劉嘉琦，曹玉昆，朱震鋒

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

黨的十八屆三中全會明確提出了建立國家公園體制的重點改革任務(wù)，之后黨的十九大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出要積極建立以國家公園為主體的自然保護地體系[1]。上述黨中央和政府的重要決策充分肯定了國家公園體制在我國持續(xù)推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)特別是生態(tài)文明制度建設(shè)中的重要地位和突出作用[2]。2015年以來，我國在國家公園體制建設(shè)上陸續(xù)開始進(jìn)行前期試點，希望通過試點建設(shè)來總結(jié)經(jīng)驗和探索實踐。截止目前，我國相繼有10個國家公園體制試點正在進(jìn)行當(dāng)中，包括：三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、祁連山、湖南南山、北京長城以及香格里拉普達(dá)措等國家公園[3-4]。其中，東北虎豹國家公園是我國繼青海三江源國家公園之后設(shè)立的第二個國家公園，預(yù)計2020年正式設(shè)立[5]。距離在東北虎豹國家公園正式設(shè)立尚有不足兩年的時間背景下，本文選擇對東北虎豹國家公園建設(shè)展開研究，分析從頂層設(shè)計到探索實踐的建設(shè)過程中存在的主要問題及有效解決相應(yīng)問題的對策建議，本研究一方面可以進(jìn)一步拓展學(xué)界針對東北虎豹國家公園建設(shè)展開相關(guān)研究的內(nèi)容廣度，另一方面又具有重要的指導(dǎo)后續(xù)國家公園建設(shè)的現(xiàn)實意義。

1 國家公園的基本內(nèi)涵

在對東北虎豹國家公園建設(shè)現(xiàn)狀、問題等展開深入研究之前，有必要首先系統(tǒng)地了解和認(rèn)識國家公園的基本內(nèi)涵、功能定位及建設(shè)意義等，有助于后續(xù)充分理解和明確東北虎豹國家公園建設(shè)的作用和價值，進(jìn)而引起對國家公園建設(shè)中存在的各類問題的充分重視，明確緩解相應(yīng)問題對促進(jìn)東北虎豹國家公園建設(shè)進(jìn)程和建設(shè)成效的實踐價值。

目前國內(nèi)學(xué)者針對國家公園基本內(nèi)涵的理解和闡述基本遵循著2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（后簡稱《總體方案》）中對國家公園內(nèi)涵、特征、作用、定位等一系列內(nèi)容的規(guī)定和說明，并有學(xué)者結(jié)合我國一直以來在自然資源、生態(tài)系統(tǒng)等方面的保護區(qū)建設(shè)實踐中進(jìn)行思考、理解和借鑒，進(jìn)而對國家公園內(nèi)涵有著更為豐富的解釋和認(rèn)識[6-7]?？傮w上，國家公園被認(rèn)為是：“由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”。這一內(nèi)涵的界定充分揭示了國家公園的管理主體、設(shè)立目標(biāo)、保護內(nèi)容、區(qū)域類型等重要核心內(nèi)容，有助于同時構(gòu)建對東北虎豹國家公園基本內(nèi)涵的清晰的認(rèn)知體系。

2 東北虎豹國家公園建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 東北虎豹國家公園基本情況

東北虎豹國家公園是我國目前設(shè)立的第二個國家公園，其園區(qū)主要劃定在東北虎、東北豹等種群數(shù)量最多、活動最為頻繁同時也是最重要的定居和繁衍區(qū)。東北虎豹國家公園在區(qū)域分布特征上主要表現(xiàn)為由黑龍江、吉林兩省的部分地區(qū)構(gòu)成，并與俄羅斯濱海邊疆區(qū)接壤，總面積達(dá)到1.46萬km2，其中，黑龍江省片區(qū)占到29%，吉林省片區(qū)則占到71%，顯然東北虎豹國家公園建設(shè)以吉林省為主[8]。根據(jù)《總體方案》的基本設(shè)定和對國家公園內(nèi)涵的深刻理解，本文認(rèn)為東北虎豹國家公園的設(shè)立主要包括以下3點目的：其一，最為直接地目的即是有效地保護我國的東北虎豹野生種群等珍稀動物資源，實現(xiàn)其穩(wěn)定繁衍和可持續(xù)生存；其二，通過設(shè)立相應(yīng)的國家公園，借助東北虎豹來解決野生動物保護與人的發(fā)展之間的矛盾，進(jìn)而尋求實現(xiàn)人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展；其三，同時在東北虎豹國家公園開展生態(tài)保護與自然資源資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，表現(xiàn)在成立東北虎豹國家公園的同時也首次成立了東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管理局，推動一系列相關(guān)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新實踐。

