孟馨琳

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

環(huán)境法律體系是一個完整的法律體系，其中的某項法律制度并不是完全獨立于其他制度單獨存在，而是處于一種相互交織、緊密聯(lián)系、共同協(xié)作的關(guān)系中。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償制度就是這樣一種由數(shù)個不同的制度有機(jī)配合的制度體系。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條、《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，我國建立起了以檢察院為主體的環(huán)境公益民事訴訟體系。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償制度是兩種不同的法律制度，但因二者在適用范圍上具有高度的重合性，因此如何協(xié)調(diào)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償之間的關(guān)系，無論在理論和實踐上都具有極大的研究意義。

1 生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟的基本理念

1.1 生態(tài)損害賠償制度的基本功能及特點

生態(tài)損害賠償制度的建立和改革是我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行的大膽嘗試和探索。2017年發(fā)布的生態(tài)環(huán)境損害賠償體系改革的原理明確規(guī)定了適用的原則和范圍、內(nèi)容、措施以及總體規(guī)劃?！陡母锓桨浮肥且环N自上而下的，由國家主導(dǎo)建立的制度體系。在環(huán)境損害這一領(lǐng)域缺乏成體系的法律制度的情況下，確定了具體的環(huán)境損害賠償范圍，體現(xiàn)環(huán)境利益的損失。從實體角度上，《改革方案》結(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》，規(guī)定了哪些主體可以成為具體的賠償義務(wù)人以及免除賠償責(zé)任的情況，同時也明確規(guī)定了哪些主體可以成為賠償權(quán)利人。與之前的法律規(guī)范相比，填補(bǔ)了政府在環(huán)境利益損害中的空白地位。政府作為行政管理的主體，對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也承擔(dān)有一定的保護(hù)、維持和恢復(fù)的義務(wù)，環(huán)境利益的損失同時也是公共利益的損失。此次《改革方案》的發(fā)布，賦予了省級人民政府對環(huán)境侵權(quán)所造成損害的追究權(quán)。

1.2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的基本功能與特點

自2017年7月，《中華人民共和國民事訴訟法》修改后，第五十五條以及新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟主要針對環(huán)境違法行為令國家、社會的生態(tài)環(huán)境公共利益受損。在沒有賠償權(quán)主體或相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)追究行為人的違法責(zé)任時，由檢察機(jī)關(guān)及時提起環(huán)境民事公益訴訟，挽回并減少國家和社會公共利益所遭受的損失。

2 生態(tài)損害賠償制度與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實踐中的問題

2.1 政府部門職能錯位

作為具有國家行政管理職能和法律執(zhí)行主體的身份，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，科技的逐漸進(jìn)步，社會矛盾變得愈加復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的管理職能愈加龐雜，致使許多國家出現(xiàn)了一種突破了“三權(quán)分立”的界限，集行政職能和執(zhí)法職能于一身的準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。我們無法忽視行政機(jī)關(guān)所具有的大量執(zhí)法人員、充足的經(jīng)費等一系列其他龐大的資源，和其他執(zhí)法部門相比，在環(huán)境污染預(yù)防與治理上具有無法超越的優(yōu)勢，可以保證及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害行為并及時予以制止和治理，防止污染損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大。同時，由于憲法賦予了行政機(jī)關(guān)種類繁多的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施，使得行政機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法機(jī)關(guān)相較之下更加具有主動性和高效性，有足夠的權(quán)力去懲治和保證環(huán)境污染治理工作的順利進(jìn)行，最大程度省去后續(xù)繁瑣的司法救濟(jì)途徑?？傊?，讓本屬于執(zhí)法部門的行政機(jī)關(guān)過多地承擔(dān)司法職能，扮演司法救濟(jì)主體的角色，勢必會造成司法職能和執(zhí)法職能的混同，使行政機(jī)關(guān)的職能定位發(fā)生錯位。將過程繁雜的環(huán)境污染治理工作推諉給司法機(jī)關(guān)，經(jīng)歷漫長的訴訟程序，加上后續(xù)治理工作的耗時，整個環(huán)境污染事件的處理過程會變得更加曠日持久。

