高 川， 張 君， 林 杰

(1.天津市教育招生考試院， 天津300387； 2.天津中醫(yī)藥大學(xué)圖書(shū)館， 天津301617)

高等教育自學(xué)考試制度是我國(guó)高等教育基本制度的重要組成部分，是我國(guó)在高等教育領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新[1-2]。自學(xué)考試制度創(chuàng)立的30多年來(lái)，培養(yǎng)了一批又一批具有較高學(xué)術(shù)水平與職業(yè)素養(yǎng)的人才，為我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了智力支撐，同時(shí)還在促進(jìn)公民素質(zhì)提升和推進(jìn)高等教育公平以及構(gòu)建學(xué)習(xí)型和諧社會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用。

一、 教育考試的立法現(xiàn)狀及重要性

隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入普及化和大眾化時(shí)代以及社會(huì)公眾和廣大學(xué)習(xí)參與者對(duì)自身接受高等教育的內(nèi)容、形式等發(fā)生了深刻的變化[3]，自學(xué)考試工作的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和突破升級(jí)也遭遇前所未有的桎梏。在新形勢(shì)下，建立健全自學(xué)考試的法律法規(guī)是貫徹《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱為“《綱要》”)，推進(jìn)自學(xué)考試制度的改革創(chuàng)新，以及保障自學(xué)考試事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的核心抓手和成功之匙，更是落實(shí)中共中央十八屆四中全會(huì)提出的“依法治國(guó)”重要指示精神的行動(dòng)表現(xiàn)。

1.教育考試立法現(xiàn)狀分析

目前各級(jí)各類教育考試實(shí)施過(guò)程中，缺少國(guó)家層面的最頂層、最權(quán)威的法律文件，在全國(guó)人大層面的立法存在缺失和滯后的問(wèn)題[4]。在實(shí)際工作中，為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證正常的考試秩序，體現(xiàn)考試的公平公正，相關(guān)教育行政部門(mén)和各級(jí)各類考試管理機(jī)構(gòu)頒布了大量的指導(dǎo)性文件和操作性規(guī)程。此類材料多是以“辦法”、“規(guī)定”、“通知”、“意見(jiàn)”等文體形式進(jìn)行呈現(xiàn)，也是我國(guó)目前處理和應(yīng)對(duì)考試組織工作中問(wèn)題和矛盾的主要法律依據(jù)。

到目前為止，在整個(gè)考試領(lǐng)域，尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家教育考試頂層法律法規(guī)。各級(jí)教育行政部門(mén)和考試機(jī)構(gòu)執(zhí)行的文件屬于行業(yè)規(guī)則、部門(mén)規(guī)定等行政范疇，其法律地位低，司法效力小，應(yīng)用領(lǐng)域窄。可見(jiàn)，在立法學(xué)視閾下，我國(guó)在教育考試領(lǐng)域的法制建設(shè)還有大量的空白區(qū)，與一些法律體系完備領(lǐng)域相比還相距甚遠(yuǎn)。

2.教育考試立法的重要性

(1)對(duì)教育考試領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)立法是維護(hù)應(yīng)考者合法權(quán)益的保障機(jī)制。對(duì)每位應(yīng)考者來(lái)說(shuō)，參與考試就意味著參與不同程度的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果也和每個(gè)人各自的切身利益緊密相關(guān)，因此，考試制度的設(shè)計(jì)者和考試工作的組織者必須竭盡所能為每一位應(yīng)考者提供公平、公開(kāi)、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要杜絕一切破壞這種環(huán)境的可能性，因此，國(guó)家對(duì)于教育考試工作必須進(jìn)行相關(guān)立法的頂層設(shè)計(jì)。

(2)對(duì)教育考試領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)立法是高效實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的有力抓手。古今中外，任何政府都對(duì)教育考試工作格外重視，教育考試對(duì)于推進(jìn)國(guó)家發(fā)展和民族振興具有重大的意義，考試立法對(duì)于人才的學(xué)習(xí)模式、學(xué)習(xí)內(nèi)容、社會(huì)認(rèn)知等也具有明顯的社會(huì)導(dǎo)向作用。因此，只有健全的法制體系才能使考試工作更加規(guī)范，才能有效的實(shí)現(xiàn)國(guó)家的考試目的。

