摘? ? ? 要：隨著司法改革的不斷深入，刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察格局已初步形成，但行政檢察仍存在短板和弱項(xiàng)，其各項(xiàng)檢察權(quán)能并未得到充分挖掘與有效發(fā)揮。因此，合理界定行政檢察權(quán)能，明確相關(guān)監(jiān)督原則，并區(qū)分其他檢察權(quán)能，對于完善和拓展行政檢察監(jiān)督職能，推動中國特色社會主義檢察制度全面發(fā)展具有重要意義。

關(guān)? 鍵? 詞：行政檢察;法律監(jiān)督;公益訴訟

中圖分類號：D926.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0085-07

收稿日期：2019-10-24

作者簡介：趙輝（1983—），男，安徽肥東人，憲法與行政法學(xué)碩士，甘肅省人民檢察院第七檢察部副主任，研究方向?yàn)闄z察學(xué)、行政法學(xué)。

面對司法責(zé)任制、國家監(jiān)察體制等多重改革疊加的新局面，檢察機(jī)關(guān)對檢察職能進(jìn)行了調(diào)整，初步形成了刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察監(jiān)督格局。相較于其他檢察業(yè)務(wù)，行政檢察仍面臨底子薄、基礎(chǔ)差、規(guī)模小、影響弱等方面的不足，因此，明確行政檢察定位，理順行政檢察職能，是新時代做實(shí)做強(qiáng)行政檢察急需解決的問題。

一、行政檢察權(quán)能的運(yùn)行現(xiàn)狀

1988年，最高人民檢察院設(shè)立了民事行政檢察廳，專門負(fù)責(zé)民事檢察和行政檢察監(jiān)督工作。隨著1989年頒布的《行政訴訟法》第十條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，行政檢察監(jiān)督自此于法有據(jù)。2019年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之前，由于最高人民檢察院民事檢察和行政檢察一直合署辦公，受民事檢察業(yè)務(wù)和2015年公益訴訟檢察試點(diǎn)改革的影響，行政檢察業(yè)務(wù)的開展不均衡。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成后，雖然實(shí)現(xiàn)了行政檢察機(jī)構(gòu)單設(shè)，擁有專屬人員，但由于公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的剝離，其權(quán)能發(fā)揮仍然沒有明顯的改觀。一是案件數(shù)量的差距。鑒于民事檢察和行政檢察長期合署辦公，現(xiàn)僅以民事檢察和行政檢察相比較。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年全國檢察機(jī)關(guān)共受理民事檢察監(jiān)督案件83872件，受理行政檢察案件34599件。2016年分別為83614件和30349件。從監(jiān)督效果上看，以《最高人民檢察院工作報告》的數(shù)據(jù)為例，2018年全國檢察機(jī)關(guān)共提出民事抗訴3933件，再審檢察建議4087件，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議23814件。反觀行政檢察，全國檢察機(jī)關(guān)僅提出抗訴117件，再審檢察建議90件，非訴執(zhí)行監(jiān)督檢察建議6528件，行政檢察監(jiān)督效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于民事檢察監(jiān)督效果。二是內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的差距。目前，行政檢察內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展不充分、不平衡。根據(jù)甘肅省檢察機(jī)關(guān)行政檢察的數(shù)據(jù)，2017年和2018年兩年以來，甘肅省檢察機(jī)關(guān)共受理行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件188件，作不支持監(jiān)督申請和終結(jié)審查121件，抗訴0件，發(fā)出再審檢察建議5件，針對行政審判程序違法行為發(fā)出檢察建議11件，針對執(zhí)行活動發(fā)出檢察建議36件。 三是地區(qū)和層級的差距。由于法院本身受理的行政訴訟案件相對較少，故進(jìn)入訴訟監(jiān)督的案件來源就更為狹窄，加之法律規(guī)定的上抗下模式，行政檢察“倒三角”現(xiàn)象也長期存在，造成了基層行政檢察處于有崗位、有人員，但無職責(zé)、無業(yè)務(wù)的狀態(tài)，影響了基層行政檢察權(quán)能的發(fā)揮。同時，由于之前檢察機(jī)關(guān)并未放開一審生效行政訴訟案件的受理，行政案件多集中于省級檢察院，絕大多數(shù)市級檢察機(jī)關(guān)行政案件受理數(shù)為個位數(shù)，甚至個別地區(qū)連續(xù)幾年均為空白，且市級檢察院及基層檢察院的審判程序違法監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督開展也不充分。

