摘? ? ? 要：新中國成立70年來，我國進(jìn)行了11次政府機(jī)構(gòu)改革?；仡櫢母餁v程，主要以政府職能轉(zhuǎn)變、精簡機(jī)構(gòu)和簡政放權(quán)為邏輯線索，改革在轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門間關(guān)系和提高法治化水平方面取得了歷史性成就。展望未來，新時代的改革要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善配套立法，加大政策宣傳力度，這對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的推動作用。

關(guān)? 鍵? 詞：政府機(jī)構(gòu)改革;精簡機(jī)構(gòu);職能轉(zhuǎn)變;簡政放權(quán)

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0012-10

收稿日期：2019-09-03

作者簡介：楊宇（1984—），男，黑龍江慶安人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，研究方向為政府治理與公共政策。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“新時代人民對社會公平正義要求的實證研究”的階段性成果，項目編號：18AZZ004;2019年財政部部省共建聯(lián)合研究委托性課題“政府債務(wù)立法研究”的階段性成果。

“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”，[1]縱觀新中國成立70年來的發(fā)展歷程，我國社會發(fā)生了前所未有的變化，政府機(jī)構(gòu)也在不斷進(jìn)行精簡和調(diào)整，特別是從1978年改革開放至今，我國政府已經(jīng)先后進(jìn)行了8次具有代表性的政府機(jī)構(gòu)改革，改革表現(xiàn)出顯著的周期性特征。政府機(jī)構(gòu)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因其具有復(fù)雜性，經(jīng)常會涉及到各種復(fù)雜的關(guān)系，是一個在失敗中不斷前進(jìn)的試錯過程，梳理其發(fā)展脈絡(luò)和演進(jìn)邏輯是改革進(jìn)程中不可回避的重要議題。這8次改革同新中國成立之初的3次政府機(jī)構(gòu)改革共同構(gòu)成新中國70年我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷程。政府機(jī)構(gòu)改革是一個長期的、漸進(jìn)的過程，是隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展變化動態(tài)調(diào)整的過程，試圖通過一次改革實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的最優(yōu)化是不切合實際的。從新中國成立70年來政府機(jī)構(gòu)改革演進(jìn)的歷史軌跡看，雖然出現(xiàn)過“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈現(xiàn)象，但是，站在新中國成立70年來的歷史節(jié)點，應(yīng)從全局的視角、用歷史和辯證相結(jié)合的思維來審視政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在機(jī)理，即我國政府機(jī)構(gòu)改革是為回應(yīng)各種挑戰(zhàn)以適應(yīng)國家治理和社會變革的需要而進(jìn)行的。

一、新中國成立70年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷史沿革

（一）新中國成立之初政府機(jī)構(gòu)改革的初步探索：集權(quán)與放權(quán)

一直以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革都表現(xiàn)出明顯的自上而下特征。從1952年至1965年，先后進(jìn)行了3次政府機(jī)構(gòu)改革。1952年的第1次機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心，政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)明顯膨脹現(xiàn)象;1958年的第2次機(jī)構(gòu)改革以中央開始向地方放權(quán)為特征，同時進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡合并;1960年的第3次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央集權(quán)，下放的權(quán)力適當(dāng)收回。這一階段的機(jī)構(gòu)改革以集權(quán)和放權(quán)為主要特征，以機(jī)構(gòu)精簡和膨脹為主要表現(xiàn)形態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革是行政改革的組成部分，“行政改革的直接目的，在于全面提升政府的三個方面的能力：正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策的能力，綜合實施社會公共行政管理的能力，向公眾全面提供公共服務(wù)的能力?！盵2]所以說，政府機(jī)構(gòu)改革要圍繞行政改革的目的來進(jìn)行。

第1次政府機(jī)構(gòu)改革（1952—1957年）。1949年10月21日，作為國家政務(wù)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)的政務(wù)院（即國務(wù)院的前身）正式成立，政務(wù)院設(shè)置了35個工作部門，管理國家行政工作。1951年12月，政務(wù)院頒布《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定 （草案）》，政務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)確定為35個，這為之后的政府機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)。從1952年開始，我國政府開始向有計劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過渡，開啟了新中國成立后第1次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革的主旨是強(qiáng)化中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力向中央集中。在這一改革階段，政務(wù)院的組成部門發(fā)生了變化，到1953年底，工作部門由35個增加到42個。同時，增設(shè)國家計劃委員會，與政務(wù)院平行。總的來說，從新中國成立之初到1953年，政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)明顯膨脹現(xiàn)象。