(3)對(duì)教育考試領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)立法是規(guī)范考試行政行為的必然選擇。從法理角度講，國(guó)家賦予相關(guān)職能部門(mén)和考試機(jī)構(gòu)的相關(guān)權(quán)力屬于行政權(quán)的范疇，考試的組織、試卷評(píng)閱、成績(jī)公布等工作本質(zhì)上是一系列的行政行為，是考試組織者代表國(guó)家行使的公共權(quán)力行為。從法律成效角度來(lái)看，應(yīng)考者在考試中所取得的成績(jī)實(shí)際上是國(guó)家公共權(quán)力對(duì)應(yīng)考者個(gè)人能力和成就的認(rèn)可，對(duì)于隸屬于行政權(quán)范疇的涉及考試工作的各項(xiàng)公共權(quán)力必須以立法授權(quán)為依托。

二、 新形勢(shì)下自學(xué)考試的主要問(wèn)題及進(jìn)行地方性立法的必要性

自學(xué)考試作為我國(guó)重要的高等教育制度和絕密級(jí)國(guó)家考試，其法律建設(shè)工作一直處于停滯狀態(tài)。1988年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》是我國(guó)在自學(xué)考試領(lǐng)域乃至各級(jí)考試領(lǐng)域內(nèi)最高等級(jí)的法律性文件[5]。但這部規(guī)范性文件經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)自學(xué)考試工作的現(xiàn)狀，更不能解決自學(xué)考試領(lǐng)域中的突出矛盾和問(wèn)題。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，自學(xué)考試所處的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了重大變化，面臨著一系列制約其發(fā)展的新情況、新問(wèn)題。就其外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，我國(guó)的高等教育已經(jīng)由精英階段進(jìn)入大眾化時(shí)代，一些教育發(fā)達(dá)的大城市，如北京、上海、天津的高等教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了普及化[6]。就其內(nèi)部環(huán)境而言，迫切需要進(jìn)一步完善自學(xué)考試的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，以優(yōu)化參與自學(xué)考試工作的各社會(huì)主體之間的利益關(guān)系、責(zé)權(quán)關(guān)系等，促進(jìn)自學(xué)考試事業(yè)的健康發(fā)展。面臨艱巨的挑戰(zhàn)，自學(xué)考試體制內(nèi)長(zhǎng)期存在的缺陷和弊端漸漸突顯，表現(xiàn)出眾多阻礙自學(xué)考試發(fā)展甚至威脅自學(xué)考試生存的亟待解決、不可回避的問(wèn)題，主要包括以下方面。

1.自學(xué)考試制度基礎(chǔ)地位再確認(rèn)和再認(rèn)可問(wèn)題

自學(xué)考試制度是國(guó)家制定的一種高等教育制度，是國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)與安排。隨著高等教育入學(xué)率的提高，相關(guān)創(chuàng)新政策不斷推出，有些教育工作者甚至一些自學(xué)考試工作的參與者認(rèn)為自學(xué)考試已經(jīng)完成了自身的使命，應(yīng)該退出我國(guó)高等教育的舞臺(tái)，甚至對(duì)自學(xué)考試對(duì)當(dāng)今社會(huì)的價(jià)值和貢獻(xiàn)進(jìn)行不同程度的質(zhì)疑與抨擊。這導(dǎo)致了教育管理者、工作者和應(yīng)考者對(duì)自學(xué)考試的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生混亂和分歧，極大地阻礙了自學(xué)考試的改革和發(fā)展，因此，在立法工作中必須將自學(xué)考試制度作為國(guó)家高等教育制度的基礎(chǔ)性地位進(jìn)一步明確，以法條的形式固定下來(lái)。

2.缺乏完善的工作和管理機(jī)制

首先，目前所頒布執(zhí)行的各類涉及自學(xué)考試的法律法規(guī)和相關(guān)文件中，并沒(méi)有對(duì)各級(jí)教育行政主管部門(mén)在自學(xué)考試中所扮演的角色和所承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行明確界定。自學(xué)考試作為國(guó)家對(duì)于高等教育體系構(gòu)建的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，是行政機(jī)關(guān)采取市場(chǎng)化的措施向全社會(huì)普及高等教育的嶄新的服務(wù)形式和制度創(chuàng)造，是在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)過(guò)程中取得的碩果。然而，在實(shí)際的操作和執(zhí)行中，相關(guān)部門(mén)特別是教育行政主管部門(mén)在工作中的地位、作用和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)卻沒(méi)有被明確，造成自學(xué)考試相關(guān)工作和政策難以被吸納進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體規(guī)劃中。

