摘? ? ? 要：目前，我國海上執(zhí)法監(jiān)督存在監(jiān)督主體單一、監(jiān)督方式側(cè)重于事后追懲、內(nèi)部監(jiān)督流于形式和監(jiān)督的法律依據(jù)不足等問題。這主要緣于海洋國土的自然屬性、以陸定海的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)行海洋管理體制的弊端。因此，制約海上公權(quán)力必須立足于海上執(zhí)法的特點(diǎn)，從影響公正執(zhí)法的內(nèi)外因進(jìn)行探索，進(jìn)而為我國海上執(zhí)法提供有力保障。

關(guān)? 鍵? 詞：海上執(zhí)法;監(jiān)督體制;行政行為

中圖分類號：D993.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0092-07

收稿日期：2019-09-23

作者簡介：孫潔（1981—），女，山東濰坊人，中共威海市委黨校行政學(xué)部講師，研究方向?yàn)樯鐣卫怼?/p>

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，我國擁有300萬平方公里主張管轄海域和1.84萬公里大陸海岸線，海洋國土面積相當(dāng)于陸地國土面積的1/3。[1]黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國?！焙Ｑ髲?qiáng)國的建設(shè)離不開海洋治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而海洋治理體系和治理能力的提升必須以強(qiáng)有力的海上執(zhí)法力量做保障，特別是需要一支公正、高效的海上執(zhí)法隊(duì)伍。2015年，海南省紀(jì)委發(fā)布海南漁業(yè)系統(tǒng)腐敗窩案，半年內(nèi)上至廳長下至科員34名官員先后落馬。[2]同年，廣東省也發(fā)生湛江東海漁政大隊(duì)腐敗窩案，按月按級送錢，而且貪腐近3年來上級監(jiān)管部門“一無所知”。[3]習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”。因此，要在保持監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)責(zé)一致原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國海上執(zhí)法的監(jiān)督體制成為現(xiàn)實(shí)的需要。

一、海上執(zhí)法監(jiān)督概述

（一）海上執(zhí)法概述

“執(zhí)法”通常指行政執(zhí)法，有廣義和狹義之分。廣義上的行政執(zhí)法包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為、行政立法行為以及執(zhí)行法律和實(shí)施國家行政管理的行政執(zhí)行行為。”[4]狹義上的行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理的目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為。[5]換言之，狹義的行政執(zhí)法指的是行政執(zhí)行行為，如行政許可、行政審批、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)和行政裁決、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、行政強(qiáng)制等，是行政管理體系的一部分，而我們通常所說的行政執(zhí)法即是狹義上的行政執(zhí)法。在實(shí)務(wù)界，行政執(zhí)法的范圍進(jìn)一步縮小，地方各級部門的規(guī)范性文件一般都把如下具體行政行為歸為行政執(zhí)法：檢查、巡查、查驗(yàn)、勘驗(yàn)、給與行政處罰，即時(shí)強(qiáng)制、查封、扣押及采取其他行政強(qiáng)制措施等。[6]筆者認(rèn)為，海上執(zhí)法是指有法律和法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對主權(quán)海域和國際海洋法授權(quán)的海域內(nèi)的船舶和人員所發(fā)生的違法行為與其他行為所采取的處理和執(zhí)行行為。其范圍只局限于監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等有限的行政行為。

