楊樸偉 孫秋鵬

摘? ? ? 要：農(nóng)村征地拆遷因具有涉及面廣、時間跨度長、問題復(fù)雜、重點難點多、利益沖突性強(qiáng)等特點，極易引發(fā)農(nóng)民與地方政府發(fā)生矛盾和沖突。而“事件帶頭人”組織的群體訴求事件是農(nóng)民維護(hù)自身利益的主要形式，其通常單獨(dú)或聯(lián)合使用多種方式與地方政府進(jìn)行對話。因此，基層政府在處置征地拆遷中的農(nóng)民群體訴求事件時，必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行事前、事中、事后的全程管理。

關(guān)? 鍵? 詞：基層政府;農(nóng)村征地拆遷;農(nóng)民群體訴求事件;“事件帶頭人”

中圖分類號：F231.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）12-0029-07

收稿日期：2019-09-11

作者簡介：楊樸偉（1972—），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院—海南熱帶海洋學(xué)院理論創(chuàng)新基地助理研究員，哲學(xué)博士，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟(jì);孫秋鵬（1976—），男，黑龍江塔河縣人，中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院—海南熱帶海洋學(xué)院理論創(chuàng)新基地副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項目：本文系北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心項目（中國政法大學(xué)）的階段性成果。

我國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，城市土地歸國家所有?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。[1]1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;”[2]“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。[3]對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“征收土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。[4]2004年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）提出，縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活不因征地而降低。[5]這雖然提高了農(nóng)民可獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但在實際上主要還是依據(jù)原有用途給予補(bǔ)償。2004年修訂的《土地管理法》對上述規(guī)定沒有作出修改，也就是說，2019年之前我國一直采取的是按照土地原有用途對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。2019年8月26日新修訂的《土地管理法》中刪除了征收土地按原用途補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由地方政府公布的區(qū)片綜合地價決定，[6]但從近幾年各地公布的區(qū)片綜合地價來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的還是土地原有用途，農(nóng)民獲得的土地增值收益比例依然較低。換言之，我國現(xiàn)行的土地制度、征地制度和征地補(bǔ)償制度使得農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地必須經(jīng)過地方政府征收環(huán)節(jié)，農(nóng)民不能將土地直接轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員，也不能直接用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而，政府“壟斷”了農(nóng)村土地征收權(quán)和城市建設(shè)用地一級市場的供給權(quán)，農(nóng)民獲得土地轉(zhuǎn)用增值的比例較低。

隨著城鎮(zhèn)化、工商業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)居民對住房改善和公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加以及地方政府財政對土地的依賴，使得大量的農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地?，F(xiàn)有的主要按照土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫群同F(xiàn)實，使得農(nóng)民要獲得更多的土地增值收益必須與地方政府進(jìn)行協(xié)商對話。土地征收拆遷中的基層政府（縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與農(nóng)民發(fā)生矛盾已經(jīng)成為造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要原因之一。其中，農(nóng)民群體訴求事件以及由此引發(fā)的突發(fā)性群體事件是農(nóng)民與基層政府之間發(fā)生的最為嚴(yán)重的矛盾。因此，有必要對這一問題進(jìn)行深入的研究。

一、農(nóng)村征地拆遷中農(nóng)民群體訴求事件發(fā)生的原因

⒈補(bǔ)償不能彌補(bǔ)當(dāng)前損失或不能彌補(bǔ)未來收入和福利水平下降的損失。1998年修訂和2004年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。雖然2019修訂的《土地管理法》刪除了上述規(guī)定，規(guī)定制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。而有些地方政府為了降低征地成本和獲得更高收益，甚至人為壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在水庫、電站、公路、機(jī)場、鐵路、退耕等公共設(shè)施建設(shè)征地拆遷中，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償較低成為引發(fā)農(nóng)民群體與地方政府之間沖突的一個重要原因。2004年，國務(wù)院下發(fā)的《決定》規(guī)定：“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，[7]實際上放松了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上限。隨著國務(wù)院對地方政府征地拆遷提出的要求更為嚴(yán)格，尤其是2010年全面實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價并要求2-3年進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平后，已經(jīng)很少發(fā)生因補(bǔ)償不能彌補(bǔ)當(dāng)前損失而引發(fā)農(nóng)民群體訴求事件，但在農(nóng)民“被集中居住”或“被上樓”的過程中，依然存在農(nóng)民福利水平下降的情況。

