶往往面臨更多的生態(tài)恢復(fù)壓力。從“誰使用、誰保護(hù)、誰補(bǔ)償、誰受益”的原則來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低，應(yīng)由保護(hù)強(qiáng)度投入的多少來決定。生態(tài)恢復(fù)壓力大的地區(qū)，牧戶往往要投入更多的保護(hù)強(qiáng)度才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善。差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更能注意到并且有針對(duì)性地緩解面臨不同草原脆弱化程度與破壞程度牧戶身上的壓力。

3.2 不同草地類型

新疆草地資源稟賦豐富，草地類型眾多。在全國(guó)的18種草地類型中，新疆覆蓋的草地類型有11種。受氣候、土壤及水文因素影響，不同草地類型的建群種、優(yōu)勢(shì)種差別較大，使得單位面積草原產(chǎn)草量、理論載畜量的不同造成了生態(tài)服務(wù)價(jià)值的差異。2012年，新疆根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況按照不同草地類型對(duì)普通禁牧區(qū)進(jìn)行劃分，共涉及準(zhǔn)噶爾中部、南部干原礫石質(zhì)、沙質(zhì)荒漠類草原禁牧區(qū)，天山南部西段高寒草原、高寒草甸類、溫性荒漠、低地草甸類草原禁牧區(qū)以及荒漠類草原禁牧區(qū)等多個(gè)草地類型草原禁牧區(qū)。在新疆的11個(gè)草地類型當(dāng)中，單位面積鮮草產(chǎn)量和理論載畜量最高的是低地草甸類草原(沼澤類除外)，分別為2077萬t/年和702萬只/年，最低的是高寒荒漠類草原，僅為21萬t/年和13萬只/年。據(jù)估算，每年低地草甸單位生態(tài)服務(wù)價(jià)值為356.8億美元/hm2，而高寒荒漠類草原的單位服務(wù)價(jià)值僅為24億美元[15]。草地類型的不同造成了草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值的巨大極差，如若無法重視草原生態(tài)補(bǔ)償中巨大的生態(tài)服務(wù)價(jià)值差異將造成補(bǔ)償效率低下、補(bǔ)償資金流向混亂、補(bǔ)償有失公平性等問題。此外，除不同草地類型本身的生態(tài)服務(wù)價(jià)值差異以外，牧戶也會(huì)依據(jù)不同草地類型的條件來改變生產(chǎn)方式，從而更好地生存下去。以低地草甸為例，新疆低地草甸類草原禁牧區(qū)主要集中在和靜、和碩等地。由于低地草甸本身多發(fā)育于湖邊、沖積扇扇邊等排水不良或有短期積水的地區(qū)，因此低地草甸類草原放牧常出現(xiàn)小型牲畜溺斃等現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致當(dāng)?shù)啬翍魧?duì)養(yǎng)殖畜種結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，主要以牛馬為主。再如荒漠類草原，由于生態(tài)環(huán)境嚴(yán)酷，使得牛和綿羊無法生存，因此當(dāng)?shù)啬翍舻酿B(yǎng)殖畜種主要以駱駝和山羊?yàn)橹鳌２煌男蠓N對(duì)鮮草的攝入量和碳排放量有很大的差別，不能單純以牲畜養(yǎng)殖數(shù)量來制定減畜標(biāo)準(zhǔn)。在按照草地類型來制定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要根據(jù)其本身的生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行分配，同樣也要兼顧不同草地類型的草原牧戶的主要養(yǎng)殖畜種情況，使得補(bǔ)償資金能夠更加科學(xué)合理地流向微觀受償主體。

3.3 不同生產(chǎn)成本

草原生態(tài)補(bǔ)償是補(bǔ)償主體以財(cái)政支付的方式獲取牧戶生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本?！耙坏肚小钡难a(bǔ)償方式忽略了不同環(huán)境下畜牧生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的差異性，這種情況往往會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本低的牧戶憑借承包草場(chǎng)禁牧或草畜平衡獲得高于實(shí)際的補(bǔ)償金，而生產(chǎn)成本較高的牧戶卻可能因?yàn)檠a(bǔ)償金的數(shù)量較低而通過偷牧、夜牧等行為以超載為代價(jià)維持當(dāng)前的生活水平。從不同地區(qū)來看，受政策主導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境或長(zhǎng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式影響，草場(chǎng)離居住地距離遠(yuǎn)的牧戶較距離近的牧戶會(huì)花費(fèi)更多的運(yùn)輸成本；舍飼數(shù)量較多的牧戶要比游牧的牧戶花費(fèi)更多的生產(chǎn)性固定投資成本；而以兼業(yè)生產(chǎn)為主的牧戶更愿意通過雇工來維持當(dāng)前的生產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，同時(shí)要比獨(dú)自進(jìn)行畜牧生產(chǎn)的牧戶花費(fèi)更多的雇工費(fèi)用。從同一地區(qū)不同養(yǎng)殖規(guī)模來看，大型養(yǎng)殖規(guī)模的牧戶實(shí)際上在單位數(shù)量上的養(yǎng)殖成本要低于中小型牧戶，而統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)使得大型養(yǎng)殖規(guī)模的牧戶在單位養(yǎng)殖數(shù)量上獲得比中小型牧戶更多的補(bǔ)償，從而拉大了貧富之間的差距。以不同生產(chǎn)成本來制定草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，是最為合乎實(shí)際情況、最為公平的補(bǔ)償方式，能夠有效保證補(bǔ)償資金流向真正需要補(bǔ)償?shù)哪翍?。在以不同生產(chǎn)成本進(jìn)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，應(yīng)該注重對(duì)實(shí)際生產(chǎn)成本的評(píng)估，防止出現(xiàn)虛報(bào)虛高的生產(chǎn)成本造成資金配置低效率的問題出現(xiàn)。