我國海上執(zhí)法主要實(shí)施的是條塊結(jié)合的專業(yè)執(zhí)法模式。執(zhí)法主體經(jīng)歷了兩次大的調(diào)整。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，形成了我國海上執(zhí)法的五支隊(duì)伍。在中央層面，有中國海監(jiān)（隸屬于國家海洋局）、邊防海警（隸屬于公安部）、中國漁政（隸屬于農(nóng)業(yè)部）、海上緝私警察（隸屬于中國海關(guān)）、中國海事局（隸屬于交通部）。這五支隊(duì)伍根據(jù)自己的專業(yè)分工，共同履行海上執(zhí)法責(zé)任。這種執(zhí)法體制自形成以來就存在權(quán)責(zé)不清的弊端。為了解決這個(gè)矛盾，2013年的國家機(jī)構(gòu)改革“將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合， 重新組建國家海洋局，由國土資源部管理?！毙陆M建的國家海洋局以中國海警局名義開展海上執(zhí)法，并接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。[7]由此，在中央層面形成了中國海警局和中國海事局兩支執(zhí)法隊(duì)伍。但地方上的執(zhí)法隊(duì)伍并沒有進(jìn)行調(diào)整，依然是海監(jiān)、漁政和海事三支隊(duì)伍。2018年的新一輪國家機(jī)構(gòu)改革把原中國海警局的海警隊(duì)伍全部轉(zhuǎn)隸武警總部，把原國家海洋局海洋管理的職能劃歸自然資源部，國家海洋管理的職能劃歸各專業(yè)的部委，分別歸于自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等，海警部隊(duì)海洋執(zhí)法的職能則集中于武警總部，原來國家海洋局的海洋管理與執(zhí)法不分的問題得以解決。2018年改革之后，中央層面依然有中國海警和中國海事兩支執(zhí)法隊(duì)伍。國家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)原則是地方上也要實(shí)行綜合執(zhí)法，因此，從2018年開始，地方上的海上執(zhí)法隊(duì)伍開始整合，但進(jìn)程相對緩慢。目前，我國的海上執(zhí)法隊(duì)伍主要有中國海警、中國海事、地方海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

（二）海上執(zhí)法監(jiān)督概述

監(jiān)督是預(yù)防和制止行政權(quán)力濫用的一種重要手段。為了規(guī)范行政執(zhí)法行為，解決執(zhí)行不力及違法違規(guī)執(zhí)行等問題，國家海洋局在2007年發(fā)布了《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》（國海發(fā)[2007]12號），該規(guī)定對海洋行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容和程序都作了說明，監(jiān)督客體為所有的海洋行政執(zhí)法行為，監(jiān)督內(nèi)容主要包括海洋法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的制定、執(zhí)行情況;行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立和執(zhí)行情況;具體行政行為的合法性和合理性;行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)刃姓葷?jì)工作情況等。[8]由于本文所指的海上執(zhí)法主要是監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政行為。故海上執(zhí)法監(jiān)督主要是對這三種行政行為的監(jiān)督，監(jiān)督海上執(zhí)法主體在行使這三種權(quán)力時(shí)是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)和不作為現(xiàn)象，是對具體行政行為合法性和合理性的監(jiān)督。

對于行政權(quán)力的監(jiān)督，我國已構(gòu)建起全方位的監(jiān)督制約體系。行政系統(tǒng)外的監(jiān)督主要包括黨、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督，行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主要有審計(jì)、行政復(fù)議、行政檢察、行政督察以及上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。按照《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海洋行政執(zhí)法監(jiān)督工作，地方各級海洋行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)的海洋行政執(zhí)法監(jiān)督工作，并對下一級主管部門的海洋行政執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督。[9]目前來看，海上執(zhí)法監(jiān)督主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，監(jiān)督類型主要有四種：上級海洋行政主管部門對下級海洋行政主管部門的海上執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督;同級海洋行政主管部門對其所屬機(jī)構(gòu)及其委托單位的行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督;負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的上級部門對下級執(zhí)法部門的工作進(jìn)行監(jiān)督;同級政府的司法部門對執(zhí)法部門的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。海上執(zhí)法監(jiān)督的方式包括備案和審查（對行政處罰的備案和審查）、檢查（對行政執(zhí)法中的專門性問題進(jìn)行專項(xiàng)檢查或綜合檢查）。同時(shí)，按照《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，主管部門對下級主管部門、主管部門對其委托的部門或者單位不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令履行或者限期改正;上級主管部門對下級主管部門作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，決定糾正、責(zé)令改正或者撤銷;公民、法人和其他組織對行政案件或違法行政行為進(jìn)行申訴、控告和檢舉的，主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理。[10]

