焦 健

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習近平同志為核心的黨中央對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。有序推進鄉(xiāng)村振興，有利于推動農(nóng)業(yè)從增產(chǎn)導向轉為提質導向，有利于構建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局，有利于進一步豐富和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，有利于打造共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局。作為國家治理體系的重要組成部分，農(nóng)村社會治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石，應切實加強農(nóng)村基礎工作，推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會安定有序。

一、推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的重要意義

農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化包括農(nóng)村社會治理體系現(xiàn)代化和農(nóng)村社會治理能力現(xiàn)代化。其中，農(nóng)村社會治理體系現(xiàn)代化是指農(nóng)村社會治理的制度體系和運行機制能夠保證黨對農(nóng)村的治理效能，推動農(nóng)村社會治理的和諧健康可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村社會治理能力現(xiàn)代化是指在推進農(nóng)村社會治理的過程中，以農(nóng)村社會治理體系為依托，借助制度、機制、政策、技術等因素，管理農(nóng)村社會各方面事務的能力不斷由落后向現(xiàn)代、由不能適應到滿足需要的發(fā)展過程。推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，對于協(xié)調和處理農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的新矛盾新問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、提高國家治理水平具有重要現(xiàn)實意義。

（一）是解決我國農(nóng)村問題的現(xiàn)實需要

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，我國城鎮(zhèn)化率已接近60%。按照目前發(fā)展趨勢，到2050年城鎮(zhèn)化率可能超過80%。而城鎮(zhèn)化帶來的直接結果是，大量農(nóng)村勞動力向城市轉移，農(nóng)村社會逐漸從人口“空心化”演化為人口、土地、技術、產(chǎn)業(yè)、服務、文化和公共設施整體“空心化”，給農(nóng)村社會治理帶來了“三留守”、家庭功能虛化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以為繼、社會治安亂、基層治理能力弱等一系列問題，似乎成為全世界難以避免的“現(xiàn)代化陷阱”。為此，需要從創(chuàng)新“空心村”治理模式、培育村莊內生發(fā)展動力、增強村民凝聚力、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化等多方面入手，推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，從根本上解決“空心化”所導致的農(nóng)村社會治理困境。

（二）是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵抓手

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。具體到廣大農(nóng)村地區(qū)，“不平衡”集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距大、城鄉(xiāng)社會保障不均衡。“不充分”表現(xiàn)在社會福利和公共產(chǎn)品供給不充分，很多農(nóng)村沒有好學校、醫(yī)療水平不高、衛(wèi)生條件糟糕；法治環(huán)境和依法治理不充分，農(nóng)村行政管理人員不作為、亂作為的現(xiàn)象較為普遍；社會信任體系和社會倫理建設不充分，不少地方禮崩樂壞，道德水平嚴重滑坡；文化建設不充分，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和農(nóng)村文化復興任重道遠。可以說，農(nóng)村已成為“不平衡不充分的發(fā)展”問題的矛盾聚焦點。解決這些問題的關鍵在于推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，以此帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民組織動員、農(nóng)村扶貧開發(fā)、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村文化建設，為全方位構建社會主義新農(nóng)村、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實根基。

（三）是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應有之義

2018年中央一號文件指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化”?？梢?，農(nóng)村社會治理是國家治理的有機組成部分，關系到國家治理現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化應“堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領導，堅持把夯實基層基礎作為固本之策，堅持把治理體系和治理能力建設作為主攻方向”。在治理體系方面，力爭到2020年基本形成現(xiàn)代農(nóng)村社會治理的制度框架和政策體系，到2035年充分完善黨領導下“三治結合”的農(nóng)村社會治理體系，實現(xiàn)涵養(yǎng)人格美德、凈化文明鄉(xiāng)風、建設美麗鄉(xiāng)村的多重目標。在農(nóng)村社會治理能力方面，應大力弘揚黨管農(nóng)村工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，完善村黨組織領導農(nóng)村社會治理的體制機制；進一步發(fā)揮村民自治在農(nóng)村社會治理中的基礎性作用，創(chuàng)新增強村民自治的方式方法；建立健全農(nóng)村社會治理的監(jiān)督保障機制，加強人民調解、平安鄉(xiāng)村和法律服務建設；重視道德涵養(yǎng)在農(nóng)村社會治理中的地位作用，通過社會主義核心價值觀建設潤澤農(nóng)村。

