土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村宅基地制度又是土地制度改革的關(guān)鍵和核心。經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國(guó)特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，但也面臨一系列問題和挑戰(zhàn)。按照黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，有關(guān)部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地制度改革試點(diǎn)工作。四年來，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了多元探索，取得了一定成效。

改革試點(diǎn)的基本情況

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。農(nóng)村宅基地是建設(shè)用地的重要組成部分，也是改革中牽扯利益最為復(fù)雜的領(lǐng)域?；仡^來看，盡管時(shí)間不長(zhǎng)，但我國(guó)宅基地制度改革還是經(jīng)歷了“單項(xiàng)批復(fù)—范圍拓展—期限延長(zhǎng)”等過程。這既是對(duì)改革方法論不斷深化認(rèn)識(shí)的過程，也是改革任務(wù)不斷突破的過程。比如，2015年2月，我國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))被依法授權(quán)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中宅基地制度改革試點(diǎn)有15個(gè)。2017年11月，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。同時(shí)，為提高“三塊地”改革試點(diǎn)工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

根據(jù)中央統(tǒng)一部署，宅基地制度改革主要圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出、改革宅基地審批制度四個(gè)方面展開，改革的目標(biāo)是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

主要進(jìn)展情況

按照2015年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，各試點(diǎn)地區(qū)開展了積極探索，形成許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，也暴露出一些問題和不足。

在完善宅基地取得方式方面，試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持因地制宜、分類施策，采取多種方式，確保農(nóng)戶“住有所居”。對(duì)宅基地資源比較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”制度；對(duì)人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的“城中村”“城郊村”地區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對(duì)“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等方式；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)。從試點(diǎn)地區(qū)看，無(wú)論是占用新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地，宅基地?zé)o償取得的分配方式都難以為繼，都開始探索有償取得方式。但一些試點(diǎn)地區(qū)按成本有償取得農(nóng)戶所繳納的費(fèi)用，實(shí)際上是土地整理費(fèi)、開墾費(fèi)；而擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)僅限于交通條件良好、地理位置優(yōu)越的地段，并沒有收取資源使用費(fèi)，說明宅基地有償取得方式還沒有破題。

在宅基地有償使用方面，試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承等方式實(shí)際占有和使用宅基地等情形，探索建立有償使用制度。例如，如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對(duì)象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對(duì)超占部分按照時(shí)段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)；浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問題，區(qū)分嚴(yán)重違法和輕微違法等不同情形，嚴(yán)重違法的結(jié)合“三改一拆”專項(xiàng)行動(dòng)予以拆除，輕微違法的則納入有償使用范圍，收取一定費(fèi)用。在目前宅基地各項(xiàng)改革中，針對(duì)違法違規(guī)占地收取有償使用費(fèi)，是改革的突破點(diǎn)和切入口，實(shí)踐中有理有據(jù)也易于操作。但這也容易造成一系列問題。比如，長(zhǎng)期以來大量違法占地的既成事實(shí)，是否可以通過繳納罰款而合法化？如果沒有合法化，那么罰款的征收就不容易得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可。對(duì)于這些做法，如果后續(xù)再推行相關(guān)改革予以糾正，反而會(huì)面臨更大的阻力。

在宅基地“三權(quán)分置”方面，試點(diǎn)地區(qū)開展農(nóng)戶宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制方面的探索比較活躍，改革方式也比較靈活。2018年中央1號(hào)文件也作出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署。山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，因地制宜探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。比如，浙江義烏對(duì)已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊，允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓，并對(duì)轉(zhuǎn)讓后的宅基地頒證。但是，從實(shí)踐中看，我國(guó)宅基地確權(quán)登記頒證進(jìn)展較慢，且理論界對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致，這項(xiàng)改革亟待繼續(xù)深入探索。

在完善宅基地管理制度方面，試點(diǎn)地區(qū)正開展通過嘗試簡(jiǎn)化審批流程、優(yōu)化審批程序，下放宅基地審批權(quán)。比如，對(duì)使用存量建設(shè)用地的，審批權(quán)由縣級(jí)政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批；對(duì)使用新增建設(shè)用地的，由縣級(jí)政府審批。有些試點(diǎn)地區(qū)還探索鄉(xiāng)村治理重心下沉，組織農(nóng)民成立自治負(fù)責(zé)，協(xié)助開展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務(wù)理事會(huì)，在宅基地管理和改革中發(fā)揮自治作用，自主由村民理事會(huì)確定分配標(biāo)準(zhǔn)與分配辦法，在宅基地管理和改革中發(fā)揮重要作用。對(duì)于這項(xiàng)改革，社會(huì)各界觀點(diǎn)看法不一致?？傮w上看，大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實(shí)，正是宅基地管理制度、農(nóng)民需求與法律三者之間嚴(yán)重沖突的體現(xiàn)，更是政府對(duì)宅基地使用及分配管理缺位的反映。因此，面對(duì)農(nóng)戶宅基地?zé)o序擴(kuò)張的局面，審批權(quán)限下放并不是痛點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。

關(guān)于進(jìn)一步改革的思考

進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段，改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來，一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心，與農(nóng)民關(guān)切度最高、利益關(guān)系也更為復(fù)雜。因此，下一步，宅基地制度改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、漸進(jìn)式改革的總方向，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，推進(jìn)農(nóng)村土地三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全國(guó)范圍內(nèi)整體推開相關(guān)改革積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。具體要注意把握以下四個(gè)方面：

一是切實(shí)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是宅基地制度改革的目標(biāo)和底線。深化宅基地制度改革，就要按照宅基地用益物權(quán)的原則，在鞏固集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。同時(shí)，加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照一般用益物權(quán)原則，完善宅基地用益物權(quán)，在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí)，加快建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用土地等自然資源。

二是有效盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”，也是啟動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“加速度”的關(guān)鍵。隨著農(nóng)村大量人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出，這對(duì)于鄉(xiāng)村振興是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。深化農(nóng)村宅基地制度改革，就要在法律法規(guī)框架下，有意識(shí)地放寬市場(chǎng)化用地主體的限制，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，要注意利用開發(fā)不是違規(guī)買賣，不能違反土地用途管制原則，更不能讓工商資本侵占村集體利益，建設(shè)私人會(huì)館或開發(fā)別墅。

三是做到與其他改革協(xié)同部署。要堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，縮小政府征地權(quán)使用范圍，支持引導(dǎo)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，集約開發(fā)出租屋建設(shè)。特別是注意將宅基地制度改革試點(diǎn)與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)一體部署、協(xié)同推進(jìn)，助力租購(gòu)并舉的住房體系。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置，探索多元化市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式。

四是建立與改革配套的政策體系。比如，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，在村集體作為宅基地所有權(quán)主體和農(nóng)戶自愿的前提下，探索宅基地有償退出機(jī)制，促進(jìn)宅基地市場(chǎng)多樣化發(fā)展。又如，鼓勵(lì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行開發(fā)金融產(chǎn)品，為村集體經(jīng)濟(jì)組織提供中長(zhǎng)期貸款，用于閑置宅基地收儲(chǔ)、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。