1954年9月，作為國家最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院（前稱政務(wù)院）宣布成立，標(biāo)志著我國政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入新的階段。從數(shù)量上看，明顯超過政務(wù)院時期的機(jī)構(gòu)數(shù)量，國務(wù)院由35個部委機(jī)構(gòu)、20個直屬機(jī)構(gòu)、8個辦公機(jī)構(gòu)和1個秘書廳組成。相比1952年的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量，這次機(jī)構(gòu)膨脹的規(guī)模更為明顯。在1955年和1956年兩年時間內(nèi)，為了加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)由64個職能部門增加到81個，機(jī)構(gòu)膨脹造成中央高度集權(quán)，地方要求放權(quán)的呼聲不斷高漲。

第2次政府機(jī)構(gòu)改革（1958—1959年）。1958年，國務(wù)院開啟第2次機(jī)構(gòu)改革工作，這次改革的主要形式為中央向地方放權(quán)，中央開始對管理體制進(jìn)行改革，將中央直屬的大部分企事業(yè)單位下放給地方管理，同時對國務(wù)院行政部門進(jìn)行了精簡調(diào)整。這一階段，國務(wù)院對所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡合并工作，共撤銷合并9個部委、10個直屬機(jī)構(gòu)及兩個辦公室，計21個部門。其中，經(jīng)濟(jì)管理部門精簡力度較大，合并后的經(jīng)濟(jì)管理部門由50個減少到36個。到1959年底，國務(wù)院所屬部門減少到60個，小于1954年的規(guī)模。從新中國成立到1959年底，我國政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了“1949年確立（35個機(jī)構(gòu)）—1952年小膨脹（42個機(jī)構(gòu)）—1954年較大膨脹（64個機(jī)構(gòu)）—1956年大膨脹（81個機(jī)構(gòu)）—1959年底精簡（60個機(jī)構(gòu)）的第一個循環(huán)圈”。[3]

第3次政府機(jī)構(gòu)改革（1960—1965年）。從1960年開始，國務(wù)院開啟第3次機(jī)構(gòu)改革工作，這一階段改革主要目標(biāo)是加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和中央集權(quán)工作，適當(dāng)控制權(quán)力下放，有些下放的權(quán)力在這次改革中要適當(dāng)收回。到1961年，在“調(diào)整、鞏固、充實、提高”方針的指導(dǎo)下，增設(shè)了新的工作部門，部分原來撤銷的機(jī)構(gòu)逐漸恢復(fù)。到1965年底，國務(wù)院工作部門再次膨脹，機(jī)構(gòu)數(shù)量增加到79個，其中經(jīng)濟(jì)部門增加最為明顯，由原有的36個部門增加到53個部門，這是新中國成立后的第2次機(jī)構(gòu)膨脹。在這次機(jī)構(gòu)改革中，中央和地方政府還進(jìn)行了兩次干部精簡工作，主要集中在行政部門和事業(yè)單位。從1960年7月開始第一次精簡工作，這次干部精簡工作主要集中在中央一級機(jī)關(guān)，工作的重點主要集中在事業(yè)單位，同時也對行政部門干部進(jìn)行精簡。從1962年2月開始第2次精簡工作，這次精簡工作主要集中在中央和地方各級機(jī)關(guān)。[5]

（二）改革開放后的政府機(jī)構(gòu)改革：職能轉(zhuǎn)變和理順關(guān)系

從1978年改革開放到2018年的40年間，我國政府分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進(jìn)行了8次具有代表性的政府機(jī)構(gòu)改革，平均5年1次。每次改革都是在特定的時代背景下發(fā)生，同時肩負(fù)著重要的歷史使命。從改革的背景、目標(biāo)和重點看，這8次機(jī)構(gòu)改革可以分為三個階段，第一階段（1982—2002年）：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求，以精簡機(jī)構(gòu)為重點推動政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)型;第二階段（2003—2012年）：在市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，以整合職能和機(jī)構(gòu)為重點優(yōu)化政府組織架構(gòu);第三階段（2013—2018年）：適應(yīng)新時代發(fā)展的要求，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系。[6]通過改革，有效地回應(yīng)了不同時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的客觀需要。“經(jīng)濟(jì)體制改革的程度決定著政府機(jī)構(gòu)改革的方向和進(jìn)程。”[7]在改革進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國家各項工作的重心。其中，1982年、1988年、1993年和2018年的機(jī)構(gòu)改革都以黨中央部門和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革協(xié)同推進(jìn)的模式進(jìn)行。從改革方式上看，政府機(jī)構(gòu)的每一次改革，基本上都是按照部署從國務(wù)院機(jī)構(gòu)到省、市、縣次第展開、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