⒉征收拆遷補(bǔ)償不公平，征收拆遷過程不透明，個別基層政府工作人員和村干部不當(dāng)獲利。國務(wù)院要求地方政府在征地過程中要嚴(yán)格執(zhí)行用地報批前告知、確認(rèn)、聽證工作，即做到“兩公告一登記”，嚴(yán)格按照程序征地，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但一些基層政府依然存在著征收拆遷過程不透明、征收拆遷補(bǔ)償不公正、暗箱操作等問題。一些基層政府工作人員在征地拆遷中收受賄賂，一些村干部利用身份和掌控信息的優(yōu)勢獲得額外補(bǔ)償，有的還獲得農(nóng)村征地拆遷的相關(guān)工程，甚至直接私分、貪污、挪用集體土地補(bǔ)償款。補(bǔ)償不公、暗箱操作和貪污受賄等很容易引起農(nóng)民群體的不滿，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民群體訴求事件和突發(fā)性群體事件的發(fā)生。另外，當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于其他地區(qū)，或者公益性征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于非公益性征地，農(nóng)民認(rèn)為受到了不公平待遇，也會由此引發(fā)農(nóng)民群體與地方政府之間的矛盾和沖突。

⒊一些地方政府違法違規(guī)征地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位，補(bǔ)償款發(fā)放不到位。近些年來，國家加大了對土地違法違規(guī)的查處力度，土地違法違規(guī)案件明顯減少，但基層農(nóng)村仍然是此類案件的高發(fā)區(qū)。如2016年發(fā)現(xiàn)的土地違法案件數(shù)和涉及土地面積，縣級為642件和1222.93公頃，鄉(xiāng)級為853件和747.39公頃，村（組）集體為7615件和1998.11公頃①?；鶎诱`法違規(guī)征地，通常不僅觸犯了國家法律法規(guī)或上一級政府的相關(guān)規(guī)定，也侵犯了農(nóng)民的利益。違法違規(guī)征地拆遷必然要弄虛作假和欺上瞞下，也就不可能做到公平、公正、公開，更不能保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通常與違法違規(guī)征地拆遷相關(guān)聯(lián)的是，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位，補(bǔ)償款發(fā)放不到位?；鶎诱疄榱双@得更多的收益，便以各種理由降低補(bǔ)償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在征地拆遷包干制的情況下，減少農(nóng)民的補(bǔ)償款就成為一些基層政府的收益?，F(xiàn)實中，還存在補(bǔ)償款節(jié)流、挪用甚至貪污補(bǔ)償款等補(bǔ)償發(fā)放不到位的情況。

⒋一些基層政府征地拆遷工作方式簡單粗暴，野蠻或暴力征地拆遷。一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員存在嚴(yán)重的長官意識和家長作風(fēng)，認(rèn)為征地拆遷是政府行為，農(nóng)民理應(yīng)配合，在具體工作中沒有做好前期的政策宣傳解釋工作和農(nóng)民的思想工作，使得農(nóng)民對政策不了解、不理解、不支持。在征地拆遷過程中沒有切實聽取農(nóng)民意見，對農(nóng)民的困難和疾苦不關(guān)心，對出現(xiàn)的問題和矛盾不是想辦法解決和化解，而是采取等靠、推脫、施壓等處理方式，將反映問題和爭取權(quán)益的農(nóng)民視為“搗蛋分子”。在征地拆遷現(xiàn)場，一些基層政府工作人員遇到農(nóng)民阻攔，不是采取說服教育和依法征地拆遷，而是采取野蠻征地拆遷或暴力征地拆遷的方式。一些基層政府的不當(dāng)行為甚至是違法行為已經(jīng)成為引發(fā)農(nóng)民群體訴求事件和突發(fā)性群體事件的主要原因。