二、行政檢察權(quán)能與相關(guān)檢察業(yè)務(wù)權(quán)能的區(qū)別

作為四大檢察業(yè)務(wù)之一，行政檢察權(quán)能的規(guī)制不能完全脫離整體法律監(jiān)督權(quán)能的范疇。當(dāng)然，由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的差異及行政檢察自身運(yùn)行的規(guī)律，決定了其與其他檢察權(quán)能也存在不同。

（一）與民事檢察權(quán)能的區(qū)別

我國《行政訴訟法》規(guī)定：“人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！薄度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也同樣規(guī)定：“本規(guī)則沒有規(guī)定的，適用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》?！睆脑V訟法律關(guān)系內(nèi)容上看，民事訴訟和行政訴訟在訴訟參與人、訴訟地位、受案范圍、舉證責(zé)任、審理依據(jù)、審查范圍、裁判種類、執(zhí)行、賠償與補(bǔ)償、調(diào)解與和解等方面存在較大區(qū)別。基于訴訟法律關(guān)系的不同，即使監(jiān)督程序和監(jiān)督方式等方面可以由法律規(guī)定一致，但其監(jiān)督內(nèi)容不盡相同。如行政訴訟監(jiān)督中，檢察監(jiān)督可以“一手托兩家”，既監(jiān)督法院裁執(zhí)行為，也可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為。但民事訴訟中，檢察監(jiān)督一般只能針對法院，而不能就當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督。目前，現(xiàn)有的行政法律制度和行政檢察監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)并沒有體現(xiàn)出行政訴訟的特點(diǎn)，這也導(dǎo)致行政檢察權(quán)能在一定程度上被簡化和削弱。未來，相關(guān)行政制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)擺脫民事訴訟和民事檢察的影響，體現(xiàn)行政檢察獨(dú)有的價值。

（二）與行政公益訴訟檢察權(quán)能的區(qū)別

公益訴訟檢察是黨的十八屆四中全會提出的一項(xiàng)重要制度改革。在檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸之后，公益訴訟檢察成為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)發(fā)展的新興業(yè)務(wù)，并成為四大檢察業(yè)務(wù)之一。公益訴訟檢察分為行政公益訴訟檢察、民事公益訴訟檢察和刑事附帶民事公益訴訟檢察三種類型，由于行政公益訴訟檢察與行政檢察具有一定的交織重合，故本文僅針對行政公益訴訟檢察與行政檢察關(guān)系加以分析。黨的十八屆四中全會在規(guī)定公益訴訟檢察的同時，還提出了行政違法行為檢察監(jiān)督和行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督兩項(xiàng)改革舉措。雖然上述三項(xiàng)改革以并列形式出現(xiàn)，但從廣義上而言，行政違法行為檢察監(jiān)督涵蓋了檢察公益訴訟、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)?！惫嬖V訟檢察權(quán)的行使前提是履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)和行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，與黨的十八屆四中全會關(guān)于行政違法行為監(jiān)督權(quán)行使前提的表述完全一致?？梢?，公益訴訟檢察與行政違法行為檢察監(jiān)督并無實(shí)質(zhì)差異，公益訴訟檢察是行政檢察的特殊類型，其區(qū)別主要在于是否損壞國家或社會公共利益。這從公益訴訟檢察試點(diǎn)也可以看出，各地檢察機(jī)關(guān)均是按照行政檢察進(jìn)行統(tǒng)計(jì)宣傳總結(jié)的，且法院也將行政公益訴訟列為行政訴訟案件。從實(shí)踐中看，行政公益訴訟檢察的訴前程序與檢察機(jī)關(guān)探索開展的督促履職也是基本一致的。因此，對于公益訴訟檢察而言，其與行政檢察之所以并稱為兩大檢察，僅在于法律明確限定了公益訴訟領(lǐng)域，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟訴前程序中可以直接對行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督以及后續(xù)直接起訴行政機(jī)關(guān)。故對于法律未直接規(guī)定的“等”外涉公益的行政案件，如安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等，究竟劃為行政檢察和公益訴訟檢察尚存爭議，公益訴訟檢察在訴前程序直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為的權(quán)能和在訴訟程序直接起訴行政機(jī)關(guān)的權(quán)能是目前行政檢察所不具有的。

三、規(guī)制行政檢察權(quán)能的原則

現(xiàn)行行政檢察權(quán)能發(fā)揮不充分，主要在于行政檢察職能定位不清晰，適用原則不明確。因此，在規(guī)制行政檢察權(quán)能時，必須科學(xué)合理界定行政檢察的權(quán)能，明確規(guī)制原則。

