唐昕

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。重慶主城區(qū)建設(shè)也進(jìn)入了追求高質(zhì)量發(fā)展，營(yíng)造高品質(zhì)生活的階段，城市規(guī)劃不科學(xué)、管理水平不高、產(chǎn)業(yè)布局不合理、設(shè)施配套不完善、生活環(huán)境不優(yōu)等短板需要及時(shí)補(bǔ)齊。對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)重慶提出的“兩點(diǎn)”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo)和發(fā)揮“三個(gè)作用”的要求，重慶主城區(qū)發(fā)展迎來(lái)了新機(jī)遇。推動(dòng)城市建設(shè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，已成為當(dāng)前的迫切課題。科學(xué)配置城市土地資源，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效土地再利用，也是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。從2013年4月《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施開(kāi)始，重慶市積極貫徹中央精神，開(kāi)始試點(diǎn)的探索先試先行，于2016年確定渝中區(qū)七星崗街道、渝北區(qū)龍溪街道、原重慶經(jīng)開(kāi)區(qū)南區(qū)等5個(gè)區(qū)域作為城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。但由于現(xiàn)有土地規(guī)劃政策障礙，硬性約束較多，土地的優(yōu)化利用及土地用途的高效轉(zhuǎn)換難以實(shí)現(xiàn)，試點(diǎn)工作總體進(jìn)展不明顯，與建設(shè)“三生三宜”品質(zhì)城市的要求不相符合。為此，針對(duì)重慶市城鎮(zhèn)低效土地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作提出如下建議：一是大膽創(chuàng)新設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)模式;二是積極完善相關(guān)配套政策，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則;三是盡快研究編制項(xiàng)目實(shí)施方案，加快試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng);四是堅(jiān)持試點(diǎn)封閉運(yùn)行，確保風(fēng)險(xiǎn)整體可控;五是加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取上級(jí)支持。

一、重慶市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作推進(jìn)中存在的制約及問(wèn)題

（一）用地政策限制嚴(yán)格，面臨機(jī)制障礙

按照《土地管理法》等法律政策規(guī)定，存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)必須由政府統(tǒng)一拆遷并收回國(guó)有土地使用權(quán)后，再以出讓或劃撥的方式確定開(kāi)發(fā)單位，其中工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛。《重慶市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓管理實(shí)施辦法》也明確規(guī)定，工業(yè)用地使用權(quán)改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的，必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓。可見(jiàn)，無(wú)論是中央還是地方，現(xiàn)行用地政策都將“退二進(jìn)三”城鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)嚴(yán)格限制在政府統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一招商建設(shè)的單一開(kāi)發(fā)模式內(nèi)。然而，因此種模式主體嚴(yán)格限制為政府，就難以發(fā)揮市場(chǎng)作用，各用地業(yè)主也因無(wú)法參與后續(xù)利用而缺乏改造積極性，大大降低了低效用地再開(kāi)發(fā)效率。此外，全市雖然已開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，但遲遲未出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法和配套文件，土地重新利用缺乏政策支撐，直接面臨投資備案、建筑方案審查、環(huán)保審批、消防審核備案、施工許可辦理等諸多硬性約束，導(dǎo)致招商項(xiàng)目或企業(yè)自行轉(zhuǎn)型升級(jí)難以落地。

（二）利益主體訴求復(fù)雜，拆遷改造難度大

城鎮(zhèn)低效用地再利用牽扯多方利益主體，涉及協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系。一是復(fù)雜的利益主體導(dǎo)致復(fù)雜的利益訴求。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)拆遷涉及個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)等多方利益主體，原土地使用權(quán)人獲取土地涵蓋劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓、租賃等多種方式，利用開(kāi)發(fā)涉及權(quán)利人自主開(kāi)發(fā)、現(xiàn)金補(bǔ)償、房屋安置、土地補(bǔ)償?shù)榷喾N訴求。二是土地增值收益量化困難導(dǎo)致利益訴求難以協(xié)調(diào)。低效用地再開(kāi)發(fā)的土地增值收益包含了地塊用途改變和土地追加投入形成的級(jí)差地租，前者由政府決定，后者投入主體則包括了全社會(huì)和原工業(yè)企業(yè)及個(gè)人。由于對(duì)構(gòu)成增值收益的各部分難以量化，在政府“統(tǒng)拆統(tǒng)建”的現(xiàn)行模式下，原土地使用權(quán)人只能得到固定補(bǔ)償，市場(chǎng)增值僅在政府和獲得改造后用途的使用者間進(jìn)行分配，忽略了原土地使用權(quán)人的發(fā)展權(quán)利訴求，極大地增加了利益協(xié)調(diào)難度。