第4次政府機(jī)構(gòu)改革（1982—1986年）。1982年，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國啟動了改革開放之后的第1次政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在全面開創(chuàng)現(xiàn)代化建設(shè)新局面的歷史條件下提出的。為了適應(yīng)國家工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，這次重點改革了領(lǐng)導(dǎo)體制，裁并了黨政工作機(jī)構(gòu)，精簡了領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍，著力改變機(jī)構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事的狀況。這輪改革后，國務(wù)院組成部門由52個減少到43個。其中，國務(wù)院行政單位人員精簡幅度比較大。1982年機(jī)構(gòu)改革后不久，因工作需要，截止到1986年底，國務(wù)院工作部門共設(shè)置72個。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革以精兵簡政為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔。

第5次政府機(jī)構(gòu)改革（1988年啟動）。從1988年4月開始，國務(wù)院開啟了第5次機(jī)構(gòu)改革，這次機(jī)構(gòu)改革以七屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為標(biāo)志，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?。這次改革在轉(zhuǎn)變政府職能的推動下，政府部門和企事業(yè)單位之間的關(guān)系更加明晰，各部門之間的職能關(guān)系得到理順，職責(zé)分工更加明確，同時，組建綜合性的行業(yè)管理部門，探索機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能的途徑，為實行國家公務(wù)員制度打下了基礎(chǔ)。這次改革采取自上而下的方式，先中央政府后地方政府，分步實施，逐級推進(jìn)。以1988年首次提出的轉(zhuǎn)變政府職能為標(biāo)志，政府機(jī)構(gòu)的歷次改革都是以此為突破口，緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的。這輪改革減少了國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的數(shù)量，其中國務(wù)院部委數(shù)量由改革前的45個減少到41個，直屬機(jī)構(gòu)數(shù)量由22個減少到19個。

第6次政府機(jī)構(gòu)改革（1993—1995年）。1992年10月，黨的十四大作出了“下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”的決策，進(jìn)一步明確“確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)”，將社會主義市場經(jīng)濟(jì)確定為我國經(jīng)濟(jì)體制的主要形式，并提出三年內(nèi)完成機(jī)構(gòu)改革、精兵簡政的任務(wù)。為此，第6次機(jī)構(gòu)改革正式開始。這次機(jī)構(gòu)改革是在國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的背景下進(jìn)行的，改革以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以政企分開為內(nèi)容。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，重點加強(qiáng)政府的宏觀管理職能，弱化政府微觀管理職能;在政企分開方面，賦予企業(yè)充分的自主權(quán)，保障企業(yè)經(jīng)營的有序進(jìn)行;在機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整方面，投入較大力度精簡機(jī)構(gòu)和工作人員;在制度建設(shè)方面，開始推進(jìn)公務(wù)員制度，用制度鞏固改革成果。從機(jī)構(gòu)數(shù)量上看，通過本輪機(jī)構(gòu)改革，對國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，國務(wù)院組成部門的數(shù)量減少到40個，直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量減少到13個，辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量減少到5個，非常設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整幅度較大，由85個減少到26個。

前6次政府機(jī)構(gòu)改革被稱為“機(jī)械式”改革。這種“機(jī)械式”改革因為沒有改革政府運行機(jī)制和職能，或者說沒有通過機(jī)構(gòu)的撤并、人員的裁減建立一套約束行政行為的機(jī)制，因而就不可避免地出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”和“越精簡越膨脹”的逆向惡性循環(huán)現(xiàn)象。[8]