（一）行政檢察權(quán)能的定位

一是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。我國《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第二條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！睆倪@意義上而言，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對國家法律實(shí)施的各個領(lǐng)域都進(jìn)行監(jiān)督，即只要涉及到法律實(shí)施，不管什么主體，什么行為，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)進(jìn)行介入，從而保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。當(dāng)然，這里也需要設(shè)置必要的限制條件，摒棄以往檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督的做法。而訴訟監(jiān)督是對訴訟活動的法律監(jiān)督的簡稱，是對包括立案、偵查、審判、執(zhí)行、民行審判等訴訟活動進(jìn)行個別監(jiān)督的概稱。[1]因此，法律監(jiān)督與訴訟監(jiān)督并非同一層面的概念，界定為種屬關(guān)系更為確切。但由于之前我國僅有民事、行政和刑事等訴訟法律法規(guī)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要權(quán)能和具體事項(xiàng)，造成檢察機(jī)關(guān)實(shí)際行使的法律監(jiān)督權(quán)能多體現(xiàn)為訴訟法或是程序法意義上的權(quán)能，從而致使法律監(jiān)督范圍也僅限于訴訟監(jiān)督。二是“一手托兩家”的定位。張軍檢察長提出，新時代行政檢察發(fā)揮著“一手托兩家”的重要作用，既監(jiān)督法院依法審判，維護(hù)司法公正，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)。但《行政訴訟法》僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對法院行政生效裁判結(jié)果和調(diào)解書的監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，造成實(shí)踐中檢察監(jiān)督的對象多為法院的行政審判和執(zhí)行行為，而對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則由于沒有明確規(guī)定，主要還是通過抗訴、再審檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督等所達(dá)到的一種間接監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，這種監(jiān)督并不是行政檢察的應(yīng)然狀態(tài)?！缎姓V訟法》第十一條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！备鶕?jù)該條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對行政訴訟中所有參與主體涉及訴訟的行為進(jìn)行監(jiān)督，自然也包括對與訴訟有關(guān)的行政機(jī)關(guān)行為的直接監(jiān)督。同時，結(jié)合公益訴訟實(shí)踐，參考公益訴訟訴前程序，不經(jīng)過訴訟直接對違法行政行為或行政不作為進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)是未來發(fā)展趨勢。尤其是在法治政府建設(shè)的主基調(diào)下，實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督從訴訟監(jiān)督擴(kuò)展到訴訟外監(jiān)督是檢察權(quán)的理性回歸，亦是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，行政檢察不應(yīng)缺位。三是人民檢察的定位。我國《憲法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。檢察權(quán)同其國家權(quán)力一樣，源于人民、屬于人民、服務(wù)人民、受人民監(jiān)督。人民司法為人民，人民檢察的人民定位和人民屬性，決定了檢察機(jī)關(guān)既是國家司法機(jī)關(guān)，也是群眾工作機(jī)關(guān);檢察干警既是司法工作者，也是群眾工作者。[2]新時代，檢察機(jī)關(guān)不僅是國家法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施者，還是社會治理的重要參與者。就行政檢察工作而言，要立足行政檢察權(quán)能，發(fā)揮行政檢察在社會矛盾化解和社會綜合治理方面的重要作用，堅(jiān)定不移地服從和服務(wù)大局，讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義，為廣大人民群眾提供更多更好更優(yōu)質(zhì)的行政檢察產(chǎn)品和法治產(chǎn)品。如在行政案件辦理后，積極做好雙方當(dāng)事人的矛盾化解工作，著力維護(hù)社會穩(wěn)定;對符合條件的當(dāng)事人依法引導(dǎo)申請或協(xié)調(diào)國家司法救助、社會救助;對行政機(jī)關(guān)存在的行政管理制度漏洞，依法進(jìn)行監(jiān)督。因此，將檢察機(jī)關(guān)定位為單純的辦案機(jī)構(gòu)，就案辦案、機(jī)械辦案是不妥當(dāng)也是不可取的。