（三）搬遷用地置換低效，拆遷周期較長(zhǎng)

重慶市主城區(qū)大部分開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)都可追溯至上世紀(jì)80年代末、90年代初，如今大多數(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)落伍，亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，現(xiàn)有用地企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等參差不齊，新項(xiàng)目企業(yè)搬遷入園面臨用地緊張、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)條件不達(dá)標(biāo)等諸多困境。同時(shí)，原有工業(yè)企業(yè)外遷又涉及人員多、器材多等問(wèn)題，員工安置、設(shè)備搬遷等都將耗費(fèi)大量時(shí)間，有的還對(duì)企業(yè)選址有特殊要求，用地規(guī)模與位置選擇不易協(xié)調(diào)兼顧，導(dǎo)致拆遷周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重制約土地再開(kāi)發(fā)利用。

（四）開(kāi)發(fā)資金平衡困難，融資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)模式下，一方面，政府直到土地出讓才能回籠資金，前期拆遷、平整均需墊資，資金需求量大，融資成本過(guò)高。另一方面，主城區(qū)用地拆遷成本高，加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，資金難以平衡，財(cái)政壓力較大。以原重慶經(jīng)開(kāi)區(qū)南區(qū)為例，按照現(xiàn)行土地、規(guī)劃等政策法規(guī)和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)前期“退二進(jìn)三”規(guī)劃方案下的項(xiàng)目進(jìn)行反復(fù)經(jīng)濟(jì)測(cè)算和專(zhuān)業(yè)論證，現(xiàn)有土地價(jià)值遠(yuǎn)不能被建筑體量所覆蓋，區(qū)級(jí)財(cái)政支出與收益難以平衡，存在較大差距，直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)必然存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的基本考量

（一）以創(chuàng)新的思維尋求機(jī)制上的突破

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程，涉及公共安全、公共空間、公共利益、資金籌措等多方考量，需要?jiǎng)?chuàng)新思路和完善工作體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，統(tǒng)一實(shí)施規(guī)劃、統(tǒng)一測(cè)算成本、統(tǒng)一制定措施、統(tǒng)一把握節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。在2018年國(guó)務(wù)院自然資源部通報(bào)案例中，廣州舊廠房改造采取自行改造、補(bǔ)交地價(jià)方式，有效促進(jìn)城市土地再開(kāi)發(fā)。上海、深圳在利用閑置工業(yè)廠房方面也已經(jīng)有了非常成熟的經(jīng)驗(yàn)，在土地用途改變上無(wú)論是環(huán)保還是消防等問(wèn)題都可以正常解決。說(shuō)明解決問(wèn)題的根本出路在于解放思想，深化改革，只有大膽先試先行才能破除體制、機(jī)制上的障礙，才能取得試點(diǎn)突破性進(jìn)展。

（二）以合理的收益分配激發(fā)社會(huì)主體參與

廣州設(shè)立了“退二”產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，在企業(yè)搬遷過(guò)程中給予承接搬遷企業(yè)的地區(qū)一定的資金扶持，幫助承接地為吸引企業(yè)搬遷創(chuàng)造條件。此外，廣東在舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房等“三舊改造”中對(duì)城市土地再開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行了適度突破，允許土地使用權(quán)人通過(guò)申請(qǐng)補(bǔ)繳出讓金的方式改變用途，并自行開(kāi)發(fā)。說(shuō)明問(wèn)題的關(guān)鍵，只要利用好市場(chǎng)規(guī)律，建立起激勵(lì)市場(chǎng)和公眾參與的有效機(jī)制，激發(fā)廣大居民和社會(huì)組織多元主體參與，建立各方利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，探索土地開(kāi)發(fā)權(quán)跨區(qū)捆綁政策，就能實(shí)現(xiàn)再開(kāi)發(fā)利益跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

