◎姜 平

隨著我國農(nóng)村改革和新型城鎮(zhèn)化的進行，農(nóng)村土地的財產(chǎn)性價值得以體現(xiàn)，但是農(nóng)村征地糾紛日漸變?yōu)橐粋€突出的問題。部分地區(qū)在推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，只為響應(yīng)國家政策，并沒有考慮農(nóng)地使用的實際情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，盲目地推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。其表象背后最根本的原因在于土地征收制度導(dǎo)致的權(quán)力與權(quán)利之間的博弈，廣大農(nóng)民群眾作為弱勢群體難以通過正當(dāng)途徑表達自己的利益訴求，村民自治組織的村委會民主決策機制難以得到貫徹執(zhí)行，以及農(nóng)民合法權(quán)益的救濟渠道不暢等都加劇農(nóng)村土地征收過程的權(quán)力與權(quán)利之間的對抗性。

一、農(nóng)村土地征收過程中村民權(quán)利實現(xiàn)的困境

（一）權(quán)力與權(quán)利博弈之間村民權(quán)利行使的困境

《城市房地產(chǎn)管理法》第9條關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地“先征用，再出讓”的規(guī)定，使得地方政府在土地出讓市場中具有絕對的壟斷地位，農(nóng)村土地的集體所有實際上演變?yōu)榈胤秸小Ｍ瑫r，相對低廉的土地補償費用并不能彌補集體失去土地后的各項權(quán)利帶來的收益。更為嚴(yán)重的是，土地征收發(fā)給農(nóng)民的補償費，真正到達農(nóng)民手里的份額極其有限。事實上，大部分農(nóng)民在土地征收過程中，所希望的不過是得到基本的生活保障和公平合理的補償。就村民整體而言，權(quán)利訴求表達不暢是農(nóng)村土地征收糾紛中引發(fā)權(quán)力與權(quán)利沖突的潛在因素。

（二）村集體內(nèi)部村民權(quán)利實現(xiàn)的障礙

《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”從這些規(guī)定可以看出：農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)均由村民委員會行使，村民委員會實際掌握著農(nóng)村集體的經(jīng)濟命脈，成為農(nóng)村經(jīng)濟生活和政治生活的權(quán)力中心。同時，村民會議與村民委員會制度是村民表達利益訴求、參與農(nóng)村公共事務(wù)管理和實現(xiàn)村民自治的基本形式。但長期以來，我國的基層村民會議往往無法順利召集，即便召開也難以集中村民意見形成決策，這使得村民會議流于形式。從邏輯上講，村民集體才是村委會設(shè)立的利益主體，只有村民集體自身才會真正關(guān)心村民委員會制度的實際運行，當(dāng)村民委員會的不當(dāng)行為侵犯到了村民集體的財產(chǎn)權(quán)時刻，村民集體當(dāng)然有權(quán)撤銷村委會的不當(dāng)決議，罷免村委會組成人員，監(jiān)督村委會日常工作運行的權(quán)力。但是，傳統(tǒng)農(nóng)村治理理念導(dǎo)致村民集體監(jiān)督權(quán)的缺失，使得村民沒有這種法律意識去法規(guī)范村委會在征地過程中的不當(dāng)行為。

二、《村民委員會組織法》視角下的村委會制度完善

《村民委員會組織法》自1988年實施，2010年修訂，30 多年來，已形成較為完整的制度體系，為本文所要探討的農(nóng)村征地糾紛村民土地權(quán)益保護具有重要的意義。

（一）構(gòu)建了合理的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代權(quán)力理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會最佳的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)是一個由決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成的相互制衡的結(jié)構(gòu)性體系。

1.村民會議的決策中心地位?，F(xiàn)代權(quán)力理論認(rèn)為，處于中心地位的應(yīng)是決策權(quán)，這一理論在政府中對立法權(quán)的強調(diào)得到驗證。農(nóng)村治理的權(quán)力中心應(yīng)是村民大會或村民代表大會?！洞迕裎瘑T會組織法》在第四章設(shè)“村民會議與村民代表會議”專章規(guī)定了村民會議制度，組織法強調(diào)了村民會議在農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的中心地位，確立了村民會議對村民委員會的制衡機制，在制度設(shè)計上力圖確保村民自治結(jié)構(gòu)的民主性。第二十三條規(guī)定，村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會、村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定。村民會議可以授權(quán)村民代表會議行使其審議、評議、撤銷和變更的權(quán)利。這一條規(guī)定充分貫徹了經(jīng)典的權(quán)力制衡的思想，從制度上防止了村委會對權(quán)力的壟斷，保障了村民會議的決策中心地位。

2.獨立的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。民主監(jiān)督作為村民自治的重要環(huán)節(jié)，對于構(gòu)建民主的村民委員會制度具有關(guān)鍵作用。在這個問題上，“2004年在浙江武義縣后陳村曾建立了全國第一個常設(shè)性村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，取得了良好的效果”，這是建立村務(wù)監(jiān)督機關(guān)的最早的實踐?！洞迕裎瘑T會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”。根據(jù)第三十二條的規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)由村民會議選舉產(chǎn)生，對村民會議負(fù)責(zé)，并可列席村民委員會會議。盡管《村民委員會組織法》對村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)定還比較具有原則性。但是，形成了以村民會議（決策權(quán)）為中心，村民委員會（執(zhí)行權(quán)）和村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)（監(jiān)督權(quán)）各自分立的新型農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）拓展農(nóng)村征地糾紛中村民權(quán)利行使路徑

農(nóng)村土地征收中的村委會制度的完善不僅要構(gòu)建合理的民主的農(nóng)村新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，更要從權(quán)利的角度切實保障土地征收中村民的具體利益。