（二）行政檢察權(quán)能的規(guī)制原則

一是依法原則。有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究是司法公正的基本立足點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，也是法律運(yùn)行的主要實(shí)踐者和參與者，更要崇尚法律，忠于法律，敬畏法律，并使之成為自覺行動。規(guī)制行政檢察權(quán)能，首要的就是遵守現(xiàn)行有效的法律法規(guī)的規(guī)定，確保監(jiān)督于法有據(jù)。同時，也要樹立能動的司法理念?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定的行政檢察權(quán)能，要在符合法理、法律基本精神和基本原則的前提下可以適當(dāng)進(jìn)行探索，從而確保法律實(shí)踐的前瞻性和超前性。二是適度原則。國家權(quán)力的分配必然貫穿和遵循權(quán)力制約的理念，從而達(dá)到權(quán)力平衡和相互制約的目的。司法權(quán)和行政權(quán)都是國家權(quán)力的重要組成部分，檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督涉及到司法權(quán)與行政權(quán)之間的博弈，需要符合上述權(quán)力分配的要求。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展主要依靠行政權(quán)主導(dǎo)推動的情況下，給予行政權(quán)必要的尊重和適當(dāng)自由，從而實(shí)現(xiàn)以效率為首要追求的發(fā)展目標(biāo)，是我們在設(shè)定行政檢察權(quán)能時所應(yīng)重點(diǎn)考慮的事項(xiàng)。因此，從這個意義上來說，保持一定的克制和謙抑是檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察的正確選擇。而由于行政行為涉及面廣且部分行政行為具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，檢察機(jī)關(guān)不可能對所有的行政行為均進(jìn)行監(jiān)督，就要有所為有所不為，這既符合檢察資源配置現(xiàn)狀，也符合檢察權(quán)自身的謙抑性。因此，對行政行為的監(jiān)督，行政檢察權(quán)能的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是點(diǎn)面結(jié)合、突出重點(diǎn)以及限定必要的條件，否則有損檢察監(jiān)督的效果。三是立足從辦案到監(jiān)督的原則。黨的十八屆四中全會提出的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，再加上紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，這是當(dāng)前比較明確的幾種監(jiān)督形式。雖然監(jiān)督權(quán)并非檢察機(jī)關(guān)專有，檢察監(jiān)督也僅僅是司法監(jiān)督的一個組成部分，但檢察機(jī)關(guān)卻是國家憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，故法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)最為突出的特點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，檢察和監(jiān)督是一致的，檢察也就是監(jiān)督，監(jiān)督也就是檢察;監(jiān)督的概念大于檢察的概念，檢察是一種特殊性質(zhì)的監(jiān)督，即法律監(jiān)督”。[3]所以，行政檢察權(quán)能的規(guī)制應(yīng)當(dāng)與憲法賦予的行政法律監(jiān)督任務(wù)相匹配。同時，還需要區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的辦案與監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)督是辦案的目標(biāo)，辦案是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的重要載體和途徑。但兩者并不完全等同，監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有時不完全依賴于辦案，如監(jiān)督效果的達(dá)成可能是某個具體個案法律后果的間接影響而促成的，故監(jiān)督概念是大于辦案概念的，類似于前述的檢察與監(jiān)督的關(guān)系。因此，行政檢察權(quán)能的規(guī)治亦需要實(shí)現(xiàn)從辦案到監(jiān)督的轉(zhuǎn)化，充分考慮監(jiān)督的需要，而不僅僅是辦案的需要。

四、新時代行政檢察權(quán)能規(guī)制的具體路徑

（一）行政訴訟監(jiān)督的做實(shí)

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，傳統(tǒng)的行政檢察權(quán)能主要包括對行政訴訟裁判結(jié)果和調(diào)解書、行政審判程序違法行為與行政執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。結(jié)合上文數(shù)據(jù)可以看出，當(dāng)前的行政訴訟監(jiān)督權(quán)能并沒有完全發(fā)揮。原因是多方面的，既有行政訴訟案件本身數(shù)量較少、行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督法律規(guī)定的上抗下模式、行政審判的異地集中管轄等外部原因，也有行政檢察邊緣化、干警業(yè)務(wù)素能、受民事和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)擠壓等內(nèi)部原因。同時，具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)很多，但具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)除海關(guān)、公安、稅務(wù)等相對較少。在部分地區(qū)，行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量已超越了行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量。而對于行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)長期以來并沒有給予太多關(guān)注，致使其游離于監(jiān)督之外。

（二）被告型監(jiān)督[4]的落實(shí)

一直以來，行政檢察監(jiān)督都局限于對法院裁判或?qū)張?zhí)人員行為的監(jiān)督，而忽視了對其他訴訟參與人行為的監(jiān)督，尤其是對被告行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督，最終導(dǎo)致行政訴訟監(jiān)督變成了審判監(jiān)督，“一手托兩家”的作用沒有充分發(fā)揮。從邏輯上講，行政訴訟中的當(dāng)事人、其他訴訟參與人以及相關(guān)案外人均應(yīng)是訴訟監(jiān)督的當(dāng)然涵蓋范圍。對于作為被告的行政機(jī)關(guān)而言，其與訴訟有關(guān)的行為，如被訴的行政行為存在主體不適格、程序嚴(yán)重違法、超越執(zhí)法權(quán)限等違法行為時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督法院的同時，就行政機(jī)關(guān)的違法行為一并進(jìn)行監(jiān)督。另外，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十四條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定，可能影響人民法院公正審理的行為，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議?！睂τ谛姓C(jī)關(guān)干預(yù)法院立案、干預(yù)相對人撤訴等影響法院審判的行為，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，對于行政相對人、第三人或證人、鑒定人等相關(guān)人員或組織，也不排除其在訴訟中存在違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職能。