⒌通過“要挾”的方式可能會獲得更多補(bǔ)償。由于農(nóng)民獲得的補(bǔ)償很低，基本上無法參與土地轉(zhuǎn)用增值分配，一些地區(qū)的農(nóng)民就希望通過“要挾”的方式來獲得更多補(bǔ)償，他們通常以基層政府征地拆遷中的違法違規(guī)為依據(jù)和對話的籌碼提出增加補(bǔ)償?shù)囊蟆Ｈ绻鶎诱疀]有滿足農(nóng)民的要求，他們就會采取向上一級政府反映或者通過媒體和網(wǎng)絡(luò)等公共平臺發(fā)布，即“謀利型上訪”[8]和“要挾型上訪”[9]。還有一種是單純依賴人多勢眾，希望通過群體的方式向基層政府施壓來增加補(bǔ)償。

二、農(nóng)村征地拆遷中的農(nóng)民群體訴求事件的特點與方式

農(nóng)村征地拆遷中的農(nóng)民群體訴求事件主要有兩種類型：自發(fā)型群體訴求和有“事件帶頭人”群體訴求。自發(fā)型群體訴求通常是因為基層政府給予的補(bǔ)償太低使農(nóng)民損失嚴(yán)重，或者因為在征地拆遷現(xiàn)場采取了粗暴的工作方式引發(fā)“眾怒”。通過規(guī)范基層政府的行為，嚴(yán)格按照征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，基本上能夠防范此種類型的農(nóng)民群體性訴求事件的發(fā)生。因此，本文對自發(fā)型群體訴求事件不做深入分析，重點分析“事件帶頭人”群體訴求事件。

⒈“事件帶頭人”群體訴求事件具有以下特點。第一，有組織、有制度、有分工、有策劃、有目標(biāo)。此類農(nóng)民群體訴求事件與自發(fā)型農(nóng)民群體訴求事件的根本不同就是有起組織作用的“事件帶頭人”?！笆录ь^人”通常具有如下特征：頭腦靈活、思維清晰、能說會道，擁有一定的文化知識，又具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，有一定的組織能力，敢于承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險同時又能夠做到謹(jǐn)慎小心，在農(nóng)民群體中具有一定的威信。在“事件帶頭人”周圍有少數(shù)的“積極分子”，主要發(fā)揮具體的組織協(xié)調(diào)作用。最外圍是絕大多數(shù)“跟隨者”，主要是普通村民。在“事件帶頭人”的組織和“積極分子”以及“跟隨者”的支持下，農(nóng)民群體訴求事件會形成有一定分工的組織結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的管理制度，確定相對明確的行動目標(biāo)，定期不定期召開內(nèi)部會議商討采取的行動策略和方式。第二，該類型農(nóng)民群體訴求事件有涉及面廣、人數(shù)眾多的特點。由于農(nóng)村土地征收通常是連片大面積征收，必然涉及到眾多農(nóng)民的利益，由此引發(fā)的農(nóng)民群體訴求事件少則幾十人，多則幾百人，甚至上千人。第三，具有長期性、反復(fù)性的特點。征地拆遷工作本身就有一定的周期，至少需要一兩年的時間，由此引發(fā)的農(nóng)民群體訴求事件可能會持續(xù)更長的時間。農(nóng)民群體訴求事件也會拖延征地拆遷的進(jìn)度。如果土地被基層政府征收了，農(nóng)民將會失去與基層政府對話的重要籌碼。在沒有達(dá)到自身滿意條件的情況下，農(nóng)民會采取多種方式保護(hù)土地。農(nóng)民群體訴求事件往往不能通過一次性的對話或協(xié)議等方式予以解決，有些還要經(jīng)過多次反復(fù)，甚至有些農(nóng)民群體訴求在征地拆遷結(jié)束后還會持續(xù)多年。第四，具有不穩(wěn)定性和一定的破壞性?！笆录ь^人”在組織農(nóng)民群體訴求的過程中，既要幫助農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)民群體訴求的目標(biāo)，還要控制農(nóng)民群體訴求不要“越線”觸犯法律法規(guī)。但農(nóng)民群體訴求事件很容易失控，在一些突發(fā)事件或者特定的場合、氛圍，農(nóng)民群體訴求事件就有可能演變成惡性的群體事件，造成財產(chǎn)損失和人員傷亡。[10]