第7次政府機(jī)構(gòu)改革（1998—2002年）。1997年9月，黨的十五大提出政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，同時組織力量擬訂國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案;1998年2月，黨的十五屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，標(biāo)志著第7次機(jī)構(gòu)改革正式開始，改革目標(biāo)主要圍繞制度建設(shè)和干部隊伍建設(shè)進(jìn)行。具體來說，建立適應(yīng)社會發(fā)展需要的行政管理體系，進(jìn)一步完善國家公務(wù)員制度，提高行政管理干部隊伍的素質(zhì)，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要建立相應(yīng)的行政管理體制。1998年下半年，我國政府進(jìn)行了以“轉(zhuǎn)變政府職能”為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，這是建國以來進(jìn)行的第7次政府機(jī)構(gòu)改革，輿論稱之為“第七次革命”。[9]這次機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院組成部門進(jìn)行了大幅度調(diào)整，由40個部門精簡為29個部門。伴隨著部門數(shù)量調(diào)整，政府職能也發(fā)生實質(zhì)變化，其中多項職能通過下放到地方、轉(zhuǎn)移給企業(yè)和中介組織等方式進(jìn)行調(diào)整和變革。第7次機(jī)構(gòu)改革要求行政編制精簡50%，這成為歷次機(jī)構(gòu)改革中人員精簡力度最大的一次。機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院各部門行政編制由3.23萬名減至1.67萬名。全國精簡行政編制共計115萬名。

第8次政府機(jī)構(gòu)改革（2003年啟動）。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出諸多不適，這就需要通過機(jī)構(gòu)改革以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)而不斷推進(jìn)行政管理體制改革。2003年2月，黨的十六屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》對新形勢下的機(jī)構(gòu)改革提出了明確要求，同年3月，十屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，正式開啟新中國成立以來的第8次機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革以加入世貿(mào)組織為背景，改革提出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，明確了改革的目的、目標(biāo)和重點。這次改革緊緊圍繞社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。從改革的目的來看，以轉(zhuǎn)變政府職能為主，通過變革管理方式和推進(jìn)電子政務(wù)來提高行政效率、降低行政成本;從改革的目標(biāo)來看，政府機(jī)構(gòu)改革服務(wù)于行政管理體制的需要，逐步建立科學(xué)規(guī)范的行政管理體制;從改革的重點來看，主要以宏觀調(diào)控為主，加強(qiáng)安全監(jiān)管能力和水平，具體來說，要改革國有資產(chǎn)管理體制，健全金融監(jiān)管體系和流通管理體制，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)總體格局保持相對穩(wěn)定，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院由29個組成部門調(diào)整為28個。

第9次政府機(jī)構(gòu)改革（2008年啟動）。第8次政府機(jī)構(gòu)改革后，我國的行政管理體制改革成效顯著，已經(jīng)基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，但面對經(jīng)濟(jì)社會的快速轉(zhuǎn)型，已有的改革不能完全適應(yīng)新形勢的要求，需要及時做出相應(yīng)的調(diào)整，為此，2007年黨的十七大明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，機(jī)構(gòu)改革勢在必行。2008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動。這次改革通過加快行政管理體制改革來推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，行政管理體制改革以轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門關(guān)系為主要任務(wù)，以形成“決策、執(zhí)行、監(jiān)管”三位一體的行政管理體制為目標(biāo)，同時探索大部門體制改革。從2008年開始，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入到“大部制改革”時代。這次機(jī)構(gòu)改革以整合大部門體制為核心，合理配置部門職能，經(jīng)過改革調(diào)整，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門調(diào)整為27個，直屬事業(yè)單位14個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個，從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門只減少了1個，但各部門職能進(jìn)行了調(diào)整。

第10次政府機(jī)構(gòu)改革（2013年啟動）。2013年，國務(wù)院啟動了新中國成立后的第10次政府機(jī)構(gòu)改革。這次政府機(jī)構(gòu)改革以黨的十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》為起點，延續(xù)了大部制改革的方向，全會指出：要“貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能、穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。這次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)要處理好政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革。2013年的政府機(jī)構(gòu)改革是大部制改革的進(jìn)一步優(yōu)化，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門減少為25個，正部級機(jī)構(gòu)減少了4個。這次改革把政府職能轉(zhuǎn)變擺在更加突出的位置。職能轉(zhuǎn)變成為貫穿整個改革過程的主線，把簡政放權(quán)與強(qiáng)化宏觀管理和事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，在一些公眾關(guān)心的重要領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整上邁出關(guān)鍵步伐。