二、我國海上執(zhí)法監(jiān)督存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

在實(shí)務(wù)層面，我國海上執(zhí)法仍存在一些問題。受海洋執(zhí)法環(huán)境、海洋管理體制等多種因素的影響，國家海洋局在2007年出臺的《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》中的很多條文都難以實(shí)施，導(dǎo)致海上執(zhí)法主體濫用職權(quán)或者是不作為行為難以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)并制止。

⒈監(jiān)督主體比較單一。對于行政執(zhí)法監(jiān)督，我國已經(jīng)形成了比較完整的監(jiān)督體系：系統(tǒng)外有黨、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督;系統(tǒng)內(nèi)有來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。但由于海洋環(huán)境的特征不同于陸地，海上一般無人居住和生活，執(zhí)法主體在實(shí)施行政行為時(shí)并沒有第三人在場，即使有第三人在場，由于缺乏專業(yè)性，系統(tǒng)外的監(jiān)督主體也很難對執(zhí)法主體的違法行為進(jìn)行甄別，多種因素導(dǎo)致系統(tǒng)外的監(jiān)督幾乎是微乎其微。從海上執(zhí)法實(shí)踐看，當(dāng)前實(shí)際發(fā)揮監(jiān)督作用并具有監(jiān)督海上行政執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任的主體是行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，其監(jiān)督主體主要包括上級行政主管部門、上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門和同級政府的司法部門。

⒉監(jiān)督方式比較單一。海上執(zhí)法監(jiān)督主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，監(jiān)督的方式包括備案、審查和檢查，主要是通過查案卷的方式來進(jìn)行。這種方式基本是事后追懲，對于海上執(zhí)法過程的監(jiān)督是空白。對于上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門而言，對違法的執(zhí)法行為沒有強(qiáng)制權(quán)。對于上級行政主管部門而言，《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》中所提及的上級行政主管部門的監(jiān)督主要是部門內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)對下級的上報(bào)材料進(jìn)行審查，作為同一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的上下級關(guān)系，很難做到公正監(jiān)督。就主管行政執(zhí)法的司法局而言，即使有掌握海洋專業(yè)行政執(zhí)法的工作人員，因?yàn)樗痉ň譀]有出海監(jiān)督的裝備，也僅能通過事后的檢查案卷履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能。

⒊監(jiān)督的法律依據(jù)不足。從實(shí)際來看，專門制約海上執(zhí)法行為的法律法規(guī)屬于空白，即使在《行政處罰法》等個(gè)別法律中能找到可以參照的法律依據(jù)，但執(zhí)法監(jiān)督的效力卻大打折扣。目前，海上執(zhí)法監(jiān)督可以參照的專門性文件主要有兩個(gè)，一個(gè)是《海洋行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，另一個(gè)是《海事行政執(zhí)法監(jiān)督管理規(guī)定》。大部分涉海部委都沒有出臺專門監(jiān)督海上執(zhí)法行為的規(guī)范性文件，已有的規(guī)范性文件中所規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力是一種行政命令，基本上只有權(quán)力，沒有責(zé)任，不具有法律和司法的強(qiáng)制力。

（二）原因分析

⒈海洋國土的自然屬性導(dǎo)致監(jiān)督缺乏公開性和透明度。我國《憲法》第九條規(guī)定：自然資源屬于國家所有。自然資源和海洋環(huán)境受到損害后，權(quán)利受損人通常都是國家，權(quán)利受損人是國家時(shí)，相當(dāng)于所有者是“缺位”的，此時(shí)的被侵害人監(jiān)督是缺失的，最明顯的情形是休漁期非法捕魚。海上執(zhí)法的開端絕大多數(shù)在海上進(jìn)行，而海洋國土與陸地國土最大的區(qū)別就是自然屬性不同，陸地國土上有人居住生活，海洋國土上沒有人居住生活，這就造成了陸地上的自然資源被損害后，雖然權(quán)利的被侵害人是國家，但被侵害事實(shí)發(fā)生區(qū)域必然能受到生活在這塊區(qū)域內(nèi)各類人的監(jiān)督。當(dāng)海上發(fā)生環(huán)境污染或自然資源受到損害時(shí)，執(zhí)法現(xiàn)場通常只有執(zhí)法人員和違法人員，并無第三方存在，導(dǎo)致權(quán)力沒有在陽光下運(yùn)行。海上執(zhí)法現(xiàn)場缺失監(jiān)督不免會導(dǎo)致以權(quán)謀私、重罪輕罰、以罰代刑，甚至放縱海上違法行為或犯罪行為的存在。