1.村民知情權(quán)的維護和保障。這里所謂的村民知情權(quán)，主要是指村民對政府征收補償方案和村民委員會決策的知情權(quán)。實踐中，征地補償方案一般是由政府向村民委員會發(fā)布，再由村民委員會向村民公告。根據(jù)《村民委員會組織法》第三十條確定的村務(wù)公開制度，村民委員會有義務(wù)將征地補償方案如實向村民公布，并接受村民的質(zhì)詢；此外，對于與征地補償相關(guān)的法律文件和會計賬目，村民委員會也如實向村民公開。

2.強化村民參與權(quán)的行使。目前政府征地過程中一個突出的問題就是村民參與力度不夠，他們不能充分地參與關(guān)系到自己重大利益的決策。對此，應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障征地過程中村民參與權(quán)的行使，是每個成員都能積極參與到民主協(xié)商和決策程序中。具體而言，《村民委員會組織法》在第二十四條所規(guī)定的必須提交村民會議決定的重大事項中明確加入了“征地補償費的使用、分配方案”一項，并設(shè)置了“村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項”這一兜底條款。本文認(rèn)為，對于政府的征收補償方案這一關(guān)乎全體村民切身利益的重大問題，必須由村民委員會提交村民會議集體協(xié)商討論，通過民主決策的方式來決定是否接受政府征收的補償方案和征收補償款的分配方案，以及討論各戶家庭的安置執(zhí)行問題等。

3.對于村民權(quán)利的救濟機制。在農(nóng)村土地征收過程中，如果村民的合法權(quán)益受到村民委員會的損害，其救濟途徑主要有包括內(nèi)部救濟和外部救濟。首先，村民可以依據(jù)《村民委員會組織法》第二十三條的規(guī)定通過召開村民會議撤銷或變更村民委員會作出的不當(dāng)決議。其次，對于村民委員會的組成人員，村民可以依據(jù)《村民委員會組織法》第十六條的規(guī)定啟動罷免程序，并重新選舉村民委員會組成人員。而外部救濟是指村民合法權(quán)益受到損害時，可以借助國家公權(quán)的力量所采取救濟形式。根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條的規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！贝迕襁€可通過司法訴訟途徑撤銷村民委員會的不當(dāng)決議。這為維護村民合法權(quán)益提供了“雙重保障”。

三、良性村民委員會制度對于解決農(nóng)村征地糾紛的意義

良性的村民委員會制度是公權(quán)力和私權(quán)利對抗的緩沖地帶，有利于化解矛盾和沖突。首先，良性的村民委員會制度有助于保障弱勢村民群體權(quán)利的實現(xiàn)，在此前提下實現(xiàn)農(nóng)村土地征收的透明化、民主化和公平化。目前政府土地征收中存在村民委員會與村民之間由于信息不對稱而導(dǎo)致征收過程中不平等、不公平現(xiàn)象的發(fā)生。通過構(gòu)建良性村民委員會制度，使得村民能夠在信息對稱的前提下通過民主參與表達自己的意志立場，并進而以民主決策的形式形成村民“公意”，這就有利于消除征收過程中出現(xiàn)的權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾，利用穩(wěn)定的村民集體利益和政府進行民主平等協(xié)商，實現(xiàn)土地征收過程的民主公平。

其次，通過村民委員會“中間橋梁”的作用，可以實現(xiàn)農(nóng)村征地過程中政府與村民間之間的有效對話。對于農(nóng)村征地糾紛，事前的預(yù)防比事后的補救更加重要。從當(dāng)前農(nóng)村征地糾紛中財產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的問題來看，村民最需要的是利益表達的機會和途徑，維護自己的利益訴求，這是預(yù)防征地糾紛的關(guān)鍵。對于被征地農(nóng)民的利益保護，需要從最開始的征收程序開始，而不是征收之后所進行的補救和補償。相比較事后補救而言，事前預(yù)防會減少事后補救的難度和成本。村民委員會作為村民集體利益的代表，可以通過與聽證制度相關(guān)的配合制度，促進政府征收行為的透明化，實現(xiàn)政府與當(dāng)事村民之間良性互動。

最后，通過村民委員會的靈活協(xié)調(diào)作用，有助于充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制的優(yōu)勢特點，和平解決征地矛盾糾紛。村民委員會作為基層群眾自治的基本單位，其所承擔(dān)的重要職能之一就是調(diào)解鄉(xiāng)里矛盾；構(gòu)建良性的村民委員會制度，使得村民委員會真正成為村民自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的組織，樹立在村民間的威望，因地制宜地根據(jù)農(nóng)村“熟人社會”的特點，巧妙地化解征地過程中的矛盾糾紛，避免矛盾糾紛的擴大。

四、結(jié)論

在中國現(xiàn)實的“城鎮(zhèn)化”進程和改革進一步深化的階段，政府對農(nóng)村土地的征收可以說是一種“城鎮(zhèn)化”建設(shè)的重要舉措。但是，在此過程中基層村民自治治理結(jié)構(gòu)合原因?qū)е碌膶Υ迕裢恋刎敭a(chǎn)權(quán)的侵害是這個過程中最難解決的問題。只有構(gòu)建以“村民會議”決策，“村委會”執(zhí)行，“村務(wù)監(jiān)督委員會”為結(jié)構(gòu)的新型的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能充分尊重村民意志表達的需求，切實保障村民自治權(quán)利的行使，將征地過程中村民的利益需求集中反映，并通過民主表決、民主決策的形式表達大多數(shù)村民的權(quán)利訴求，使村民委員會成為村民集體與政府利益對話的中間紐帶，這正是《中華人民共和國村民委員會組織法》的立法目的。