（三）改進(jìn)工作類監(jiān)督的構(gòu)建

行政檢察相關(guān)制度規(guī)定多參考適用民事檢察制度規(guī)定，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》就規(guī)定了改進(jìn)工作類檢察建議，其第一百一十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進(jìn)工作的檢察建議：（四）有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進(jìn)的?！薄度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》也有改進(jìn)工作類監(jiān)督的規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門督促提醒行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的權(quán)能集中到行政檢察部門，由行政檢察部門就各業(yè)務(wù)部門辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)存在的執(zhí)法漏洞和制度缺陷統(tǒng)一制發(fā)檢察建議。同時，在具體辦案中，對于一些瑕疵行政行為案件，不影響行政相對人實(shí)質(zhì)權(quán)益且法院已判勝訴的，檢察機(jī)關(guān)也可以針對瑕疵行為向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，幫助其規(guī)范執(zhí)法、健全制度、堵塞漏洞。

（四）社會治理型監(jiān)督的延伸

行政檢察不能機(jī)械辦案和僵化辦案，要充分發(fā)揮在社會綜合治理工作中的重要作用，積極服務(wù)中心大局，主動回應(yīng)群眾司法需求。要主動分析已辦結(jié)的行政檢察監(jiān)督案件，從中找出具有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，總結(jié)相關(guān)規(guī)律做法，向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議或白皮書，從而促進(jìn)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。同時，鑒于行政訴訟案件多涉及民生，與人民群眾切身利益息息相關(guān)，如土地征用、房屋強(qiáng)拆、社會保障等，且大量案件以“民輸官贏”方式結(jié)案，很多相對人有常年上訪經(jīng)歷，矛盾較為尖銳激化，故行政檢察部門要積極延伸監(jiān)督觸角，認(rèn)真踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，注重對相對人訴求的情緒引導(dǎo)，對于符合條件的，可以依法及時給予國家司法救助或協(xié)調(diào)相關(guān)部門予以適當(dāng)物質(zhì)幫助，從而發(fā)揮行政檢察在化解社會矛盾和防范重大社會風(fēng)險方面的作用。

（五）違法型監(jiān)督的探索

《人民檢察院組織法》明確規(guī)定：“地方各級人民檢察院對于地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督?！彪S著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，檢察職能也隨之調(diào)整，逐步演化成當(dāng)前的監(jiān)督模式?！度嗣駲z察院組織法》（修訂草案）原有檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對違法行政行為監(jiān)督的規(guī)定，但最終審議時又被取消。前文已就行政檢察并不享有公益訴訟檢察的權(quán)能進(jìn)行了分析，故行政檢察權(quán)能基本限于訴訟監(jiān)督范疇。目前，能否開展除公益訴訟領(lǐng)域外的違法行政行為監(jiān)督并無定論。筆者認(rèn)為，從檢察機(jī)關(guān)法律定位、制度設(shè)計(jì)初衷以及各地實(shí)踐來看，適當(dāng)探索是可以的。但必須嚴(yán)格設(shè)定適用條件，即明確何為履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，并就違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)作清晰界定，如相對人存在違法行為，是否就可以認(rèn)定相應(yīng)行政機(jī)關(guān)就一定存在違法行使職權(quán)或不行使職權(quán);無行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)能否成為行政違法行為檢察監(jiān)督對象等，以區(qū)別歷史上的檢察一般監(jiān)督。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Power of Administrative Prosecution in the New Era

Zhao Hui

Abstract：With the deepening of judicial reform，the four procuratorial patterns of criminal，civil，administrative and public interest litigation have been initially formed，but there are still shortcomings and weaknesses in administrative procuratorial，and its procuratorial powers have not been fully explored and effectively played.Therefore，it is of great significance to define the position of administrative procuratorial work reasonably，to clarify the relevant supervision principles and to distinguish other procuratorial powers and functions，so as to improve and expand the function of administrative procuratorial work and to promote the overall，coordinated and full development of the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.

Key words：administrative prosecution;legal supervision;public interest litigation