⒉以陸定海的歷史傳統(tǒng)導(dǎo)致監(jiān)督缺乏可操作性。海上執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容包括主體合法、權(quán)限合法、程序合法、作出的行政決定合理且合法。倘若事后監(jiān)督通過查案卷的方式能夠斷定主體和權(quán)限是否合法，但對于執(zhí)法程序的事中監(jiān)督卻難以操作。因?yàn)槲覈躁懚ê５臍v史傳統(tǒng)，當(dāng)前所有規(guī)范行政執(zhí)法行為的文件都是基于陸地執(zhí)法的特點(diǎn)而制定的，沒有密切聯(lián)系海上執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)情況。海上執(zhí)法受風(fēng)、浪、雨、雷、流、霧、潮汐等因素的綜合作用，并且隨四季而變化，海上不確定因素眾多，海上違法行為的痕跡難以保留和固定。同時(shí)，海上執(zhí)法需要執(zhí)法船舶，有時(shí)還要出動飛機(jī)，陸地執(zhí)法通常需要車輛就行，執(zhí)法成本是天壤之別。海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法相比，難度大、風(fēng)險(xiǎn)高、成本高、效率低，這些現(xiàn)實(shí)情況也導(dǎo)致對海上執(zhí)法過程的監(jiān)督十分困難。

⒊現(xiàn)行海洋管理體制導(dǎo)致監(jiān)督效力薄弱。決策與執(zhí)行不分導(dǎo)致我國行政體制內(nèi)部監(jiān)督困難，因?yàn)闆Q策和執(zhí)行權(quán)同屬于一個(gè)部門，失去了相互制約的作用。在地方層面，海上綜合執(zhí)法改革還在路上，傳統(tǒng)的海洋管理體制并無改變，一般的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是海洋行政主管部門的下屬單位，如漁政和海監(jiān)是海洋主管部門的執(zhí)法單位，海洋主管部門負(fù)責(zé)制定決策，漁政和海監(jiān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，但近海的管理和執(zhí)行權(quán)是由國家授權(quán)的，近海資源屬于國家資源，地方上的決策與執(zhí)行不分會導(dǎo)致地方政府在自身短期利益和局部利益的驅(qū)使下出現(xiàn)海上執(zhí)法不力或者選擇性執(zhí)法的狀況。當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法追責(zé)糾紛時(shí)，會盡可能地推卸本該由本部門承擔(dān)的法律責(zé)任，這等于是間接或直接損害行政相對人的利益。在國家層面，2018年的海上綜合執(zhí)法改革，把原國家海洋局海洋管理的職能劃歸自然資源部，國家海洋管理的職能進(jìn)行了分散設(shè)置，分別歸于自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等，海警部隊(duì)海洋執(zhí)法的職能則集中于武警總部，雖然原來國家海洋局的海洋管理與執(zhí)法不分的問題得以解決，但在管理體制方面又面臨新的問題，中國海警屬于現(xiàn)役體制，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等屬于行政體制，這些部門即使可以對中國海警進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但由行政部門監(jiān)督部隊(duì)卻無法律依據(jù)。