二、推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化面臨的困境

中國特色社會主義進入新時代，對農(nóng)村社會治理提出了更高標準和要求。而從農(nóng)村社會治理現(xiàn)狀看，現(xiàn)有治理理念、體制、機制和路徑已很難適應社會快速轉型發(fā)展的需要，陷入了諸多治理困境，影響了農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的有效推進。

（一）人力資源流失嚴重

當前，現(xiàn)代性正以無法想象的廣度、深度與速度嵌入鄉(xiāng)村社會，一些農(nóng)村地區(qū)的結構由“總體性社會”快速演變?yōu)椤胺稚⑿蜕鐣?，社會結構呈現(xiàn)“分化”與“斷裂”特征，其中最明顯的是社會流動與人口遷移加快。大量農(nóng)村人口流向城市，致使農(nóng)村“空心化”，給農(nóng)村帶來較大沖擊。一是家庭層面。由于青壯年勞動力長期缺位，農(nóng)村“三留守”現(xiàn)象突出。隨之而來的是，農(nóng)村留守老人依靠家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式被打破，留守老人自殺事件頻發(fā)；農(nóng)村留守兒童的家庭教育不完整，留守兒童的心理健康和安全問題不容忽視；農(nóng)村留守婦女缺乏必要的陪伴，夫妻感情破裂較為常見。二是社會層面。一方面，農(nóng)村“空心化”導致社會治安力量薄弱，犯罪事件頻頻發(fā)生。在主要由老弱婦孺留守的邊遠村莊，不法分子肆意實施犯罪，使寧靜和諧的農(nóng)村成了被安全遺忘的角落。另一方面，農(nóng)村“空心化”導致本土精英、青壯年勞動力等契合農(nóng)村社會治理需要的人才大量流失，進而導致農(nóng)村社會治理主體的缺失。而農(nóng)村留守人員本應成為治理主體，卻因能力較弱或意愿不強，使村民自治成為空談，甚至異化為村干部自治。三是經(jīng)濟層面。農(nóng)村“空心化”致使大量土地資源長期閑置，土地利用效率和效益降低，加之部分村民強占耕地建設新房，農(nóng)村耕地面積的紅線難以保證，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。此外，農(nóng)村留守人員由于年齡和文化層次上的限制，對新知識、新技術的學習和掌握能力不強，影響新品種和新技術在農(nóng)村的推廣和應用，給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構轉型升級造成阻礙。由于農(nóng)村勞動力外流，當?shù)卣罢衼砩陶胁粊砉ぁ?，嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。