第11次政府機(jī)構(gòu)改革（2018年啟動）。2017年，黨的十九大報告中提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的要求，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)”，這成為新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的綱領(lǐng)性文件。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出了深化黨和家機(jī)構(gòu)改革的具體目標(biāo)，新中國成立后的第11次機(jī)構(gòu)改革拉開帷幕。第11次機(jī)構(gòu)改革是全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，這次政府機(jī)構(gòu)改革以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整。改革要求優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置;統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革;合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu);推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化;加強(qiáng)黨對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)。機(jī)構(gòu)改革伴隨著政府部門調(diào)整，本輪改革將國務(wù)院組成部門確定為26個，部門組成更加科學(xué)化、規(guī)范化。

依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者將改革開放后的8次重要政府機(jī)構(gòu)改革劃分為兩個階段：“1982—2013年間7次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要、推動政府職能轉(zhuǎn)變和理順部門間職責(zé)關(guān)系、推動行政管理有序運行為主線;2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的加強(qiáng)、政府職能轉(zhuǎn)變和部門設(shè)置改革，將我國的機(jī)構(gòu)改革提升到新的階段?！盵10]

二、新中國成立70年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)邏輯

“中國政府機(jī)構(gòu)改革是一個艱難而復(fù)雜的過程，是一個伴隨著失敗而不斷前進(jìn)的過程。”[11]每一次機(jī)構(gòu)改革都有其特定的歷史背景，是為解決一定時期的經(jīng)濟(jì)社會問題而進(jìn)行的改革。從新中國成立初期的3次機(jī)構(gòu)改革開始，到2018年的第11次政府機(jī)構(gòu)改革，我國政府機(jī)構(gòu)改革一直持續(xù)進(jìn)行著，并體現(xiàn)出一定的周期性特征，通過改革目標(biāo)的實現(xiàn)來推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。我國政府機(jī)構(gòu)改革有其自身的演進(jìn)邏輯，貫穿改革的一條主線是政府職能轉(zhuǎn)變，通過職能轉(zhuǎn)變完成對機(jī)構(gòu)的精簡工作，但機(jī)構(gòu)精簡并不是最終目標(biāo)，而是要在精簡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)力下放，賦予地方政府機(jī)構(gòu)改革充分的自主權(quán)。政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯可以區(qū)分為“外部邏輯和自身邏輯，以及外部邏輯與自身邏輯之間的關(guān)系”。[12]外部邏輯可以理解為政府改革的外部環(huán)境因素，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等方面推動政府改革進(jìn)程;自身邏輯主要強(qiáng)調(diào)政府對改革的價值訴求和滿足公眾的現(xiàn)實需要。從政治角度來看，機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的要求，行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分;從經(jīng)濟(jì)角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府通過機(jī)構(gòu)改革改變不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實狀況，推動社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;從社會角度來看，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型需要機(jī)構(gòu)改革來促進(jìn)社會的發(fā)展進(jìn)步;從文化角度來看，改革開放帶來了文化的繁榮發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行改革才能適應(yīng)日益開放的文化需要;從生態(tài)角度來看，環(huán)境污染已經(jīng)成為全球性的問題，先污染后治理的理念需要摒棄，需要機(jī)構(gòu)改革來調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，以治理日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。在外部邏輯的推進(jìn)下，政府自身的價值追求也隨之發(fā)生變化，治理理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀嗣駷橹行摹?，著力打造人民滿意的服務(wù)型政府成為政府改革的目標(biāo)。無論是外部邏輯還是內(nèi)部邏輯，都是在探索政府改革自身的內(nèi)在規(guī)律性，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，打造人民滿意的服務(wù)型政府。

政府機(jī)構(gòu)改革的核心是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要來調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與運行，重點調(diào)整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關(guān)系。[13]從改革的歷程來看，“中國政府歷次改革總體邏輯在于簡政放權(quán)。”[14]新中國成立之初至改革開放前，我國政府機(jī)構(gòu)改革以建立行政管理體制為主要目標(biāo)，而轉(zhuǎn)變政府職能是其核心部分，政府職能從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變需要不斷引導(dǎo)社會力量參與公眾決策和公共服務(wù)供給，政府主要履行的是社會監(jiān)管職能。改革開放后，各級政府管理國家和社會事務(wù)的能力普遍提高，但服務(wù)能力還有待增強(qiáng)。2013年之前的政府機(jī)構(gòu)改革焦點放在“簡政”，注重政府機(jī)構(gòu)精簡工作，黨的十八屆三中全會以后，政府改革思路側(cè)重“放權(quán)”，強(qiáng)調(diào)實施供給側(cè)改革。綜觀歷次政府機(jī)構(gòu)改革，其基本內(nèi)涵是通過合并重組，將政府部門原來分散的機(jī)構(gòu)、職能統(tǒng)一起來，形成邊界清晰、運轉(zhuǎn)流暢的政府結(jié)構(gòu)。[15]從表現(xiàn)形式來看，政府機(jī)構(gòu)改革是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主線所進(jìn)行的行政體制改革，其最終目的是構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。[16]