除此之外，由于行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)和損害賠償追索權(quán)沒有明確的職能順位，使得法院反而成為環(huán)境治理問題的執(zhí)行機(jī)關(guān)。環(huán)境污染的治理是一個需要投入較長時間和大量人力的過程，法院的執(zhí)行力量薄弱的問題會更加凸顯，不利于環(huán)境污染治理。

2.2 重復(fù)處罰亂象滋生

我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度在適用的范圍上既高度吻合，又有不同之處。二者在適用范圍上已經(jīng)實現(xiàn)了全面覆蓋，基本上能夠涵蓋所有可能發(fā)生的對環(huán)境造成負(fù)面影響的環(huán)境生態(tài)損害，正所謂“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”。然而我國的制度設(shè)計者在規(guī)劃這張“法網(wǎng)”的同時卻遺忘了一項重要的現(xiàn)代法律原則——一事不再理原則。雖然一事不再理原則并不當(dāng)然地適用于所有法律責(zé)任競合的情況，但是由于生態(tài)環(huán)境損害賠償不同于其他類別的侵權(quán)損害賠償，因環(huán)境損害所帶來的其他不利效應(yīng)也并不會馬上出現(xiàn)，導(dǎo)致究竟造成了多大程度的損害難以被評估，加之后續(xù)缺乏相應(yīng)的行政監(jiān)管和法律監(jiān)督，在實踐中往往是環(huán)境損害行為人在承擔(dān)了刑事責(zé)任的同時也負(fù)擔(dān)了行政罰款，還要面臨各種賠償權(quán)利人以各種理由反復(fù)向法院提起侵權(quán)之訴的尷尬境地。

3 生態(tài)損害賠償和民事環(huán)境公益訴訟實踐問題的解決之策

3.1 明確法理上的定位

人類對于客觀事物的實踐活動，都是在已經(jīng)獲得的主觀認(rèn)知的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在處理環(huán)境污染治理的問題上，我們傳統(tǒng)的法律分析理念正面臨著重要的抉擇——是繼續(xù)堅持傳統(tǒng)的人類中心主義，還是轉(zhuǎn)向生態(tài)中心主義的陣營。我國目前的環(huán)境法理論界仍著眼于純粹的紙上談兵，忽視實踐的重要性。實踐中出現(xiàn)的情況千變?nèi)f化，依靠舊的思維理念無法構(gòu)建一個新的環(huán)境法律體系。在對公民的環(huán)境權(quán)利進(jìn)行探討時，環(huán)境權(quán)利論學(xué)者認(rèn)為環(huán)境問題的日益加劇是由于市場經(jīng)濟(jì)的過度擴(kuò)張，而環(huán)境義務(wù)論學(xué)者則將天平過度傾向環(huán)境整體主義，但近現(xiàn)代法制意境早已從整體主義過渡到個人主義，環(huán)境整體主義已無法和現(xiàn)代社會的法治理念相適應(yīng)，也難以和現(xiàn)行的法本位理念相適應(yīng)，注定要被時代所淘汰。

據(jù)此，在選擇分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律依據(jù)時不能單純只憑借某一種方法或理論，應(yīng)當(dāng)求同存異，在多種不同的理論中探尋共同認(rèn)可的“可持續(xù)發(fā)展”理論并以此為出發(fā)點，逐步拓展到實踐中去。有的國家曾出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，責(zé)令相關(guān)主體代為承擔(dān)公民對環(huán)境的保護(hù)義務(wù)，在環(huán)境出現(xiàn)不利改變時，代為實施環(huán)境的修復(fù)和治理。這種對環(huán)境違法行為人提起的賠償訴訟行為，其目的不單純是“環(huán)境公民權(quán)”的片面延伸，也不僅僅是針對不法行為進(jìn)行的法律的否定評價。