三、加強(qiáng)海上執(zhí)法監(jiān)督的途徑

鑒于對海上執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀及原因的分析，要想改變海上執(zhí)法監(jiān)督效力薄弱的現(xiàn)狀，必須要解決三個(gè)制約因素：公開性和透明度問題、監(jiān)督的可操作性問題、監(jiān)督體制問題，而這些問題的解決必須要有制度保障?？梢姡Ｉ蠄?zhí)法監(jiān)督的立法問題是一個(gè)統(tǒng)攬全局的基礎(chǔ)性和根本性問題。任何執(zhí)法腐敗的產(chǎn)生歸結(jié)起來，無非是內(nèi)因和外因綜合作用的結(jié)果。海洋國土執(zhí)法的特殊性，客觀上增加了對海上執(zhí)法監(jiān)督的難度，從某種意義上講，為權(quán)力濫用提供了更多可乘之機(jī)。因此，相對于陸上執(zhí)法，法治觀念在海上公正執(zhí)法過程中起著更為重要的作用。要想最大限度地減少海上執(zhí)法腐敗，既要從內(nèi)因入手，強(qiáng)化執(zhí)法人員的法治觀念，提高自我監(jiān)督能力，又要從外因入手，創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善和強(qiáng)化制度建設(shè)，兩手都要抓兩手都要硬。

（一）提高自我監(jiān)督能力

⒈健全培訓(xùn)制度。海上執(zhí)法的關(guān)鍵在于執(zhí)法人員對法律法規(guī)及規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。觀念是行動的先導(dǎo)，是促進(jìn)制度落實(shí)的最重要內(nèi)生動力。唯有具備良好法治觀念的執(zhí)法人員才能做到公正、文明、高效執(zhí)法，因此，海上執(zhí)法監(jiān)督的首要問題是強(qiáng)化海上執(zhí)法人員的法治觀念，特別是牢固樹立“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的正確權(quán)力觀，這是執(zhí)法人員能否公正執(zhí)法的總開關(guān)。這種正確權(quán)力觀不會從內(nèi)心自動生長出來，需要通過長期的倫理引導(dǎo)和教育。行政倫理引導(dǎo)與教育的過程同時(shí)也是把法律法規(guī)不斷內(nèi)化于心的過程。行政倫理引導(dǎo)與教育廣義上包含了社會的法治環(huán)境、單位的法治文化和對執(zhí)法人員的法治培訓(xùn)。當(dāng)下，最急需的是完善對執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，創(chuàng)新培訓(xùn)理念，堅(jiān)持法治培訓(xùn)與政治思想教育相結(jié)合，與社會主義經(jīng)濟(jì)理論學(xué)習(xí)相結(jié)合，與職業(yè)道德教育相結(jié)合，與廉政教育相結(jié)合;突出培訓(xùn)重點(diǎn)，培訓(xùn)內(nèi)容要重點(diǎn)突出新頒布的法律法規(guī)、常用法律法規(guī)和執(zhí)法過程中的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，培訓(xùn)對象要以一線執(zhí)法人員和新上崗的執(zhí)法人員為主，提高培訓(xùn)的時(shí)效性和針對性;豐富培訓(xùn)方式，把分散培訓(xùn)和集中培訓(xùn)相結(jié)合，通過培訓(xùn)引導(dǎo)執(zhí)法人員增強(qiáng)自我學(xué)習(xí)的能力和主動性。

⒉構(gòu)建公正的制度文化。執(zhí)法人員法治觀念的形成與單位的制度文化密切相關(guān)，公正的激勵(lì)和懲戒制度是一個(gè)單位制度文化的重要體現(xiàn)。良好的法治觀念關(guān)系到執(zhí)法人員的行為動機(jī)，而公正的激勵(lì)和懲戒制度給執(zhí)法人員設(shè)定了“敢為”的方向和“不敢為”的邊界，指引著執(zhí)法人員該做什么，不該做什么，使之形成好的行為規(guī)范。鄧小平說過：好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞。如果一個(gè)單位缺失健康的土壤，好種子也會長出壞苗子。公正的激勵(lì)和懲戒制度可為強(qiáng)化執(zhí)法人員的法治觀念提供文化滋養(yǎng)，為公正執(zhí)法提供制度保障。公正的激勵(lì)和懲戒制度通過外在約束和內(nèi)在涵養(yǎng)來培育執(zhí)法人員的法治人格，以提高其自我監(jiān)督能力。公正的激勵(lì)和懲戒制度涉及干部晉升、評先選優(yōu)、工資薪酬等多方面的工作，因此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，要始終貫穿公平、公正的法治理念，把執(zhí)法效果作為制度設(shè)計(jì)的重要變量。