（三）以廣開(kāi)源路的方式平衡財(cái)政支出

對(duì)于“退二進(jìn)三”城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，政府前期往往需要投入大量資金，但一般情況下財(cái)政預(yù)算資金有限、平臺(tái)公司融資困難。要解決資金問(wèn)題，就要考慮拓寬資金渠道，將重點(diǎn)放在吸引社會(huì)資本上。通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)減免建設(shè)稅費(fèi)減少建設(shè)投入，通過(guò)有限期經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓作為投資回報(bào)等方式，充分吸引社會(huì)資金進(jìn)入，為低效土地再開(kāi)發(fā)提供保障。

三、加快推進(jìn)重慶市城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)，確定土地開(kāi)發(fā)模式

在符合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧國(guó)家政策執(zhí)行、企業(yè)需求、開(kāi)發(fā)資金平衡等因素，對(duì)現(xiàn)有資源充分合理利用，創(chuàng)新多種開(kāi)發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)稅收和開(kāi)發(fā)效益最大化。一是選擇“統(tǒng)拆統(tǒng)建”開(kāi)發(fā)模式。對(duì)于核心重點(diǎn)區(qū)域打造，土地房屋征收搬遷難度較小且無(wú)強(qiáng)烈自主開(kāi)發(fā)意愿的企業(yè)，如能夠執(zhí)行現(xiàn)行國(guó)家和地方存量地再開(kāi)發(fā)政策的，可考慮“統(tǒng)拆統(tǒng)建”，由政府主導(dǎo)按照全新的規(guī)劃開(kāi)發(fā)打造（涉及土地權(quán)屬、用途、原建筑主體、容積率均發(fā)生變化）。二是選擇“引導(dǎo)升級(jí)”開(kāi)發(fā)模式。對(duì)于非重點(diǎn)區(qū)域打造，企業(yè)現(xiàn)行開(kāi)發(fā)利用符合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃，且企業(yè)無(wú)再開(kāi)發(fā)意愿的，可考慮由政府“引導(dǎo)升級(jí)”（涉及土地權(quán)屬、用途、原建筑主體、容積率均不發(fā)生變化）。三是選擇“自主開(kāi)發(fā)”模式。在新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃下，對(duì)于企業(yè)有強(qiáng)烈轉(zhuǎn)型升級(jí)意愿和自主改造開(kāi)發(fā)能力的，根據(jù)相關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策鼓勵(lì)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際開(kāi)發(fā)需求與資金平衡要求，可考慮由政府指導(dǎo)企業(yè)“自主開(kāi)發(fā)”（涉及土地權(quán)屬不發(fā)生變化，土地用途、容積率均發(fā)生變化）。根據(jù)原有建筑優(yōu)劣、是否可以繼續(xù)使用等實(shí)際情況，又可具體采取“廠房改造”開(kāi)發(fā)或“自拆開(kāi)發(fā)”。

（二）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善相關(guān)配套政策

2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕9號(hào)）和國(guó)土資源部《節(jié)約集約土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令61號(hào)）文件明確，城鎮(zhèn)低效土地再利用允許適當(dāng)引入“自主開(kāi)發(fā)”，積極鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開(kāi)發(fā)和利用，鼓勵(lì)土地使用者自行開(kāi)發(fā)或者合作開(kāi)發(fā)。中央有精神、地方有需要，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的腳步在加快，既是改革探索的契機(jī)，也是加快推進(jìn)的鞭策。要充分吃透上級(jí)指示精神，結(jié)合重慶市實(shí)際探索城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的改革思路和激勵(lì)機(jī)制。要盡快對(duì)全市試點(diǎn)區(qū)域利益主體訴求、開(kāi)發(fā)愿望等全面深入調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上制定符合重慶市實(shí)際情況的開(kāi)發(fā)細(xì)則，出臺(tái)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地配套、分割、設(shè)計(jì)等系列管理辦法，明確收益分配機(jī)制、開(kāi)發(fā)原則等關(guān)鍵事項(xiàng)。在政策制定完善中，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作、市場(chǎng)取向、利益共享與平等協(xié)商原則，嚴(yán)格設(shè)定土地再開(kāi)發(fā)資質(zhì)、規(guī)模、強(qiáng)度等準(zhǔn)入門(mén)檻，允許原國(guó)有土地使用權(quán)人與市場(chǎng)主體參與再開(kāi)發(fā)，提高利益主體的積極性，對(duì)于改變土地用途的，嚴(yán)格實(shí)施評(píng)估參照同地段同用途土地招拍掛出讓價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款。