3.2 厘清職能順位

根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，可行使賠償權(quán)利的主體包括各級人民政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)。但也正是由于該項規(guī)定的內(nèi)容不夠明確，使得政府和環(huán)境管理部門職能混亂的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。國家制定《改革方案》的最初，是為了讓行政機(jī)關(guān)可以成為環(huán)境訴訟的起訴主體，抑或在環(huán)境無法得到有效修復(fù)的情況下，代替賠償權(quán)利人收取賠償金。但就目前的實踐情況來看，這一制度的設(shè)立顯然并沒有完全達(dá)到設(shè)計之初的理想效果。一方面，政府部門存在為了提高自己的“業(yè)績”而對一部分可以通過行政行為就能予以矯正的環(huán)境違法行為“視而不見”，當(dāng)這些違法行為已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)境時再提起訴訟，此時對違法行為進(jìn)行校正，不僅浪費了大量的司法資源，同時也貽誤了最佳環(huán)境治理時機(jī)，這與制度建立的初衷完全背道而馳。另一方面，這種行為同時也助長了行政機(jī)關(guān)的“怠政”之風(fēng)，將本該屬于自己職能范圍之內(nèi)的環(huán)境管理職責(zé)推諉至司法系統(tǒng)，使司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)了與其自身職能不相符的重?fù)?dān)。

因此，筆者認(rèn)為，要解決這種濫用環(huán)境執(zhí)法職能的現(xiàn)狀，必須要在制度中明確各級行政部門在環(huán)境污染問題上行使職能的順位，只有在窮盡了環(huán)境執(zhí)法職能以后，才可以提起生態(tài)損害賠償之訴，保障環(huán)境執(zhí)法部門能夠充分履行環(huán)境管理職責(zé)。同時，可以授權(quán)各級檢察院和環(huán)保組織對政府相關(guān)職能部門實施同級監(jiān)督，進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)正確履行自己的職責(zé)。

3.3 完善生態(tài)損害賠償制度的建設(shè)

堅持提高環(huán)境資源的利用率 、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境損害之間的矛盾一直是我國社會發(fā)展的基本原則。環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立表明我國環(huán)境法制體系正從傳統(tǒng)的污染防治型治理模式向環(huán)境改善型轉(zhuǎn)變[1]，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國環(huán)境法制轉(zhuǎn)型的核心在于環(huán)境質(zhì)量的提升和改善。因此，這種轉(zhuǎn)變不應(yīng)僅僅發(fā)生在實體法領(lǐng)域。訴訟法作為實體法從制定到實施之間的重要橋梁有其獨立的工具性價值，其所能發(fā)揮的作用不容忽視。讓實體法和程序法緊密相連，與此同時，逐步將新型環(huán)境法治理念與兩大制度相融合，可極大地改善現(xiàn)有的傳統(tǒng)環(huán)境訴訟中“執(zhí)行難”的問題，將環(huán)境污染的治理和賠償款的“專款專用”落實到實處，充分發(fā)揮新型環(huán)境法律制度的實質(zhì)作用。

與此同時，建立一個相對完整的環(huán)境基準(zhǔn)制度，不僅能為環(huán)保執(zhí)法部門鑒定和判斷環(huán)境違法行為人的行為是否構(gòu)成違法提供重要依據(jù)，同時也能推動環(huán)?？茖W(xué)研究和促進(jìn)環(huán)?？茖W(xué)決策。然而在實務(wù)中，環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行幾乎是與環(huán)境法律法規(guī)相“脫軌”，檢察機(jī)關(guān)通常選擇以“損害公共利益”這一模糊不清的兜底條款為由向人民法院提起環(huán)境公益訴訟請求賠償，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領(lǐng)域也存在這種亂象。檢察院提起環(huán)境訴訟請求賠償是以修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境和支付環(huán)境修復(fù)費用為基礎(chǔ)，而非對環(huán)境違法行為的否定性評價。加快建立配套的環(huán)境基準(zhǔn)制度，將在極大程度上實現(xiàn)對此種亂象的矯正。

4 生態(tài)損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制的重點

環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)損害賠償制度都是剛剛創(chuàng)設(shè)不久的新型環(huán)境法律制度。二者都以保護(hù)環(huán)境為自己的最終目標(biāo)，且兩項制度的銜接將更有利于這一目的的實現(xiàn)。而這種銜接，并不是字面意義上簡單的銜接，而是從制度重構(gòu)的角度、更深層次的兩種制度實現(xiàn)“對接”，對環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變具有重要的意義。具體在機(jī)制運(yùn)作銜接上可以包括：