（二）創(chuàng)新監(jiān)督方式

⒈嚴(yán)格執(zhí)行三個(gè)清單、三項(xiàng)規(guī)定，深入實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管。三個(gè)清單和三項(xiàng)規(guī)定制度是依法行政的基本要求，也是行政執(zhí)法改革實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。三個(gè)清單是指權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單。三項(xiàng)規(guī)定是指行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定審核制度。三個(gè)清單和三項(xiàng)規(guī)定制度是從源頭上監(jiān)督行政權(quán)力，如果源頭上行政權(quán)力沒有得到監(jiān)督，一旦發(fā)生了個(gè)人腐敗特別是帶隊(duì)的執(zhí)法小組組長以權(quán)謀私，就會變?yōu)閳?zhí)法小組的瀆職弄權(quán)，到最后就會發(fā)展成集體腐敗的窩案，產(chǎn)生劣幣驅(qū)除良幣的效應(yīng)?！半p隨機(jī)、一公開”監(jiān)管是市場監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)管理方式的改革和創(chuàng)新，是深化“放管服”改革的重要舉措，海上執(zhí)法可以借鑒。“雙隨機(jī)、一公開”是指隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法人員，將抽查情況和查處結(jié)果及時(shí)向社會公開。[11]“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度可以降低“監(jiān)管俘獲”和權(quán)力尋租的情況，打破某種利益鏈條。同時(shí)，公開執(zhí)法結(jié)果不但增強(qiáng)了法律的公信力，塑造了執(zhí)法單位公正執(zhí)法的形象，也發(fā)揮了社會監(jiān)督的作用。

⒉設(shè)立海上執(zhí)法監(jiān)督員，引入第三方監(jiān)督。因?yàn)楹Ｑ髧恋淖匀粚傩詫?dǎo)致客觀上海上執(zhí)法現(xiàn)場不存在第三方監(jiān)督，是外部監(jiān)督的“真空地帶”。不管如何利用海上執(zhí)法第三方工具，最終的落腳點(diǎn)還是人。筆者認(rèn)為，可以采取政府購買服務(wù)的方式，設(shè)立海上執(zhí)法監(jiān)督員。因?yàn)楹Ｉ蠄?zhí)法受自然環(huán)境和執(zhí)法條件影響，通常是階段性而非全年的。采取購買服務(wù)的方式，不但可降低財(cái)政供養(yǎng)人員的行政成本，而且人員不存在隸屬關(guān)系，有利于公正監(jiān)督。同時(shí)，從體制外引入監(jiān)督符合社會治理方式創(chuàng)新理念，建立政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，有利于打造社會治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)的命運(yùn)共同體。當(dāng)然，海上執(zhí)法監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)掌握好兩項(xiàng)原則：一是執(zhí)法監(jiān)督員的人選一定要具有專業(yè)性，具備海洋管理的相關(guān)知識或從事海洋經(jīng)濟(jì)的工作經(jīng)歷。二是保持執(zhí)法監(jiān)督員的獨(dú)立性，須與執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人沒有任何利益關(guān)聯(lián)，以避免監(jiān)督流于形式。

（三）完善相關(guān)立法，為海上執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)