其次，參與自學(xué)考試工作各個(gè)主體之間的分工協(xié)作和來(lái)自上級(jí)的監(jiān)管機(jī)制不完善。自學(xué)考試是為解決公眾學(xué)歷補(bǔ)充、補(bǔ)償和提升自身綜合素質(zhì)需求所創(chuàng)設(shè)的一種開(kāi)放的高等繼續(xù)教育形式。這種開(kāi)放既是面向公眾的，也是面向各個(gè)主體的。在各個(gè)主體中，作為主考學(xué)校的高等學(xué)校與合規(guī)社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)構(gòu)成自學(xué)考試制度首尾兩端，它們作為參與自學(xué)考試管理和制度創(chuàng)新的重要單位理所應(yīng)當(dāng)，這也是自學(xué)考試制度設(shè)計(jì)之初就賦予它們的權(quán)利和義務(wù)。然而從實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)，主考學(xué)校制度并不完善，社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)在自學(xué)考試工作中也只是承擔(dān)傳統(tǒng)教學(xué)工作。到目前為止，并沒(méi)有建立起完善的銜接通道和工作機(jī)制。

3.自學(xué)考試應(yīng)考者的合法權(quán)益維護(hù)

放眼全國(guó)，大部分地區(qū)在落實(shí)自學(xué)考試畢業(yè)生各項(xiàng)權(quán)益時(shí)堅(jiān)持一視同仁的理念，但一些自學(xué)考試畢業(yè)生的利益卻不能得到重視，比如在一些部門(mén)發(fā)布的用人規(guī)定和人事任免政策中，自學(xué)考試學(xué)歷被忽視乃至被歧視的事件屢見(jiàn)不鮮。因此，在進(jìn)行地方性立法的過(guò)程中，要從法律法規(guī)層面對(duì)應(yīng)考者的權(quán)益保護(hù)給予高度重視，同時(shí)要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，用更為細(xì)致的法律條文在操作層面對(duì)如何落實(shí)自學(xué)考試畢業(yè)生的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

4.對(duì)自學(xué)考試有助于加快推進(jìn)終身學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)亟待加強(qiáng)

首先，要對(duì)自學(xué)考試在我國(guó)高等教育體系中的重要地位有充分的認(rèn)識(shí)，并細(xì)化其作為終身學(xué)習(xí)社會(huì)支柱型教育形式的具體任務(wù)和目標(biāo)；其次，要認(rèn)識(shí)到隨著高等教育的普及化，自學(xué)考試的學(xué)歷補(bǔ)充和補(bǔ)償功能雖然相對(duì)減弱，但是其服務(wù)社會(huì)大眾和普及高等教育的功能正在逐步顯現(xiàn)，這也是自學(xué)考試作為“沒(méi)有圍墻的大學(xué)”最重要的制度優(yōu)勢(shì)和存在價(jià)值；再次，自學(xué)考試兼具靈活開(kāi)放和國(guó)家統(tǒng)考權(quán)威的雙重屬性，故其十分適合作為開(kāi)放教育領(lǐng)域不同教育形式的學(xué)習(xí)成就認(rèn)證工具，可以為全社會(huì)提供考試認(rèn)證服務(wù)。

5.社會(huì)助學(xué)體系的建設(shè)和完善

現(xiàn)代社會(huì)各項(xiàng)工作進(jìn)入快節(jié)奏時(shí)代，這導(dǎo)致許多社會(huì)力量舉辦的民辦助學(xué)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)急功近利的情況，過(guò)于看重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，甚至不惜違規(guī)違法來(lái)追逐利益，而關(guān)系到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的社會(huì)效益和品牌聲譽(yù)等卻被這些助學(xué)機(jī)構(gòu)置于腦后。同時(shí)，很多企業(yè)性質(zhì)的教育咨詢公司和無(wú)證照的辦學(xué)機(jī)構(gòu)也使得社會(huì)助學(xué)市場(chǎng)變得魚(yú)龍混雜，進(jìn)一步加重了自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)的不規(guī)范現(xiàn)象。