2.2 東北虎豹國家公園建設(shè)進(jìn)展情況

東北虎豹國家公園建設(shè)從體制試點起步，逐步向正式設(shè)立過渡和發(fā)展。具體來看，2017年1月，《東北虎豹國家公園試點方案》（后簡稱《試點方案》）由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等印發(fā)，《試點方案》的出臺和實施明確標(biāo)志著東北虎豹國家公園體制試點改革已經(jīng)完成頂層設(shè)計工作，國家公園體制試點工作已經(jīng)進(jìn)入了實質(zhì)推動階段。2017年8月，東北虎豹國家公園管理局正式掛牌；2017年9月，位于吉林省片區(qū)內(nèi)的6個區(qū)域相應(yīng)的管理機構(gòu)也掛牌設(shè)立，后續(xù)黑龍江省片區(qū)的4個區(qū)域也成立了相應(yīng)的管理機構(gòu)。由此，東北虎豹國家公園管理體制正式建立，包括成立第一個由中央直屬的國家公園管理機構(gòu)和十個管理分局，東北虎豹國家公園管理體制開始進(jìn)入實際運行階段，國家公園體制改革試點也從此進(jìn)入了全面推進(jìn)和深化實施的新階段。

除了東北虎豹國家公園體制試點的建設(shè)任務(wù)之外，“兩項試點任務(wù)”中的另一項改革任務(wù)是東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點。在第二個改革任務(wù)方面東北虎豹國家公園也取得了一定的改革成效。東北虎豹國家公園積極創(chuàng)新管理制度，制定了區(qū)域內(nèi)部國有自然資源資產(chǎn)管理的制度體系，并積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各類資源的所有權(quán)人的確權(quán)工作等，梳理了區(qū)域內(nèi)自然資源所有者和監(jiān)管者職責(zé)，研究保護地管理機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)整合事宜。2018年2月，東北虎豹國家公園自然資源監(jiān)測系統(tǒng)在國家林業(yè)局東北虎豹監(jiān)測與研究中心正式開通并實際投入使用，該系統(tǒng)的投入使用可以順利實現(xiàn)對自然生境下野生東北虎豹的野外生存狀況進(jìn)行全面跟蹤，進(jìn)而有助于了解東北虎豹種群的恢復(fù)及繁衍生息情況，有利于對其進(jìn)行及時有效的保護。

再者，除上述“兩點改革”之外，東北虎豹國家公園的建設(shè)實踐還包含了其他相關(guān)及配套領(lǐng)域的具體貢獻(xiàn)。比如，吉林省國土資源部門完成了8 200 km2內(nèi)的自然資源調(diào)查任務(wù)；環(huán)保部門對試點區(qū)的保護地環(huán)保問題進(jìn)行了針對性處理；相關(guān)管理機構(gòu)不斷強化試點區(qū)管理實踐，包括嚴(yán)格加強試點區(qū)內(nèi)的各類生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴(yán)格控制人口遷入、住房建設(shè)和改擴建等活動；加大試點區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；積極爭取中央財政對東北虎豹國家公園體制試點工作提供資金支持，吉林省有關(guān)部門爭取到2.54億元的公園保護設(shè)施項目建設(shè)等。綜上，自《試點方案》出臺以來，東北虎豹國家公園體制試點工作圍繞著“兩項改革試點”廣泛深入推進(jìn)，在實現(xiàn)“兩個方向”（兩個方向分別是：為東北虎豹提供良好的生存環(huán)境、為原住居民提供良好生活環(huán)境）和“一個平衡點”（在人與東北虎豹之間尋求平衡點）的理想狀態(tài)方面的確取得了一定的積極成效。東北虎豹國家公園后續(xù)體制試點的相關(guān)建設(shè)工作主要包括：一是持續(xù)開展區(qū)域內(nèi)的資源調(diào)查工作，完成對公園內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記；二是積極推進(jìn)不同區(qū)域內(nèi)國家公園保護項目的實施；三是加大對區(qū)域內(nèi)森林資源的管護經(jīng)營，改善森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，進(jìn)而為東北虎豹等提供良好的生存環(huán)境；四是繼續(xù)加大各類配套硬件、軟件建設(shè)，完善有關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，兼顧改善國家公園管理能力和東北虎豹保護水平等。