4 新疆差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策建議

4.1 適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，草地資源價(jià)格過低，草地生態(tài)服務(wù)價(jià)值被低估的現(xiàn)象普遍存在。草地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值不僅體現(xiàn)在服務(wù)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，更重要的價(jià)值體現(xiàn)為在代際之間實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。若要完全實(shí)現(xiàn)以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是難以實(shí)現(xiàn)的，但是適當(dāng)?shù)奶岣卟菰鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，減少因補(bǔ)償資金數(shù)量引起的惡性博弈是完全可以實(shí)現(xiàn)的。地方政府在補(bǔ)償資金運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮好國(guó)家與牧戶之間溝通者的角色，借助各部門之間的職能優(yōu)勢(shì)，真實(shí)地向中央政府反映牧戶真實(shí)的生活水平和受償意愿，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在財(cái)政資金允許的情況下，靈活地分配補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)資金發(fā)放的科學(xué)性和公平性。

4.2 多元化補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式單一也是目前造成新疆草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)托缘脑蛑?。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”不僅僅體現(xiàn)在資金數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的單一化，也體現(xiàn)在補(bǔ)償方式的單一化上。據(jù)調(diào)研情況現(xiàn)實(shí)，牧戶對(duì)提高草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的訴求上并不完全是對(duì)提高補(bǔ)償金額的渴望，相反大部分牧民表示如若政府能夠?yàn)樗麄兲峁┢渌纳a(chǎn)方式(如轉(zhuǎn)畜牧業(yè)為耕種業(yè))或拓寬銷售渠道來應(yīng)對(duì)進(jìn)口牛羊肉對(duì)本地市場(chǎng)的沖擊，他們?cè)敢夥艞壭竽翗I(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本來維持生計(jì)。政府實(shí)施多元化的補(bǔ)償方式，從本質(zhì)上來說能夠使得牧戶獲得的補(bǔ)償資金在財(cái)政支付的轉(zhuǎn)移過程中實(shí)現(xiàn)資本化，為牧戶提供了額外的增收手段，以更靈活的方式提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)現(xiàn)多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，地方政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，結(jié)合地方特色，引入專業(yè)人才，發(fā)揮政府智慧，做到大膽試點(diǎn)、謹(jǐn)慎推廣。在多元化補(bǔ)償方式的助力下實(shí)現(xiàn)牧業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

4.3 建立科學(xué)的評(píng)估體系

實(shí)現(xiàn)差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提是存在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)公正的評(píng)估部門和體系。目前，評(píng)估體系不完善、評(píng)估部門職能分化不完全、評(píng)估專業(yè)人才匱乏、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)模糊都是現(xiàn)在新疆草原生態(tài)補(bǔ)償中切實(shí)存在的問題。實(shí)現(xiàn)差異化草原生態(tài)補(bǔ)償要求地方政府對(duì)宏觀政策的精確把握，組建專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍，切實(shí)從地方的實(shí)際情況出發(fā)，制定符合地方實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)高效的評(píng)估體系在一定程度上能夠保證補(bǔ)償?shù)墓叫?，并且提高政府公信度和服?wù)效率，提升政府在公民心中的形象。在某種意義上評(píng)估工作的進(jìn)行也是一種提高政策宣傳力度的途徑，能夠提高牧戶對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償工作的參與程度。

4.4 構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管部門

嚴(yán)格的監(jiān)管體系能夠保證草原生態(tài)補(bǔ)償工作的有序進(jìn)行。當(dāng)前新疆草原生態(tài)補(bǔ)償存在監(jiān)管難度大、監(jiān)管技術(shù)薄弱、監(jiān)管人員缺乏等問題。要保證新疆草原生態(tài)補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，首先要加強(qiáng)在受償主體層面上的監(jiān)管，包括在更新監(jiān)管技術(shù)手段、加大處罰力度以及人力投入等方面。其次，要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償主體在政策實(shí)施各環(huán)節(jié)的行為監(jiān)管，杜絕政府部門服務(wù)的低效性導(dǎo)致受償主體受到利益損失；規(guī)范草原生態(tài)補(bǔ)償合同范式，在一輪補(bǔ)償周期到期后，嚴(yán)格按照合同規(guī)定內(nèi)容與牧戶簽訂下一輪草原生態(tài)補(bǔ)償合約并執(zhí)行，做到在實(shí)施差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中通過有效的監(jiān)管措施將外部性內(nèi)化。

5 結(jié)論

第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓Y(jié)束后，新疆草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過程中突顯出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合乎公平性、補(bǔ)償發(fā)放不及時(shí)以及監(jiān)管不到位等問題。差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是解決新疆在草地生產(chǎn)力差距較大、退化程度分異明顯以及草地類型眾多背景下草原生態(tài)補(bǔ)償資金分配最為公平的做法。差異化草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緞?dòng)力來自于對(duì)宏觀補(bǔ)償主體的戰(zhàn)略要求的呼應(yīng)、對(duì)微觀受償主體基本生活需求的考量，差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同樣也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然要求。結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，立足于科學(xué)性和公平性的原則，對(duì)新疆差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的角度選擇可以來源于從草地不同的脆弱化與破化程度以及不同的草地類型和生產(chǎn)成本出發(fā)。目前要實(shí)現(xiàn)新疆差異化草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還需做到適當(dāng)?shù)靥岣哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多元化供給方式、完善科學(xué)的評(píng)估體系以及構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管部門等方面的工作。