6.主考學(xué)校問(wèn)題

近年來(lái)，由于教育發(fā)展整體趨勢(shì)變化，以及作為自學(xué)考試主考學(xué)校的普通高校的發(fā)展定位、國(guó)家教育方針的頂層設(shè)計(jì)和自學(xué)考試自身所處的社會(huì)大環(huán)境等諸多方面都發(fā)生了一系列重大變化，導(dǎo)致普通高校參與自學(xué)考試工作的動(dòng)力和積極性大大下降。同時(shí)，其他多種開(kāi)放教育形式的快速發(fā)展使得自學(xué)考試所擁有的高等教育資源相對(duì)減少，致使自學(xué)考試工作的運(yùn)轉(zhuǎn)受到不同程度的影響。

上述總結(jié)和分析的問(wèn)題，有的是社會(huì)發(fā)展和環(huán)境變化導(dǎo)致的，有的是理念和認(rèn)知方面的問(wèn)題造成的，有的則是自學(xué)考試自身制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的，但追根溯源這些問(wèn)題都與自學(xué)考試法律法規(guī)缺失，法制體系不健全密不可分。因此，彌補(bǔ)法律空白，健全自學(xué)考試法制體系，推進(jìn)自學(xué)考試制度的改革與創(chuàng)新，是新時(shí)代自學(xué)考試事業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。鑒于全國(guó)性教育考試立法工作和國(guó)家自學(xué)考試暫行條例修訂工作具有滯后性，同時(shí)考慮全國(guó)各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育現(xiàn)狀和人文環(huán)境具有較大的地區(qū)差異性，故結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)本地區(qū)矛盾進(jìn)行自學(xué)考試地方性立法就成為了自學(xué)考試法制建設(shè)的必然選擇。天津在這方面進(jìn)行了積極有益的研究和實(shí)踐探索。

三、 自學(xué)考試地方性立法的研究與實(shí)踐

為貫徹依法治國(guó)方略，破解自學(xué)考試面臨的諸多問(wèn)題和困局，加強(qiáng)自學(xué)考試法治建設(shè)，天津自考辦對(duì)天津市自學(xué)考試地方性法規(guī)的立法工作給予高度重視，并進(jìn)行了充分調(diào)查研究，下面以起草《天津市高等教育自學(xué)考試促進(jìn)條例》(草案)(以下簡(jiǎn)稱為“《條例》(草案)”)的相關(guān)工作為例，對(duì)著重解決的問(wèn)題及相關(guān)成果進(jìn)行闡述。

1.起草《條例》(草案)的指導(dǎo)思想

《條例》(草案)的起草工作，貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《天津市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的有關(guān)要求，以滿足人民群眾的終身學(xué)習(xí)需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)高等教育自學(xué)考試制度創(chuàng)新的重大成果在法律層面予以確認(rèn)，對(duì)制約自學(xué)考試發(fā)展的突出問(wèn)題作出新的制度安排和公共政策創(chuàng)新，促進(jìn)天津自學(xué)考試事業(yè)科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展，推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)，為天津率先形成學(xué)習(xí)型社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2.亟待解決的重點(diǎn)問(wèn)題

(1)加強(qiáng)對(duì)制度的頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新和系統(tǒng)性規(guī)劃，從法律層面進(jìn)一步明確自學(xué)考試在高等教育體系中的定位，同時(shí)對(duì)其在構(gòu)建終身學(xué)習(xí)型社會(huì)中應(yīng)發(fā)揮的作用和所要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行新的闡述。

(2)對(duì)目前運(yùn)行的管理機(jī)制進(jìn)行深入分析，并以此為契機(jī)，健全和完善體制機(jī)制，優(yōu)化工作流程。

(3)對(duì)于高等學(xué)校(包括本科學(xué)校和?？茖W(xué)院)在自學(xué)考試體系中的重要地位和作用進(jìn)行明示，同時(shí)剖析相關(guān)制度設(shè)計(jì)的缺陷，使其以主考學(xué)校的身份更好的服務(wù)社會(huì)。