（二）基層組織功能弱化

隨著農(nóng)村社會不斷發(fā)展變化，不少農(nóng)村基層組織對農(nóng)民的組織力和影響力大幅下降，面臨組織軟弱渙散、成員工作能力弱、無法調動農(nóng)民的積極性等問題。一個是村黨組織。我們黨執(zhí)政以來，黨的組織建構逐漸形成了依靠政府、軍隊和國企等設立的路徑。這種方式盡管對黨行使執(zhí)政權有著積極作用，但存在黨組織社會功能消退、群眾基礎弱化的風險。在兩新組織迅速成長、市場和社會自主空間日益擴大的時代變革中，黨組織在體制外的廣闊社會空間尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，存在組織弱化甚至空白點問題。如調查發(fā)現(xiàn)，不少村黨組織的干部多半是50-60歲的老人，黨員更新?lián)Q代較慢，后備干部隊伍比較缺乏，村黨組織無法有效運轉。再一個是村民自治組織。村民委員會是農(nóng)村的自治性組織，是聯(lián)系村民與集體的紐帶?？陀^上，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力普遍不強，村民委員會很難為村民提供良好的公共服務，村民自治的吸引力、凝聚力不夠，村民自治效果不理想；主觀上，不少基層干部沒有認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是指導與被指導的關系，將村民委員會視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“隸屬機構”，習慣于以“官僚化”方式開展工作，使農(nóng)村社會治理長期處于“重管理、輕服務”狀態(tài)，村民自治組織的基礎性作用未能有效發(fā)揮。此外，個別村黨組織與村民委員會擺不正自己的位置，如有的村黨組織不適當?shù)馗深A村民自治，有的村民委員會把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，制約了村民自治的進程。

（三）治理體系有待完善

三十多年的實踐證明，以“鄉(xiāng)政村治”為特征的農(nóng)村社會治理體系并未達成預期目的，廣大農(nóng)村不僅沒有形成良治局面，反而出現(xiàn)公共生活式微、公共參與缺失以及倫理道德滑坡等現(xiàn)象。一是治理理念滯后。當前，農(nóng)村社會治理主要依賴本土鄉(xiāng)紳、精英和社會關系網(wǎng)，不少村干部形成了以人治思維控制管理社會的行為定式，農(nóng)村社會治理理念的維穩(wěn)性與控制性較為突出。而村民也逐漸適應了村干部的人治管理，使農(nóng)村在貫徹落實法治理念方面很難達成共識。二是治理體制不暢。在總體制度架構的“同構化”壓力下，“鄉(xiāng)政村治”體制試圖在鄉(xiāng)村之間復制或再生一個類似于縣鄉(xiāng)間的壓力型關系，通過模仿城市管理模式發(fā)展建設新農(nóng)村。這不僅導致“村治”的行政化，也不符合未來以鄉(xiāng)村為中心的振興發(fā)展思想。另外，“鄉(xiāng)政村治”體制脫胎于“人民公社—生產(chǎn)大隊”體制，其權力運行邏輯并未發(fā)生實質性的改變，最終結果必然是“鄉(xiāng)政”的非農(nóng)化，既不能為農(nóng)村社會發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品，也不能有效地為農(nóng)民服務。三是治理方式單一。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會治理權力大多集中在少數(shù)精英手中，缺乏有效的權力制約監(jiān)督機制與社會服務治理機制。而且，農(nóng)村實行集體所有制，治理方式以集體治理為主，這在客觀上限制了外來常住人口的集體參與和治理意愿，也限制了社會力量有序參與農(nóng)村公共服務和有序融入農(nóng)村公共治理。四是治理梯隊斷層。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，農(nóng)村青壯年勞動力大量流失，留守人口趨于老齡化和兒童化，農(nóng)村社會正由“熟人社會”向“半熟人社會”轉換。在此過程中，鄉(xiāng)紳精英等傳統(tǒng)農(nóng)村社會治理主體日漸沒落。而與此同時，返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才較少，導致農(nóng)村社會治理缺乏內生性的人才。盡管國家鼓勵大學生和黨政干部下基層扶貧鍛煉，助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但由于其對農(nóng)村現(xiàn)狀了解不深，部分干部未能與農(nóng)民打成一片，農(nóng)村社會治理專業(yè)人才梯隊尚未成形。

三、推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的建議

推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，不斷提高農(nóng)村社會治理水平和農(nóng)民生活質量，不僅關系到全面建成小康社會目標的順利實現(xiàn)，也關系到新時代社會主義現(xiàn)代化強國目標的實現(xiàn)。為此，建議從以下四個方面著手進行推進。