⒉“事件帶頭人”組織的農(nóng)民群體訴求事件采取的方式。在征地拆遷中，農(nóng)民群體訴求事件通常不會采取違反法律法規(guī)的方式，他們不觸犯法律，偶爾過界也是輕微違法，即“踩線不越線”。其目的是滿足自己的利益訴求，并不是在政治上或者體制上與基層政府形成對立?！笆录ь^人”組織的農(nóng)民群體訴求行動通常會單獨(dú)或聯(lián)合使用如下方式。

“就地行動”的方式。本文的“就地行動”是指以“事件帶頭人”和“積極分子”所組織和策劃的，在本地進(jìn)行的，以合法的和較為克制的集體聚集的方式對基層政府的征地拆遷行為表示不滿。具體形式有：通過村民會議或與基層政府直接對話的方式指出基層政府征地拆遷過程中的違法違規(guī)行為，并以此為依據(jù)反對基層政府征地拆遷;以群體的形式向基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)和部門反映征地拆遷中的農(nóng)民群體訴求，并希望能夠與基層政府直接對話;通過發(fā)動農(nóng)民形成統(tǒng)一陣營，拒絕在征地拆遷協(xié)議上簽字;在征地拆遷現(xiàn)場使用“作為武器的弱者身份”[11]或者以群體力量對基層政府的征地拆遷進(jìn)行阻攔，如發(fā)動老人、婦女、兒童或者以身體的方式阻攔，通過群體聚集以人多勢眾的方式阻攔，對基層政府施加壓力。農(nóng)村征地拆遷中的群體上訪是希望通過讓上級政府獲知基層政府的違法違規(guī)行為并予以糾正，或者通過上訪的壓力迫使基層政府滿足農(nóng)民的訴求。

尋求外部資源支持的方式。有的“事件帶頭人”組織的農(nóng)民群體訴求事件通常都會尋求外部資源的支持。外部資源主要包括：通過各種關(guān)系聯(lián)系的媒體、律師、社會公眾等。他們通過在網(wǎng)絡(luò)論壇、手機(jī)自媒體等平臺發(fā)布基層政府征地拆遷中的違法違規(guī)以及野蠻執(zhí)法的文字、圖片和視頻等相關(guān)信息，希望能夠得到媒體、律師和社會公眾的關(guān)注和支持。一旦媒體、律師介入或引起社會公眾的關(guān)注，迫于社會壓力使基層政府做出讓步。

司法救濟(jì)方式。司法救濟(jì)主要是指按照規(guī)定來尋求利益保護(hù)和損失救濟(jì)，包括調(diào)節(jié)、仲裁和訴訟等。司法救濟(jì)是農(nóng)村征地拆遷中農(nóng)村群體訴求事件中使用的方式之一，并不是主要方式，也很少被農(nóng)民單獨(dú)使用。2014年修正版《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”。[12]由于司法審判存在時間長、費(fèi)用高、不確定性強(qiáng)等特點，即使農(nóng)民的訴求得到了支持，但是可能土地已經(jīng)被征收，農(nóng)民也就失去了與基層政府對話的最重要籌碼。因此，在農(nóng)村征地拆遷中農(nóng)民群體訴求事件中很少使用司法救濟(jì)的方式。

