聶云霞 何金梅 肖 坤/南昌大學歷史系

2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，改革以數(shù)據(jù)共享推動業(yè)務協(xié)同，集中提供網(wǎng)上服務、公開政務信息、共享數(shù)據(jù)資源[1]，旨在打破信息孤島、消除信息壁壘、為公眾提供協(xié)同服務。浙江大學公共政策研究院執(zhí)行院長金雪軍教授提出“最多跑一次”改革需要運用新的信息技術(shù)手段，如區(qū)塊鏈技術(shù)，確保信息真實、數(shù)據(jù)共享。無獨有偶，《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》同樣指出“最多跑一次”改革需利用區(qū)塊鏈等通用組件，為各地域、各部門開發(fā)業(yè)務應用提供公共支撐?？梢?，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)的優(yōu)勢賦能政務信息共享，尤其是讓已歸檔政務信息“活起來”，已然成為共識。鑒于浙江省“最多跑一次”改革已取得顯著成效，筆者以其為出發(fā)點，基于區(qū)塊鏈視角進一步探討政務檔案信息共享的相關(guān)問題。

1 區(qū)塊鏈：概念、類型與核心技術(shù)

1.1 區(qū)塊鏈概念

區(qū)塊鏈技術(shù)有狹義和廣義的兩種理解，狹義的區(qū)塊鏈技術(shù)是指“一種按照時間順序?qū)?shù)據(jù)區(qū)塊以順序相連的方式組合成的一種鏈式數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，并以密碼學方式保證的不可篡改和不可偽造的分布式賬本”，廣義的區(qū)塊鏈技術(shù)是指“利用塊鏈式數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)來驗證與存儲數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點共識算法來生成和更新數(shù)據(jù)、利用密碼學的方式保證數(shù)據(jù)傳輸和訪問的安全、利用由自動化腳本代碼組成的智能合約來編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的分布式基礎(chǔ)架構(gòu)與計算范式”[2]。

1.2 區(qū)塊鏈的類型與核心技術(shù)

區(qū)塊鏈核心技術(shù)主要包含共識機制、數(shù)據(jù)存儲、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、加密算法、智能合約[4]。其中數(shù)據(jù)存儲利用區(qū)塊的方式記錄和永久存儲所有信息，并利用時間戳特性保證數(shù)據(jù)的完整性，并通過構(gòu)建不同類型的數(shù)據(jù)庫支持數(shù)據(jù)的讀寫和復雜利用；網(wǎng)絡(luò)協(xié)議確保同一網(wǎng)絡(luò)中的獲得各個節(jié)點提供的網(wǎng)絡(luò)服務是對等的；加密算法即通過哈希算法，抽取“數(shù)據(jù)特征”以及非對稱加密算法對應的一對唯一性密鑰（即公開密鑰和私有密鑰）組成加密方法，與用戶實現(xiàn)安全信息交互[5]。

當前，各國、各行業(yè)都在持續(xù)關(guān)注和深入研究區(qū)塊鏈，并利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動各項改革。2017年，“區(qū)塊鏈技術(shù)在電子檔案管理中的應用”[6]作為國家檔案局科技項目立項選題指南之一，標志著我國檔案界官方對于區(qū)塊鏈技術(shù)的關(guān)注與認可。此后，探討將區(qū)塊鏈技術(shù)與檔案工作結(jié)合的相關(guān)理論和實踐也逐漸增多。