（一）創(chuàng)新農(nóng)村社會治理理念

農(nóng)村社會治理關乎黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎的鞏固和基層群眾自治制度的實踐，需要主動適應形勢發(fā)展變化，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理理念，提升農(nóng)村社會治理能力。一是堅持黨的領導。帶領廣大農(nóng)民實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代農(nóng)村基層黨組織的歷史使命。要“毫不動搖地堅持和加強黨對農(nóng)村工作的領導，健全黨管農(nóng)村工作領導體制機制和黨內法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障”。要以提升組織力為重點，把農(nóng)村基層黨組織“建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。二是堅持農(nóng)民利益至上。農(nóng)民是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體，要從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，建立共同利益基礎，充分調動農(nóng)民的積極性，增強其凝聚力，促使其學會自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。此外，要建立公平、合理、有組織的農(nóng)民利益表達和協(xié)調機制，搭建領導干部與農(nóng)民之間的對話平臺，以此促進農(nóng)民利益訴求的理性化、法治化、組織化，使農(nóng)民的相關利益訴求能夠得到有效解決。三是堅持自治、法治、德治相結合。黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！叭稳诤稀崩砟罘现袊说闹卫磉壿?，是新時代推進農(nóng)村治理體系和農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。其中，自治是基礎，要將村民自治作為推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的基本形式，充分調動并發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用；法治是原則，要針對新時代農(nóng)村社會治理出現(xiàn)的新矛盾新問題，加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法，依法保護農(nóng)民的合法權益；德治是特色，要進一步弘揚社會主義核心價值觀，保護和傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，深入挖掘農(nóng)耕文明，讓鄉(xiāng)愁“詩意棲居”。

（二）培育多元治理主體

在堅持理念創(chuàng)新的基礎上，采取有效措施培育農(nóng)村多元治理主體，是新時代實現(xiàn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的關鍵。一方面，“激活存量”，引導本土精英、能人和鄉(xiāng)賢回歸。在我國古代，本土精英、能人和鄉(xiāng)賢作為政府權力真空地帶的有力補充，在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮了積極作用。而進入新時代，隨著本土精英、能人和鄉(xiāng)賢流向城市，農(nóng)村社會資本網(wǎng)絡斷裂，給實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來不良影響。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應通過制定惠民政策、建立激勵機制，在本地營造良好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，從而引導本土精英、能人和鄉(xiāng)賢回歸，重塑農(nóng)村“團圓家庭”，重構社會資本網(wǎng)絡，從根本上解決“三留守”和社會治安等一系列問題。此外，要對留守在農(nóng)村的青壯年勞動力進行廣泛動員，讓其真切感受到新時代農(nóng)村發(fā)展帶來的更高要求，激發(fā)其產(chǎn)生脫貧致富愿望和自我奮進動力。另一方面，“吸納增量”，鼓勵各類人才到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。習近平總書記強調，“人才振興是鄉(xiāng)村振興的基礎，要創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才工作體制機制，充分激發(fā)鄉(xiāng)村現(xiàn)有人才活力，把更多城市人才引向鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。根據(jù)這一指示精神，要大力鼓勵高校畢業(yè)生、退役軍人和城市人才到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、關心農(nóng)民的農(nóng)村社會治理人才隊伍。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對從農(nóng)村走出來的、已退休的社會名流（包括政府官員、知識分子、企業(yè)家等）進行摸底，創(chuàng)造各種條件爭取其返鄉(xiāng)居住生活，并鼓勵其利用既有聲望、能力和社會資本網(wǎng)絡參與農(nóng)村社會治理，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化貢獻力量。