總體而言，新中國成立70年來的政府機(jī)構(gòu)改革是圍繞精簡機(jī)構(gòu)、政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的邏輯展開的。政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯也可以表述為“權(quán)力收放導(dǎo)向”的機(jī)構(gòu)改革、“職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)向”的機(jī)構(gòu)改革、“國家治理現(xiàn)代化導(dǎo)向”的機(jī)構(gòu)改革。[17]具體來說，新中國成立之初的3次機(jī)構(gòu)改革主要是以機(jī)構(gòu)的重組和精簡合并為重點，目的是進(jìn)行中央集權(quán)和適當(dāng)放權(quán)。而改革開放后的歷次政府機(jī)構(gòu)改革，體現(xiàn)為被動適應(yīng)、政府主導(dǎo)、漸進(jìn)調(diào)整、利權(quán)糾葛、合并消除、循環(huán)反彈的特點。[18]基于機(jī)構(gòu)改革的特點，我國政府機(jī)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變職能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的目的，“必須深化政府內(nèi)部權(quán)力配置改革，形成行政體制內(nèi)部的三權(quán)分立結(jié)構(gòu)，形成合理的權(quán)力運行和監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)有效分權(quán)?！盵19]因此，政府機(jī)構(gòu)改革要正確處理好政府部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各部門之間職責(zé)分工，做到分工明確，運轉(zhuǎn)合理，監(jiān)督有效。在政府機(jī)構(gòu)改革的推動下，部門之間職責(zé)交叉、決策周期過長、決策成本高的問題才能逐步得到解決，“有令不行，有禁不止，政令不暢”的現(xiàn)象才能從根本上消除。2013年之后政府機(jī)構(gòu)改變側(cè)重“放權(quán)”，強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，這就需要理順政府部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，深化行政審批制度改革，提高行政效率。在行政審批方面，政務(wù)大廳設(shè)立行政審批辦公室，避免審批大廳成為“收發(fā)室”，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批流程，簡化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，細(xì)化工作流程。在人員使用方面，健全競爭上崗和輪崗交流機(jī)制，強(qiáng)化干部競爭意識和危機(jī)防范意識。

三、新中國成立70年來政府機(jī)構(gòu)改革取得的主要成就

新中國成立70年來，我國進(jìn)行了11次政府機(jī)構(gòu)改革，取得了歷史性成就，積累了豐富經(jīng)驗，為全面深化改革提供了寶貴經(jīng)驗。

（一）實現(xiàn)了政府職能的歷史性轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的客觀要求，是行政體制改革的應(yīng)有之義。新中國成立初期的政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生在計劃經(jīng)濟(jì)時代，因其所處時代環(huán)境的影響，機(jī)構(gòu)改革主要以加強(qiáng)中央集權(quán)、擴(kuò)大地方自主權(quán)、收回部分下放權(quán)力為主，并沒有實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立賦予了政府機(jī)構(gòu)改革新的內(nèi)涵，隨著經(jīng)濟(jì)社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，政府職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。在1988年第5次機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能后，每次機(jī)構(gòu)改革都伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變。改革開放40多年來，我國政府從大包大攬的“家長式”角色定位到履行與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的職能，再到著眼于治理現(xiàn)代化而構(gòu)建科學(xué)的政府職能體系，其政府職能一直在漸進(jìn)改變。從一定意義上說，轉(zhuǎn)變政府職能一直伴隨著我國改革開放的全過程。黨的十六大把“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”確定為政府職能;黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變以簡政放權(quán)作為突破口，重點推進(jìn)供給側(cè)改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。此外，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義都是政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實表現(xiàn)。