2 我國政務檔案信息共享現(xiàn)狀

2.1 我國政務檔案信息共享的階段性成績

政務檔案信息是已歸檔的政務信息，是重要的社會公共信息資源。政務檔案信息的共享與利用在推進高效便捷的服務型政府建設(shè)、維護政府公信力等方面意義重大。

浙江省“最多跑一次”改革實施兩年多來，省內(nèi)各市縣結(jié)合本地區(qū)實際情況深入落實“最多跑一次”改革的各項要求，不斷消除信息壁壘、推進政務信息數(shù)據(jù)共享。2018年，浙江省發(fā)布《打破信息孤島實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享推進“最多跑一次”改革2018年工作要點》（下文簡稱《要點》），要求全面打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并確保數(shù)據(jù)安全和共享的便捷性、數(shù)據(jù)收集和共享的可監(jiān)管性，推進“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展?！兑c》明確要求完善“1253”數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)、建立政務信息資源目錄、加快數(shù)據(jù)資源按需歸集等措施，推動“最多跑一次”改革中事項數(shù)據(jù)共享[7]。浙江在“最多跑一次”改革中還大力推行“一窗受理”及“一網(wǎng)通辦”，并取得了顯著成效。2018年可謂是我國“一網(wǎng)通辦”的“元年”，除浙江外，全國各地也紛紛上線了政務信息服務平臺，特別是作為國家政務信息服務平臺試點的上海、江蘇、安徽、山東、廣東、重慶、四川、貴州等地，也開展了“一網(wǎng)通辦”的實踐。

政務信息共享是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然趨勢，也是高效快捷、服務型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，各省市都在針對自身的情況全面深化各項改革，現(xiàn)階段雖已取得一定成效，但從整體來看，影響政務檔案信息共享的不利因素仍然存在。

2.2 我國政務檔案信息共享存在的問題及成因

2.2.1 政務檔案信息難以整合

長期以來，我國政務檔案都是以紙質(zhì)檔案為主，政府部門在長期的工作實踐中積累了數(shù)量龐大、種類繁多龐雜的紙質(zhì)檔案。從1999年實施“政府上網(wǎng)”工程到2016年政府工作報告中提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務”，期間我國文件檔案管理領(lǐng)域一直奉行“雙套制”管理，電子文件與紙質(zhì)文件并存。擁有數(shù)量龐大的政務檔案信息是實現(xiàn)政務檔案信息共享的基礎(chǔ)，但政務檔案信息過于龐雜，也會給政務檔案信息共享帶來障礙。如何對長久累積的紙質(zhì)檔案以及激增的電子政務檔案信息按照統(tǒng)一標準進行采集、存儲和快速利用，是政務檔案信息共享能否成功推進的關(guān)鍵。科學管理存量的政務檔案信息并對增量的政務檔案信息進行有效利用，讓政務檔案信息得以盤活、進而實現(xiàn)增值，無疑對政務檔案信息共享提出了更高的要求。

4.1.5 嚴格落實專間的相關(guān)衛(wèi)生制度，并符合下列要求：專間內(nèi)的工用具等所有設(shè)施設(shè)備必須專間專用，嚴格清洗消毒，防止出現(xiàn)物流交叉引起的污染；專間內(nèi)必須設(shè)置專人操作，不得在操作期間隨意進出專間，造成人流交叉引起的污染；確保操作時專間溫度在25℃以下；使用紫外消毒等方法每次使用前進行空氣消毒；使用專間二次更衣室進入專間，進入人員要穿戴專用工作衣、帽，清洗消毒手部。

2.2.2 政務檔案信息安全隱患嚴重

實現(xiàn)政務檔案信息共享，就必須打破當前分布式政府檔案信息系統(tǒng)各自為政的局面，實現(xiàn)跨部門、跨層次、跨地域合作，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)復雜、系統(tǒng)龐大、類型多樣、容量巨大的兼具統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級管理的集成數(shù)據(jù)庫群，并構(gòu)建無縫對接、功能強大的政務檔案信息門戶式共享平臺。然而，在政務檔案信息流轉(zhuǎn)過程中，如政務檔案信息收集、發(fā)布、交換、利用等環(huán)節(jié)，都可能因主觀或客觀因素造成涉密政務檔案信息的泄露。據(jù)統(tǒng)計，2017年中國遭到的APT攻擊（即高級持續(xù)性威脅，本質(zhì)是針對性攻擊，即利用先進的攻擊手段對特定目標進行長期持續(xù)性網(wǎng)絡(luò)攻擊的攻擊形式）排至世界第二位，截至2017年12月底，累計監(jiān)測到針對我國境內(nèi)目標發(fā)動攻擊的境外APT組織38個，影響中國境內(nèi)超過萬臺電腦，攻擊范圍遍布國內(nèi)省級行政區(qū)[8]。匯集海量政務檔案信息的數(shù)據(jù)庫集群以及共享平臺一旦受到惡意攻擊，或?qū)⒃斐烧諜n案信息丟失、外泄、被篡改等。因此，政務檔案信息安全是不容回避的焦點。