⒈推動《海洋基本法》《海上執(zhí)法程序法》和《海上行政執(zhí)法監(jiān)督法》的出臺。目前，影響海上執(zhí)法效力的根本性因素依然是海洋管理體制和執(zhí)法體制不順的問題，需要對所有涉海部門的利益進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，對所有涉海部門的法律法規(guī)進(jìn)行整合。因此，在海洋綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵時(shí)期，亟待制定一部全面、綜合的《海洋基本法》?！逗Ｑ蠡痉ā肥且粋€(gè)國家海洋的憲法，統(tǒng)攝和協(xié)調(diào)各個(gè)涉海部門的法律法規(guī)?！逗Ｑ蠡痉ā穼?nèi)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海洋的行政管理，貫徹保護(hù)優(yōu)先，合理開發(fā)利用的原則，滿足人民對美好生活的需求。對外應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益，增強(qiáng)在國際海洋事務(wù)中的話語權(quán)。根據(jù)十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，對內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)理順海洋管理體制和海洋監(jiān)督體制，解決決策與執(zhí)行不分的問題?！逗Ｑ蠡痉ā窇?yīng)明確對內(nèi)實(shí)施海上行政管理和行政執(zhí)法的行政主體資格、執(zhí)法依據(jù)和救濟(jì)的途徑，重點(diǎn)對不同執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)作出明確規(guī)定，為解決不同部門之間的責(zé)任沖突提供法律依據(jù)。對外明確維護(hù)國家海洋主權(quán)、安全和海洋權(quán)益以及在公海上實(shí)施國際法賦予權(quán)力的執(zhí)法主體。

《海上執(zhí)法程序法》和《海上行政執(zhí)法監(jiān)督法》是執(zhí)法主體確定后，由海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍的行政主管部門、業(yè)務(wù)主管部門、司法部協(xié)同武警總部，結(jié)合海上執(zhí)法的特點(diǎn)、難點(diǎn)和海上執(zhí)法的信息化水平來擬定的，在兼顧公正、效率和經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，達(dá)到規(guī)范執(zhí)法和利于監(jiān)督的目標(biāo)。結(jié)果公正首先要保證程序公正?！逗Ｉ蠄?zhí)法程序法》應(yīng)根據(jù)海上執(zhí)法的特點(diǎn)，對海上執(zhí)法程序做出嚴(yán)格規(guī)范，達(dá)到全程留痕，并建立可追溯的責(zé)任體系，保證執(zhí)法監(jiān)督的可行性，為海上執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和制度保障?！逗Ｉ闲姓?zhí)法監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確海上執(zhí)法監(jiān)督的主體資格、監(jiān)督依據(jù)和救濟(jì)的途徑，健全責(zé)任追究體系，保證監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)一致。要突出具體辦案人員和法制審核人員的獨(dú)立性，特別是法制審核人員的獨(dú)立性。也就是說，誰辦案誰負(fù)責(zé)是原則，重大行政決定集體審核是例外。

⒉加強(qiáng)地方立法工作和規(guī)范性文件的制定。我國的海洋管理體制分為中央和地方兩塊，我國1.8萬公里的海岸線分布在十四個(gè)沿海省市，各省市的海洋管理現(xiàn)狀、海上行政執(zhí)法力量、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式各不相同，各地自行制定的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)該更加符合實(shí)際情況，促進(jìn)本地海洋的綜合治理。因此，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，賦予了地方政府更大的治理自主權(quán)，就是希望地方政府銳意改革，形成“百花齊放”的改革局面。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the supervision of maritime law enforcement in China

Sun Jie

Abstract：At present，there are some problems in China's maritime law enforcement supervision，such as the single subject of supervision，the way of supervision focusing on the punishment after the event，the internal supervision only in form，and the lack of legal basis for supervision.This is mainly due to the natural attributes of marine land，the historical tradition of land to sea and the disadvantages of the current marine management system.Therefore，the restriction of maritime public power must be based on the characteristics of maritime law enforcement，explore the internal and external factors that affect the fair law enforcement，and then provide a strong guarantee for China's maritime law enforcement.

Key words：maritime law enforcement;supervision system;administrative act