4.1 不同制度下訴訟的協(xié)調(diào)配合

根據(jù)生態(tài)損害賠償制度的相關(guān)法律規(guī)定，在環(huán)境違法行為人和賠償權(quán)利人無法通過協(xié)商達(dá)成一致的情況下，應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)損害賠償之訴或者直接向人民法院提起侵權(quán)之訴?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定內(nèi)容，賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利和義務(wù)。在最新的司法實踐中，一定數(shù)量的案例和相關(guān)地市發(fā)布的法律規(guī)范都表明，生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度是可以在互不干擾、各司其職的環(huán)境下運(yùn)行的，兩者修復(fù)環(huán)境和維護(hù)社會公共利益的目標(biāo)是相同的。在實踐中，我們可以在檢察官自主提起公益訴訟的各個環(huán)節(jié)中，以及檢察機(jī)關(guān)支持有關(guān)組織提起公益訴訟的過程中，加強(qiáng)與生態(tài)損害賠償之訴的權(quán)利人的相互配合，在此基礎(chǔ)上不斷探尋兩項制度協(xié)調(diào)合作的新路線。

4.2 環(huán)境行政訴訟的配合

在目前的實踐中，環(huán)境公益訴訟大多時候是作為環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充而使用的，但是這種補(bǔ)充主要是責(zé)任意義上的，即讓被告承擔(dān)更多的法律責(zé)任[2]。如在2015年提起的環(huán)境民事公益訴訟中適用最多的“停止侵害”，其具體內(nèi)容多為要求被告停止超標(biāo)排污或者實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污[3]，此類行為可以通過環(huán)境執(zhí)法部門的行政處罰達(dá)到相同目的。換言之，環(huán)境公益訴訟不僅能輔助環(huán)境行政執(zhí)法，同時其自身就是兩者之間的分水嶺，將兩者之間的界限充分明確。其次，生態(tài)損害賠償之訴的提起本就是政府部門應(yīng)當(dāng)履行的職能之一。由于其請求的內(nèi)容與其日常受理的行政事務(wù)相比有一定的特殊性，涉及到社會公共利益，因此，從原則上講生態(tài)損害賠償之訴也應(yīng)受到環(huán)境行政公益訴訟的制約。

4.3 環(huán)境刑事附帶民事訴訟的配合

根據(jù)調(diào)查，從2014年1月至2019年2月，全國審理涉及“破壞環(huán)境資源”類案件共計78543件，其中涉及刑事附帶民事訴訟的僅414件。自《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)布并實施以來，由社會組織作為適格原告提起公益訴訟的數(shù)量出現(xiàn)大幅度提升且勝率一直十分可觀，由社會組織提起環(huán)境公益訴訟已逐漸成為我國維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的一大重要途徑。但即便如此，由于社會組織與檢察機(jī)關(guān)和政府部門相比有其天然的劣勢，生態(tài)環(huán)境損害類的案件大多還是通過刑事審判追究相應(yīng)的法律責(zé)任，且檢察院在向人民法院提起刑事訴訟的同時，不能及時有效地公告、督促相關(guān)賠償權(quán)利主體提起附帶民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)在起訴時自身也沒有及時代為行使該項權(quán)利，導(dǎo)致受到侵害的環(huán)境公共利益不能及時獲得有效救濟(jì)，給社會組織提起環(huán)境公益訴訟留下了充足的“用武之地”。因此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在處理涉及刑事領(lǐng)域的環(huán)境違法行為時，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一套相應(yīng)的機(jī)制，及時告知并督促相關(guān)的環(huán)境資源管理部門以公告的形式尋找賠償權(quán)利人提起附帶民事訴訟。在追究違法行為人刑事責(zé)任的同時一并追究其行為造成的環(huán)境公共利益的損失，可在提高司法效率的同時極大地節(jié)約司法資源，為進(jìn)一步修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、保障環(huán)境公共利益打下堅實的基礎(chǔ)。