2.2.3 責任意識淡薄阻礙政務檔案信息共享

2016年我國頒布《政務信息資源共享管理暫行辦法》，要求制定《政務信息資源目錄編制指南》，并規(guī)定在信息共享過程中按照“誰經(jīng)手，誰使用，誰管理，誰負責”的原則，對信息進行全過程管理[9]。然而，各省市、各部門在政務檔案信息共享實踐中，由于對“自身”的保護以及對他方的不信任，政務檔案信息共享標準制定不統(tǒng)一，導致出現(xiàn)問題互相推諉、“踢皮球”，信息共享內(nèi)容不對稱、系統(tǒng)無縫銜接“斷層”等責任意識淡薄的不良傾向，與“誰經(jīng)手，誰使用，誰管理，誰負責”的原則相去甚遠。如何消除信息共享中各省市、各部門自身的顧慮以及彼此之間的不信任，消除地域、部門之間信息的差異和不對等，充分發(fā)揮政務檔案信息的最大效益，是政務檔案信息共享亟待解決的問題。

2.2.4 部分政府工作人員對信息共享認知模糊

人員因素（共享知識、共享效果感知、共享責任意識）已經(jīng)成為影響跨機構(gòu)政務信息共享的主要因素之一[10]。目前，由于政府工作人員工作模式、知識結(jié)構(gòu)、意識構(gòu)成等已較為穩(wěn)固，加之部分工作人員求穩(wěn)、不作為心態(tài)較嚴重，對新生事物抵觸、排斥和漠視，部分政府工作人員對政府檔案信息共享的認識模糊，不清楚政府檔案信息共享的意義和價值，往往處于“由上而下”被動接受的角色。經(jīng)筆者調(diào)查，在浙江省“最多跑一次”改革中，部分地區(qū)和單位存在“領(lǐng)導講歸講，基層做歸做”“上面撥一撥，下面動一動”“你搭你的橋，我修我的路”等問題[11]，思想認識模糊不利于推進信息共享。

3 基于區(qū)塊鏈的政務檔案信息共享策略

3.1 引入第三方區(qū)塊鏈機構(gòu)并加大合作力度

當前國內(nèi)外互聯(lián)網(wǎng)、IT等行業(yè)已開始涉足區(qū)塊鏈領(lǐng)域，國內(nèi)已形成一批區(qū)塊鏈骨干企業(yè)，如萬向控股于2015年9月成立了萬向區(qū)塊鏈實驗室，開展區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)研究、開源項目贊助等活動[12]。這些企業(yè)區(qū)塊鏈技術(shù)的逐漸成熟將不斷深化企業(yè)與政府的合作。將區(qū)塊鏈技術(shù)引入政務檔案信息管理，能加大政務檔案信息共享力度，最大限度地利用政務檔案信息。

3.1.1 第三方區(qū)塊鏈機構(gòu)協(xié)同搭建存儲平臺

政務檔案信息面臨著電子政務環(huán)境下數(shù)據(jù)激增以及檔案信息利用過程中元數(shù)據(jù)難以管理的挑戰(zhàn)。與第三方進行合作、搭建新的區(qū)塊鏈檔案信息存儲平臺對海量政務檔案信息進行科學管理和有效利用，將是區(qū)塊鏈運用于政務檔案信息共享的前提。在區(qū)塊鏈存儲平臺中，相關(guān)信息和記錄都以塊鏈式數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存儲在內(nèi)存中，最終會持久化存儲到數(shù)據(jù)庫中；并且較大的文件也可存儲在鏈外的文件系統(tǒng)里，同時將摘要保存到鏈上用以自證[13]。