（二）理順了政府部門之間的關(guān)系

從政府機(jī)構(gòu)改革橫向和縱向上看，政府部門之間存在“條條”和“塊塊”的關(guān)系。改革開放以來，通過政府機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整和改善了部門之間的關(guān)系，“條塊”不分的問題得到解決，理順了上下級之間、部門之間的關(guān)系，提高了部門之間分工協(xié)作的效率。從橫向上看，部門間職責(zé)劃分更加明確，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致，運行更加順暢。從縱向上看，中央部門和地方部門的權(quán)責(zé)更加清晰，權(quán)力下放更加科學(xué)化。2013年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，使部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步理順，部門設(shè)置更加科學(xué)化，減少了部門職責(zé)交叉和分散現(xiàn)象。2018年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，通過部門調(diào)整的方式將職責(zé)相近部門進(jìn)行重組，同時組建了新的政府部門，部門權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰明確?？偠灾瑲v次政府機(jī)構(gòu)改革都伴隨著權(quán)力的集中和下放，這必然對政府部門之間的關(guān)系產(chǎn)生影響，隨著機(jī)構(gòu)改革向縱深發(fā)展，部門間關(guān)系也逐步得到改善，上下級之間、各部門之間的關(guān)系更加科學(xué)化。

（三）提高了改革的法治化水平

改革需要在法治的框架下進(jìn)行，有法可依是政府機(jī)構(gòu)改革成功的根本保障。政府機(jī)構(gòu)改革通過相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的制定和實施來推動改革進(jìn)程，體現(xiàn)了依法決策、依法行政。改革開放以來，政府職能不斷發(fā)生變化，依法行政越來越重要，法治化成為改革的客觀需要，法治政府建設(shè)將政府機(jī)構(gòu)改革推向了新高度。從政府機(jī)構(gòu)改革總體方案的制訂可以發(fā)現(xiàn)，每次改革都是由黨和中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排和逐步推進(jìn)并在政府機(jī)構(gòu)改革總體方案的指導(dǎo)下實施的。這種自上而下的改革安排是政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行的支撐和保證。我國政府從“全能型”向“有限型”、從“管制型”向“服務(wù)型”“法治型”的轉(zhuǎn)變，就是法治化水平不斷提高、法治政府建設(shè)取得的體現(xiàn)。黨的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”的目標(biāo)和黨的十八屆四中全會把“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，這一目標(biāo)和任務(wù)的提出，體現(xiàn)了法治政府建設(shè)對政府機(jī)構(gòu)改革的重要性和迫切性。

四、我國政府機(jī)構(gòu)改革的未來發(fā)展方向

回顧新中國成立70年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展歷程可見，每一次政府機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重點都有所不同，表現(xiàn)出明顯的階段性特征，但是，每次政府機(jī)構(gòu)改革都不同程度地推動著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，同時給我國政府部門注入了新的活力，有利于深化行政體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁入新的階段?！罢畽C(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要義是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)不斷提升的需要來優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制，重點是調(diào)整政府與市場、社會三者之間的關(guān)系，調(diào)整中央政府與地方政府之間的關(guān)系?！盵20]通過各種關(guān)系的調(diào)整來變革政府治理模式，轉(zhuǎn)變治理理念，變革傳統(tǒng)的管制型政府為現(xiàn)代的服務(wù)型政府、孤立的封閉型政府為開放的營銷型政府，[21]以此推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，“轉(zhuǎn)變政府職能，就要擺脫對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的依賴，政府要從‘無所不為轉(zhuǎn)向‘有所為、有所不為，從事無巨細(xì)的‘全能者轉(zhuǎn)向以公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為主的供應(yīng)者。”[22]回顧過往，政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容經(jīng)歷了精簡機(jī)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變、理順關(guān)系、職能整合、政府轉(zhuǎn)型的不同階段;展望未來，政府機(jī)構(gòu)改革的方向隨著歷史的推進(jìn)具有精簡化、分權(quán)化、市場化、國際化、服務(wù)化的趨勢。[23]對于政府的許多部門來講，不達(dá)到合理的構(gòu)造，行政改革是永無止境的。[24]筆者認(rèn)為，新時代的改革將圍繞以下三個方面展開：

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會上指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求?！边@深刻闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)同機(jī)構(gòu)改革之間的內(nèi)在邏輯。[25]改革開放之初，黨和國家機(jī)構(gòu)之間存在黨政分工不明確，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象?！皥猿贮h對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的根本原則，也是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。”[26]因此，在未來的改革中，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)的有效融合和分工。