三、處置農(nóng)村征地拆遷中農(nóng)民群體訴求事件的對策

⒈所有農(nóng)村征地拆遷工作都要符合法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定的要求，不得有絲毫的逾越。近幾年來，國家對農(nóng)村征地拆遷工作高度重視，出臺了一系列的規(guī)定，基層政府必須嚴(yán)格執(zhí)行?；鶎诱魇胀恋乇仨毞舷嚓P(guān)審批和手續(xù)要求，不得未批先征、未征先占、少征多占、以租代征;不得在農(nóng)村征地拆遷過程中官商結(jié)合、以權(quán)謀私;不得在農(nóng)村征地拆遷過程中以任何方式侵占農(nóng)民利益;不得采取停水、停電、阻斷交通、“株連式拆遷”“突擊拆遷”等強(qiáng)迫農(nóng)民的征地拆遷方式;不得在農(nóng)村征地拆遷過程中違規(guī)使用警力;不得將黑惡勢力引入到農(nóng)村征地拆遷之中;更不能進(jìn)行野蠻征地拆遷、暴力征地拆遷。

⒉嚴(yán)格執(zhí)行上級政府的相關(guān)政策規(guī)定，不得與民爭利，盡量讓利于民。在農(nóng)村征地拆遷過程中，如果中央和上一級政府的政策發(fā)生變動，基層政府的征地政策要及時進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在各種可選擇的補(bǔ)償政策中盡量選取讓農(nóng)民獲利最大的政策。要密切關(guān)注省級政府發(fā)布的征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變動情況，做好補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與本地區(qū)的銜接工作，不得隨意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在省市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)允許的范圍內(nèi)盡量增加被征地農(nóng)民補(bǔ)償，做到讓利于民。在具有自由裁量權(quán)補(bǔ)償方面，如對小品種經(jīng)濟(jì)作物和特殊地上附著物，上級政府沒有給出明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要參照省市的相關(guān)規(guī)定和市場價值綜合確定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不得過低也不得過高。

⒊做好農(nóng)村征地拆遷相關(guān)工作人員的前期教育和培訓(xùn)工作，做到宣傳到位、程序到位和落實到位。做好征地拆遷的一系列工作，應(yīng)首先教育培訓(xùn)相關(guān)工作人員，只有工作人員對征地拆遷的具體政策有了充分了解，才能做好政策的宣傳和解釋工作。除了讓相關(guān)工作人員吃透政策，還要讓相關(guān)工作人員注意工作方式方法，采取農(nóng)民易于接受的方式，做到文明拆遷、和諧拆遷。宣傳工作可以采取多種形式，如村民大會、村民小組會議、村內(nèi)廣播、張貼宣傳文件和標(biāo)語、入戶訪談，等等。嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”等征地拆遷程序，在農(nóng)村征地拆遷過程中要進(jìn)行聽證、集體討論、現(xiàn)場監(jiān)督和公示，充分保證被征遷農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上要做到“一把尺子量到底”，相同區(qū)片、相同地段的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不得存在差異，相同品種和等級的農(nóng)作物、相同等級的地上附著物要嚴(yán)格執(zhí)行相同標(biāo)準(zhǔn)，并對搶栽、搶種、搶建、漫天要價的行為予以堅決抵制。要做好農(nóng)村征地拆遷全過程和補(bǔ)償情況的公示工作，公示內(nèi)容包括：土地、作物、房屋、地上附著物的情況以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額、安置方式等。只有將征地拆遷全程信息公開，才能減少暗箱操作，保證公平，才能贏得農(nóng)民的信任，才能保證相關(guān)工作的順利快速推進(jìn)。嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償款直接發(fā)放制度，保證補(bǔ)償款直接發(fā)放給農(nóng)民。給予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款不得經(jīng)過村委會等中間機(jī)構(gòu)發(fā)放，應(yīng)通過農(nóng)民實名銀行卡的方式直接發(fā)放到農(nóng)民個人賬戶。補(bǔ)償給村集體的補(bǔ)償款，應(yīng)當(dāng)實行縣一級或鎮(zhèn)一級政府托管的方式，對大額補(bǔ)償款的使用要經(jīng)過村民大會同意，防止村干部截留、貪污和挪用。要將被征地農(nóng)民納入社會保障范圍，并確保農(nóng)民社會保障資金落實到位。對于被拆遷農(nóng)戶要切實解決居住問題，除城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村外，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供新的安置住房。