3.1.2 利用區(qū)塊鏈技術(shù)保證信息共享安全

過于集中、敏感的政務檔案信息容易成為攻擊的目標，數(shù)據(jù)存在失真或泄露的風險。區(qū)塊鏈技術(shù)利用其分布式存儲，保證了即使一個節(jié)點遭到攻擊，其他節(jié)點的信息不受影響。同時區(qū)塊鏈技術(shù)利用時間戳特性保證數(shù)據(jù)的完整性，能夠追溯信息的記錄，并通過哈希算法以及非對稱加密算法實現(xiàn)用戶信息安全交互。

第三方機構(gòu)與政府開展合作，在政務檔案信息共享中為政府提供成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)支持，解決了政府技術(shù)上的后顧之憂，有利于助推政務檔案信息共享。

3.2 賦予政府機構(gòu)改革新動能

我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手中，政府擁有最大容量且來源與形式多樣、價值密度很高的數(shù)據(jù)[14]。政府也一直充當著“信息中心”角色，通過各種服務窗口提供公眾需要的基本信息，被動地為公眾提供信息服務。這種被動的服務模式難以滿足新形勢下公眾對政務檔案信息共享的實際需求，與真正的服務型政府定位實難相符。

3.2.1 促進政府職能和角色轉(zhuǎn)變

區(qū)塊鏈技術(shù)應用到政務檔案信息共享，其“去信任機制”打破了政府信息“中心化”集中管理的格局，使得各級政府不再是被動的信息提供者，其角色和職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府在信任第三方區(qū)塊鏈技術(shù)平臺的基礎(chǔ)上，進行深度調(diào)研，評估公眾信息需求與信息安全要求，平衡信息需求與信息安全之間的矛盾，達成各部門各地域信息共享標準協(xié)議，系統(tǒng)考慮政務檔案信息區(qū)塊鏈信息系統(tǒng)的類型，并制定信息共享權(quán)限目錄交給第三方。第三方根據(jù)政府要求搭建政務檔案信息共享平臺以及授權(quán)公眾自由查閱獲取部分信息，公眾不需要向政府發(fā)起信息需求申請。此工作模式之下，政府必須積極轉(zhuǎn)變角色，在第三方進行區(qū)塊鏈政務檔案信息共享的時候，要作為監(jiān)管者全方位監(jiān)管政務檔案信息共享建設(shè)，并積極推動各項配套制度的出臺，用以促進和保障政務檔案信息共享。

3.2.2 加強管理層面的溝通協(xié)調(diào)

區(qū)塊鏈技術(shù)的應用目前正處于摸索階段，政府應重視區(qū)塊鏈技術(shù)在政務檔案信息共享的應用，從概念階段關(guān)注區(qū)塊鏈技術(shù)，在各部門各層面滲透區(qū)塊鏈技術(shù)，從而逐漸消除各部門之間各自為政的狀態(tài)，在政務檔案信息共享上達到整體效果。各部門之間主動開展關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)應用于政務檔案信息共享的溝通協(xié)調(diào)事務，在政務檔案信息共享上達成統(tǒng)一認識，規(guī)范標準，從而轉(zhuǎn)變各部門職責不清、被動服務、管理怠惰等傾向，推動各部門貫徹落實政務檔案信息共享實施方案，大力挖掘和發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在政務檔案信息共享理論和實踐中的積極作用。

3.3 提供公眾獲取所需政務信息的新方式

第三方區(qū)塊鏈機構(gòu)協(xié)同搭建的存儲平臺，保障了政務檔案信息的分布式存儲、不可篡改、可追溯，給予了公眾對于區(qū)塊鏈及其保管信息的充分信任。一些基本的信息，如法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等，公眾不再需要政府的審批就可以在共享平臺中獲取和使用[15]，公眾需求得到最大程度的重視和滿足。隨著公民信息需求意識的不斷提高，政務檔案信息共享的進一步深化，公眾信息共享、利用將會向“公眾自證”的方向發(fā)展，即在區(qū)塊鏈技術(shù)的支持下，涉及公眾需要的基本的信息，不需要政府提供信息佐證，便可自行通過區(qū)塊鏈技術(shù)的使用從區(qū)塊鏈庫中獲取完成認證，真正實現(xiàn)“公眾自證”。