政府機(jī)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，推進(jìn)不同層級政府之間的改革協(xié)同和信息共享及合作。在國家層面，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善制度設(shè)計，以制度來保障改革的有序推進(jìn)，具體表現(xiàn)為黨中央和國務(wù)院的全面設(shè)計，俯看全國，立足長遠(yuǎn)，以整體性思路推進(jìn)改革進(jìn)程，加強(qiáng)最關(guān)鍵、最重要工作的制度變革;在省級層面，嚴(yán)格執(zhí)行中央的決策部署，在中央決策的指導(dǎo)下，制定符合全省發(fā)展的法規(guī)政策，具體表現(xiàn)為自上而下進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，既要處理好省級政府和地方政府的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系;在地方層面，因地制宜，建立部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使具體工作的落實有法可依，有章可循?？偟膩碚f，加強(qiáng)頂層設(shè)計既要有制度保障，也要因地制宜，賦予地方充分的自主空間，允許其進(jìn)行政策試點和試驗，加強(qiáng)跨地區(qū)、跨部門合作，建立區(qū)域間的共享合作平臺和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)立法工作，提高法治化水平

“政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并、重組等應(yīng)該有充分的法律依據(jù)，政府機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。”[27]完善的法律體系是改革成功的重要保障，有法可依是保證政府機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和鞏固改革成果的關(guān)鍵?；仡櫸覈畽C(jī)構(gòu)改革的歷程，改革開放后，我國有關(guān)國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的法律法規(guī)只有1982年全國人大通過的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和1997年由國務(wù)院頒布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。因此，提高改革的法治化水平，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革立法工作對鞏固改革成果尤為重要。提高法治化水平，建設(shè)法治政府，是我國未來機(jī)構(gòu)改革中的重點工作，也是全面依法治國的迫切需要。改革是對既有利益的調(diào)整，如果沒有相應(yīng)的法律保障，改革進(jìn)程就會受到阻礙。因此，政府機(jī)構(gòu)改革必須建立在相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，做到有法可依。

（三）加大政策宣傳力度，擴(kuò)大公眾參與

新中國成立70年來，歷次機(jī)構(gòu)改革的成果主要是通過政策宣示的方式予以總結(jié)、政策規(guī)定的方式予以確定的，而任何政策都具有一定的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性、靈活性、調(diào)改性甚至隨意性。[28]這就需要拓寬公眾參與渠道，提高決策的科學(xué)化水平。人民群眾是改革的主體，也是改革的直接受益者，改革的成功需要發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。政府改革的目標(biāo)是為人民服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府，這就需要做到一切為了人民、一切依靠人民，這是推進(jìn)各項改革工作的根本出發(fā)點和動力。政府機(jī)構(gòu)改革需要充分體現(xiàn)廣大人民群眾的利益和訴求，使全體人民共享改革成果。政策宣傳是擴(kuò)大公眾參與的重要渠道，通過政策宣傳可以增加公眾參與改革的積極性和主動性，減少改革的阻力。實踐證明，改革只有“以人民為中心”，符合人民利益，滿足人民需求，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，才能得到廣大人民群眾的理解和支持，才能提高政府公信力。

新中國成立70年來的政府機(jī)構(gòu)改革表明，以精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)為主線的機(jī)構(gòu)改革取得了階段性成果，改革的不斷推進(jìn)為我國經(jīng)濟(jì)社會的繁榮發(fā)展注入了新的活力。但是，我國政府機(jī)構(gòu)改革是一個不斷前進(jìn)的過程，需要繼續(xù)深化改革，將改革推向新高度，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實需要和必由之路。

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（責(zé)任編輯：劉? 鵬）

The Evolution Logic and Future Prospect of the Reform of

Chinese Government Institutions in the 70 Years

after the Founding of the People's Republic of China

Yang Yu

Abstract：In the 70 years since the founding of the People's Republic of China，China has carried out 11 reforms of government institutions.Review the reform process，the main logical clues are the transformation of government functions，the streamlining of institutions and the decentralization of government.The reform has made historic achievements in transforming government functions，straightening out inter-departmental relations and improving the level of rule of law.Looking forward to the future，the reform in the new era should strengthen the leadership of the Party，perfect supporting legislation and expand policy marketing，which will play an important role in promoting the modernization of national governance.

Key words：reform of government institutions;simplification of institutions;transformation of functions;simplification of administration and decentralization