(4)積極爭(zhēng)取教育行政主管部門(mén)的支持，與政府聯(lián)合建立自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)體系監(jiān)督檢查和管理機(jī)制，并建立懲戒和退出制度，維護(hù)自學(xué)考試助學(xué)的質(zhì)量。

(5)發(fā)揮自學(xué)考試制度作為學(xué)習(xí)成就認(rèn)可和認(rèn)證手段的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建自學(xué)考試與不同教育形式之間的銜接溝通通道，建立從中央到地方的自學(xué)考試學(xué)分銀行。

(6)積極探索打破以往“一卷定一科”的應(yīng)試模式，引入多類型的考核評(píng)價(jià)方式，對(duì)應(yīng)考者進(jìn)行全方位多角度的評(píng)價(jià)。

(7)對(duì)于應(yīng)考者的合法權(quán)益要進(jìn)一步保護(hù)，同時(shí)也應(yīng)對(duì)其各種違規(guī)違紀(jì)行為(如考風(fēng)不端、學(xué)術(shù)不端)進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，從而維護(hù)自學(xué)考試社會(huì)聲譽(yù)，確保公平公正。

3.起草《條例》(草案)要明確的主要規(guī)范和制度

(1)加強(qiáng)自學(xué)考試制度建設(shè)，明確其在高等教育和終身教育中的地位和作用。1988年3月公布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、1998年頒布的《高等教育法》對(duì)自學(xué)考試制度的地位均作出了明確界定；1999年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中對(duì)自學(xué)考試的地位、作用和主要任務(wù)作出了新的概括和闡述。2010年，《綱要》又提出要“改革和完善高等教育自學(xué)考試制度”，天津市也出臺(tái)相應(yīng)綱要對(duì)自學(xué)考試的改革和發(fā)展提出了新的要求。隨著我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，對(duì)自考的功能定位的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，需要在立法中予以吸收。

(2)進(jìn)一步完善自學(xué)考試管理體制，優(yōu)化自學(xué)考試運(yùn)行機(jī)制。關(guān)于自學(xué)考試的管理體制問(wèn)題，《高等教育自學(xué)考試暫行條例》中對(duì)全國(guó)自考委、省(直轄市、自治區(qū))自考委、市縣考試管理機(jī)構(gòu)作出了明確的規(guī)定，但各級(jí)政府特別是教育行政部門(mén)在自學(xué)考試工作中應(yīng)履行和承擔(dān)的管理職責(zé)并沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)予以明確，其他相關(guān)社會(huì)組織如何參與自學(xué)考試的運(yùn)作和決策也沒(méi)有具體說(shuō)明，故在進(jìn)行立法的過(guò)程中必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行明示。

(3)正確認(rèn)識(shí)主考學(xué)校的重要作用，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展主考學(xué)校制度。承擔(dān)自學(xué)考試主考任務(wù)的主考學(xué)校是我國(guó)自學(xué)考試制度的基礎(chǔ)[7-8]。履行主考學(xué)校職責(zé)的各類高等學(xué)校(包括本科院校和?？圃盒?是自學(xué)考試信譽(yù)的保證，也是推動(dòng)自學(xué)考試從無(wú)到有逐步發(fā)展壯大的動(dòng)力之源。在新的歷史階段，無(wú)論是制度的設(shè)計(jì)者、規(guī)劃的制定者、政策的執(zhí)行者，還是考試的應(yīng)考者都必須對(duì)于主考學(xué)校責(zé)、權(quán)、利有充分的認(rèn)知，這樣才可以為自學(xué)考試的轉(zhuǎn)型升級(jí)和健康發(fā)展提供保障。

在此基礎(chǔ)之上，各級(jí)教育行政主管部門(mén)要會(huì)同各級(jí)自考委按照《高等教育自學(xué)考試暫行條例》提出的要求，致力于創(chuàng)新、發(fā)展和完善基于高等學(xué)校的主考學(xué)校制度，提升主考學(xué)校在自學(xué)考試制度中的地位和作用，真正發(fā)揮主考學(xué)校的“龍頭”作用，積極調(diào)動(dòng)主考學(xué)校參與自學(xué)考試工作的熱情。高等學(xué)校也要將自學(xué)考試工作作為本校的重要工作來(lái)對(duì)待，將自學(xué)考試納入本校的發(fā)展規(guī)劃中，要充分認(rèn)識(shí)到承擔(dān)自學(xué)考試的相關(guān)工作(涉及考試計(jì)劃編制、專業(yè)開(kāi)考?？嫁D(zhuǎn)考論證、試題命制、論文答辯、附屬蓋章等)是落實(shí)服務(wù)社會(huì)要求的具體體現(xiàn)。因此，立法中必須明確主考學(xué)校的各項(xiàng)業(yè)務(wù)職責(zé)，同時(shí)對(duì)主考學(xué)校參與自學(xué)考試的保障條件作出明確要求，進(jìn)一步完善主考學(xué)校工作制度。