（三）構建協(xié)同治理體系

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，需要構建政府、市場、社會之間，部門之間，政策之間的協(xié)同網(wǎng)絡，增強參與主體之間的互動性，形成合理的治理結構。具體而言，就是要建立和完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的協(xié)同治理體系，為實現(xiàn)整個農(nóng)村社會的善治提供力量源泉。一是強化黨組織和政府自身建設。要始終堅持黨要管黨、從嚴治黨，始終堅持作風建設永遠在路上，不斷加強各級黨組織領導班子建設和黨員隊伍建設；繼續(xù)加大“放管服”改革力度，轉變政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面依法行政并切實向法治政府和服務型政府轉型，有效解決服務農(nóng)村建設發(fā)展的“最后一公里”問題。二是發(fā)揮社會組織作用。在政府決策和執(zhí)行過程中，要鼓勵廣大農(nóng)民和社會組織積極參與，為農(nóng)村社會治理建言獻策，提高政府進行科學決策的能力。同時，要加強社會組織對農(nóng)村公共管理與基本公共服務的民主監(jiān)督，防止政府因盲目決策造成資源浪費，以盡可能維護農(nóng)村和農(nóng)民的利益。三是提高農(nóng)民社會治理組織化程度。本土精英、能人和鄉(xiāng)賢的回歸以及高校畢業(yè)生、退役軍人和城市人才的到來，將為農(nóng)村社會帶來生機與活力。要結合農(nóng)村資源、風土人情、產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域布局等特點，鼓勵其牽頭建立經(jīng)濟發(fā)展類、社區(qū)服務類、科技研發(fā)類、公益志愿類等各種行業(yè)協(xié)會和專業(yè)合作組織，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，使農(nóng)民積極有序地參與農(nóng)村社會治理。

（四）采取綜合治理方式

隨著農(nóng)村利益主體多元化、文化需求多元化、治理主體多元化的發(fā)展，在推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的進程中，迫切需要創(chuàng)新農(nóng)村社會治理方式。一是系統(tǒng)治理。習近平總書記反復強調，改革要堅持“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。農(nóng)村社會治理同樣需要開展系統(tǒng)治理。因為農(nóng)村社會治理不僅涉及人的問題，還涉及土地、資金、企業(yè)家等其他要素，只有對資源進行整合，實現(xiàn)要素間的優(yōu)化配置，才能留住農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)、振興農(nóng)村。為此，要以黨建為引領，對農(nóng)村人員、資源、資金等進行統(tǒng)籌考慮、高效利用，探索形成“支部+電商”“支部+合作社”“支部+鄉(xiāng)村旅游”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多功能性，闖出惠民富民的新路子。二是依法治理。當前，農(nóng)村法治面臨政治權利、經(jīng)濟權利和文化權利等諸多問題。要切實將法治建設的總目標貫穿農(nóng)村社會治理的全過程，推動農(nóng)村社會逐步形成依法辦事、遇事找法和依法維護合法權益的良好氛圍；健全村黨組織領導下的村民自治機制，使農(nóng)村社會治理主體既能充分享有自治權，又能依法依規(guī)辦事，不發(fā)生逾越法律邊界的行為；政府要依法履行職能，努力促進城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務均等化，滿足農(nóng)村居民對教育、醫(yī)療、文化等公共服務的基本需求。三是源頭治理。近年來，農(nóng)村社會矛盾糾紛愈發(fā)復雜多樣，如何及時有效地處置各類矛盾，是農(nóng)村社會治理迫切需要解決的重要問題。為此，要充分發(fā)揮村民委員會和其他專業(yè)組織的作用，做到“事事能落實，件件有人管”，將矛盾解決于萌芽狀態(tài)；建立健全農(nóng)村社會穩(wěn)定風險評估機制，特別對土地征用、產(chǎn)業(yè)引入、生態(tài)環(huán)境等領域提前進行評測，將矛盾關口前移；暢通民意溝通渠道，切實傾聽農(nóng)民心聲，獲取農(nóng)民信任和支持；完善農(nóng)村社會治安綜治體系，實現(xiàn)社會治安聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、服務管理聯(lián)抓、平安建設聯(lián)創(chuàng)，為農(nóng)村社會治理打造和諧安寧的環(huán)境。