（三）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案

通過(guò)試點(diǎn)先行啟動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，需要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制和詳細(xì)、可行的實(shí)施方案編制。要將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)作為國(guó)土空間規(guī)劃編制和統(tǒng)一管理的重要內(nèi)容，要明確改造開(kāi)發(fā)范圍，使其符合土地利用總體規(guī)劃。要依據(jù)主體功能區(qū)定位與布局，明確再開(kāi)發(fā)區(qū)域的性質(zhì)用途、規(guī)模布局，確保相關(guān)規(guī)劃無(wú)縫銜接，有效指導(dǎo)具體工作實(shí)踐。建議市級(jí)相關(guān)部門(mén)組建專(zhuān)門(mén)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)涉及部門(mén)的職能職責(zé)，制定規(guī)范的操作程序、明確地價(jià)測(cè)算規(guī)則及價(jià)款收支管理等細(xì)則，指導(dǎo)具體項(xiàng)目實(shí)施。各試點(diǎn)區(qū)域所在區(qū)級(jí)政府要對(duì)標(biāo)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，組織落實(shí)具體試點(diǎn)項(xiàng)目，制定年度開(kāi)發(fā)實(shí)施方案，落實(shí)改造項(xiàng)目、資金安排、責(zé)任分工，并按照先重點(diǎn)后一般、先易后難的原則，做好再開(kāi)發(fā)的時(shí)序安排。

（四）堅(jiān)持封閉運(yùn)行，確保風(fēng)險(xiǎn)整體可控

城鎮(zhèn)低效用地自主開(kāi)發(fā)模式需突破現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)政策法規(guī)及“工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地必須采取招拍掛方式出讓”等相關(guān)規(guī)定。如果允許以補(bǔ)繳出讓金的方式出讓土地，而沒(méi)有制定公開(kāi)統(tǒng)一的補(bǔ)繳地價(jià)核算辦法，就會(huì)缺乏有效監(jiān)督管理，就容易產(chǎn)生土地市場(chǎng)尋租行為，引發(fā)濫用政策和變相開(kāi)發(fā)等風(fēng)險(xiǎn)。為確保整體風(fēng)險(xiǎn)可控，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作要在試點(diǎn)所在區(qū)封閉運(yùn)行，并加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)繳地價(jià)核算方法、監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的研究。建議市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作組對(duì)試點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)改造審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)上圖入庫(kù)，實(shí)行全程動(dòng)態(tài)在線監(jiān)管，定期開(kāi)展改造效益評(píng)估，對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的偏差及問(wèn)題及時(shí)糾正。

（五）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取上級(jí)支持

當(dāng)前，從全國(guó)來(lái)看，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作已由試點(diǎn)階段逐漸轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段，全國(guó)各地都在積極攻堅(jiān)克難，扎實(shí)有序推進(jìn)，改革探索還大有可為。我們要加快探索步伐，緊緊圍繞習(xí)近平總書(shū)記對(duì)重慶提出的“兩點(diǎn)”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo)，強(qiáng)化（主城）城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步建立完善多部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制，壓實(shí)責(zé)任義務(wù)，形成工作合力，及時(shí)研究解決低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)過(guò)程中的新問(wèn)題、新情況，及時(shí)梳理總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。要積極爭(zhēng)取自然資源部試點(diǎn)項(xiàng)目，獲取國(guó)家級(jí)政策支持，打開(kāi)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的困難局面，不斷提高城市開(kāi)發(fā)建設(shè)水平和精細(xì)化管理能力。

作? 者：中共重慶市南岸區(qū)委常委

責(zé)任編輯：馬 健