3 東北虎豹國家公園建設(shè)中存在的問題

3.1 現(xiàn)行法律法規(guī)對東北虎豹國家公園體制建設(shè)形成制約

盡管我國2015年以來先后開展了10個國家公園體制試點，部分國家公園試點建設(shè)取得積極成效，尤其是本文所提供的東北虎豹國家公園體制試點在“兩項改革任務(wù)”上取得了良好進(jìn)展，但是從法律法規(guī)設(shè)計保障層面來看，針對東北虎豹國家公園管理、區(qū)域內(nèi)違法違規(guī)問題等的專項法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，區(qū)內(nèi)體制改革也在一定程度上面臨著法律障礙。比如說，我國的《自然保護區(qū)條例》作為我國自然保護區(qū)管理最為重要的法律依據(jù)，但是其中的一部分規(guī)定和要求已經(jīng)和東北虎豹國家公園建設(shè)的實際需求不相適應(yīng)，甚至可能在東北虎豹國家公園內(nèi)開展系統(tǒng)整合不同類保護地管理體制時形成掣肘。

3.2 東北虎豹國家公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記進(jìn)展緩慢

《試點方案》以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》等文件中明確規(guī)定“需對國家公園內(nèi)各類自然資源進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記”[9]，不過2017年以來的兩年時間里東北虎豹國家公園試點區(qū)域內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作進(jìn)展相對緩慢，在一定程度上對國家公園自然資源管理體制改革的總體進(jìn)程帶來消極影響。本文結(jié)合其他國家公園試點建設(shè)情況以及東北虎豹國家公園試點區(qū)域的客觀實際，認(rèn)為造成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢也有一定的客觀原因，包括：其一，確權(quán)登記工作單純依靠高位推動，卻缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)來支持相關(guān)工作；其二，確權(quán)登記工作涉及相關(guān)主體重大利益調(diào)整，工作過程復(fù)雜；其三，試點區(qū)嚴(yán)重缺乏確權(quán)登記工作的技術(shù)章程及指導(dǎo)；其四，確權(quán)登記工作所需的專業(yè)人才嚴(yán)重短缺等。由此可見，當(dāng)下東北虎豹國家公園試點建設(shè)在積極推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理方面還需要進(jìn)一步完善相關(guān)主體措施及配套保障體系，加快自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作進(jìn)程，最終促進(jìn)東北虎豹國家公園體制試點的總體建設(shè)進(jìn)程。

3.3 東北虎豹國家公園體制試點尚未形成多元化投資機制

《總體方案》中明確提出要盡快建立國家公園建設(shè)過程中以財政投入為主體的多元化資金投入保障體系，這對確保各項建設(shè)工作、管理體制改革實踐等的重要作用不言而喻。但實際上東北虎豹國家公園試點建設(shè)期間除有關(guān)部門積極爭取到一部分財政資金支持之外，并沒有完善的、持續(xù)的、多元化的資金投入體系來對公園建設(shè)及管理體制改革等工作提供支持，目前嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定的投入機制。鑒于東北虎豹國家公園建設(shè)具有較強的公益屬性和環(huán)保價值[10]，使得部分民間資本及社會資本具有較強的介入意愿，但是限于沒有相應(yīng)的資本引入機制，因此無法對相關(guān)投入主體利益提供可靠保障。東北虎豹國家公園試點建設(shè)期間，涉及大量的土地贖買、企業(yè)推出、生態(tài)移民等艱巨任務(wù)，這些任務(wù)的完成都對資金有迫切需求，因此資金投入問題是東北虎豹國家公園建設(shè)當(dāng)前面臨的急需解決的典型問題之一。