⒋了解農(nóng)民訴求，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，做到發(fā)現(xiàn)于早期、處置于萌芽。農(nóng)民群體訴求事件不是一步形成的，通常初期是農(nóng)民向基層政府相關(guān)部門或信訪部門反映情況和訴求，沒有得到足夠重視才可能演變而來的。基層政府相關(guān)部門和信訪部門要高度重視農(nóng)民反映的情況和訴求，尤其是農(nóng)民反映較為集中的問題，及時將情況匯報給基層主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)征地拆遷的主要領(lǐng)導(dǎo)。基層政府要分析農(nóng)民反映的問題是否合理、合法，并及時回應(yīng)合法訴求，對不合理的訴求也要給出解釋和說明并耐心做好思想工作。要在縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建立信息網(wǎng)絡(luò)，尤其是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)、村干部的作用，對一些情況和問題做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早化解。

⒌通過協(xié)商對話的方式來處置農(nóng)民群體訴求事件，不能對“事件帶頭人”和主要組織者進(jìn)行打擊報復(fù)，但對于“要挾”和“謀利”者不能妥協(xié)。一些基層政府認(rèn)為只要將“事件帶頭人”和主要組織者“拔除”就能夠“平息”農(nóng)民群體訴求事件。要么采取“收買”的方式，要么采取“威脅恐嚇”“打擊報復(fù)”的方式，對于“事件帶頭人”和主要組織者甚至動用司法手段?！笆录ь^人”和主要組織者是希望通過協(xié)商和對話的方式來解決問題，基層政府如果采取上述方式就徹底切斷了協(xié)商對話的可能性。對此基層政府要高度重視征地拆遷過程中的農(nóng)民群體訴求事件，要以平等的身份與農(nóng)民協(xié)商對話，只要農(nóng)民的訴求合理合法就要予以滿足，對于農(nóng)民的現(xiàn)實困難要盡最大努力幫助解決。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后就不能更改，標(biāo)準(zhǔn)要一視同仁，讓一些人打消通過“鬧大”來獲利的想法。對于一些確實存在困難的農(nóng)民要給予一定的幫助，但是要與農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償明確區(qū)分開。

⒍在農(nóng)民群體聚集時，要采取克制的態(tài)度，對觸犯法律并造成嚴(yán)重后果的行為要堅決制止并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任?；鶎诱畬r(nóng)村土地進(jìn)行現(xiàn)場征地拆遷時有時會遇到農(nóng)民群體聚集和農(nóng)民群體阻攔的情況。對此基層政府要采取克制的態(tài)度，不可強(qiáng)行推進(jìn)征地拆遷工作，如果現(xiàn)場做不通農(nóng)民的工作，可以暫停征地拆遷。當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)民群體訴求事件時，主要領(lǐng)導(dǎo)要第一時間出面與“事件帶頭人”進(jìn)行協(xié)商對話，對于農(nóng)民反映的問題要認(rèn)真對待，不可激化矛盾導(dǎo)致事件升級。事后，基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)對農(nóng)民提出的問題和訴求給出具體的解決方案并確保執(zhí)行到位。對于違反法律實行打砸搶、攻擊黨政機(jī)關(guān)，嚴(yán)重影響正常生產(chǎn)和生活，造成嚴(yán)重財產(chǎn)損失和人員傷亡的要堅決依法處理并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

The Countermeasures of grass-roots government to deal with the

demands of farmers in land acquisition and demolition

Yang Puwei，Sun Qiupeng

Abstract：Due to the characteristics of wide coverage，long time span，complex problems，many key and difficult points，strong conflict of interest，the rural land acquisition and demolition are easy to cause conflicts and conflicts between farmers and local governments.The group appeal event of “event leader” organization is the main form for farmers and local governments to maintain their own interests，which usually uses a variety of ways to dialogue with local governments individually or jointly.Therefore，the grass-roots government must strictly follow the relevant laws and regulations to manage the whole process before，during and after the land requisition and demolition.

Key words：grassroots government;rural land acquisition and demolition;farmer group demand action;action leader