4 加快東北虎豹國家公園建設(shè)的對策建議

4.1 加快構(gòu)建與東北虎豹國家公園相適應(yīng)的法律法規(guī)體系

根據(jù)前文中總結(jié)歸納的當(dāng)下東北虎豹國家公園建設(shè)中存在的典型問題，認(rèn)為首先需要積極構(gòu)建與之相適應(yīng)的法律法規(guī)體系，確保在具體的試點建設(shè)及改革實踐中提供符合實際需求的制度保障和法律支持，規(guī)避現(xiàn)行法律法規(guī)體系與國家公園體制建設(shè)中的矛盾點和不匹配之處。具體來說包括以下兩個方面：第一，加快制定《國家公園法》或《國家公園管理條例》。上述立法思路是將其與現(xiàn)行的《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律區(qū)別開來，針對國家公園建設(shè)這項長期的戰(zhàn)略任務(wù)而言，專門的單項法律既可以為其他自然保護類法律、資源管理保護類法律法規(guī)提供有效的補充，同時又可以對國家公園建設(shè)提供強有力的支持，提供行動和實踐的法律依據(jù)，確保當(dāng)下試點實踐的順利推進(jìn)，同時也能為后續(xù)東北虎豹國家公園的可持續(xù)經(jīng)營管理等提供法律支撐。第二，加快推進(jìn)以國家公園為主體的各類自然保護區(qū)經(jīng)營管理的制度更新和體系優(yōu)化。從實質(zhì)上講，國家公園亦屬于我國現(xiàn)行的自然保護地的范疇，從這個角度來說，由于我國自然保護地的經(jīng)營保護和管理等方面存在著一些尚未解決的技術(shù)和制度問題，因此為了規(guī)避其對國家公園建設(shè)可能帶來的阻礙，建議積極探索各類自然保護地管理體制改革創(chuàng)新，明確不同自然保護地的功能定位、保護對象、等級劃分等，使得東北虎豹國家公園建設(shè)過程中如果出現(xiàn)試點區(qū)內(nèi)不同自然保護地的交叉重疊問題，可以得到有效解決。

4.2 建立健全符合我國客觀需求的東北虎豹國家公園管理體制及治理體系

盡管我國已經(jīng)相繼提出實施10個國家公園試點方案，但是并沒有任何一個國家公園的實際情況如資源稟賦、資源分布、社會規(guī)模等相同，因此國家公園體制建設(shè)和改革并不能一刀切，需要充分結(jié)合不同地區(qū)的具體情況來因地制宜地推進(jìn)國家公園試點。對東北虎豹國家公園而言同樣如此。一方面，東北虎豹國家公園建設(shè)中需要充分考慮試點區(qū)多數(shù)分布在國有林區(qū)，區(qū)內(nèi)還有重要的森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地資源及其他各類野生動植物資源，因此這就在很大程度上增加了試點區(qū)開展國有自然資源確權(quán)登記工作的復(fù)雜性和難度，建議進(jìn)一步建立健全國有自然資源的確權(quán)登記工作機構(gòu)和人才隊伍，建立完善的配套支持制度體系，包括推進(jìn)確權(quán)登記的資源調(diào)查、工作流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等一系列制度規(guī)范。另一方面，建議東北虎豹國家公園建設(shè)可以適度引入多元共治機制，這樣可以充分兼顧各相關(guān)方的切身利益，同時又可以集思廣益，提高公園及自然資源資產(chǎn)管理效率，提高決策的執(zhí)行效率等。充分參考國外在國家公園建設(shè)中的一些經(jīng)驗做法，可以初步形成由中央政府、各級地方政府、社區(qū)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等構(gòu)成的東北虎豹國家公園共治機制和管理體系[11]，也可以在一定程度上緩解當(dāng)前試點區(qū)內(nèi)國有自然資源確權(quán)登記的工作壓力，提高工作效率。

4.3 加快形成東北虎豹國家公園建設(shè)的多元化投資支持體系

鑒于充足的資金保障對東北虎豹國家公園體制試點建設(shè)和改革的重要性、緊迫性，因此本文專門提出了加快形成東北虎豹國家公園建設(shè)的多元化投資支持體系的對策建議。本文認(rèn)為若預(yù)實現(xiàn)這一建議，重點需要從政府、社會組織及個體等三個主體入手。其一，政府財政支持是東北虎豹國家公園建設(shè)的投入主體，畢竟無論是自然資源還是野生動物，都是全民所有資產(chǎn)，因此這項計劃具有較強的公益性特征，從中央到地方的各級政府需要提供必要的財政支持，這是促進(jìn)東北虎豹國家公園建設(shè)進(jìn)程的重要驅(qū)動力。其二，鼓勵和支持社會資本進(jìn)入到東北虎豹國家公園建設(shè)體系，并為之設(shè)立相應(yīng)的配套保障體系，比如，建立一套社會資本進(jìn)入的規(guī)范的規(guī)章制度，包括資金管理、使用監(jiān)督、效益評價等方面；成立專門的社會資本管理機構(gòu)，確保定期向有關(guān)社會資本的投入主體匯報資金使用情況說明等；對社會資本投入的規(guī)模和方向進(jìn)行適度、科學(xué)調(diào)控，既不能過分限制，又不能毫無控制。第三，對于一部分個體而言，如果有參與和支持東北虎豹國家公園建設(shè)的強烈意愿，同樣鼓勵其為地區(qū)自然資源保護、生態(tài)環(huán)境改善、野生動物保護等提供一定的資金支持，同樣需要將其加入到東北虎豹國家公園建設(shè)資金的統(tǒng)一管理體系中去，且有充分必要向投資者說明資金的使用情況。