東邊畫(huà)廊聲名鵲起，帶動(dòng)了整個(gè)柏林的涂鴉藝術(shù)氛圍，許多藝術(shù)大師前來(lái)柏林參與創(chuàng)作，來(lái)自世界各地的游客也把參觀柏林墻涂鴉當(dāng)成旅行的“必選項(xiàng)目”。

(4)進(jìn)一步理順社會(huì)助學(xué)管理體制及其運(yùn)行機(jī)制，提高助學(xué)質(zhì)量。社會(huì)助學(xué)是自學(xué)考試中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)明確社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)，強(qiáng)調(diào)助學(xué)活動(dòng)的規(guī)范性，確保助學(xué)質(zhì)量。立法中需對(duì)《高等教育自學(xué)考試暫行條例》中涉及社會(huì)助學(xué)管理問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定加以細(xì)化，主要包括三方面內(nèi)容：一是明確管理職責(zé)，理順管理體制；二是建立社會(huì)公示、廣告審批和社會(huì)監(jiān)督等制度；三是建立評(píng)估和年檢制度。

(5)進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，發(fā)揮自學(xué)考試制度學(xué)習(xí)成就認(rèn)可功能的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建不同教育形式之間的立交橋?！毒V要》中明確提出要“搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’，促進(jìn)各級(jí)各類教育縱向銜接、橫向溝通”，要健全寬進(jìn)嚴(yán)出的學(xué)習(xí)制度，辦好開(kāi)放大學(xué)，改革和完善高等教育自學(xué)考試制度。建立包括成人高考、遠(yuǎn)程教育、自學(xué)考試在內(nèi)的全領(lǐng)域的學(xué)分銀行體系，從而打通各類高等繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的累計(jì)、互通、轉(zhuǎn)移通道。根據(jù)《綱要》精神，自學(xué)考試要進(jìn)一步發(fā)揮其在繼續(xù)教育體系中獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接。為貫徹這一精神，立法中要對(duì)此作出具體的規(guī)定。

(6)進(jìn)一步完善考試評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)質(zhì)量保證體系建設(shè)。為全面、科學(xué)評(píng)價(jià)應(yīng)考者，更好的發(fā)揮自學(xué)考試“以考促學(xué)”的作用，必須建立以全國(guó)統(tǒng)一考試為基礎(chǔ)，同時(shí)以過(guò)程性考核、應(yīng)用性考核等形式為輔助的多維度、多層次考試評(píng)價(jià)體系，將《綱要》中關(guān)于更新人才培養(yǎng)理念和人才培養(yǎng)體制的要求落到實(shí)處。因此，立法工作必須在健全考試評(píng)價(jià)制度、培養(yǎng)應(yīng)考者職業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐能力等方面作出新的規(guī)定。

(7)進(jìn)一步明確應(yīng)考者的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)教育公平和社會(huì)和諧。第一，保護(hù)應(yīng)考者合法權(quán)利。應(yīng)考者應(yīng)該得到有效保護(hù)的權(quán)利，包括：參加考試的權(quán)利；獲得學(xué)習(xí)支持服務(wù)的權(quán)利；知情權(quán)(包括考試成績(jī)、有關(guān)政策查詢應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確)；學(xué)習(xí)成果獲得公正認(rèn)可的權(quán)利；在升學(xué)、就業(yè)等方面獲取平等對(duì)待的權(quán)利。從全國(guó)情況來(lái)看，應(yīng)考者上述權(quán)利有些得到了很好的保護(hù)，但另一些并沒(méi)有得到有效保障。比如，近年來(lái)一些地區(qū)出臺(tái)的公共人事政策中歧視自考生的現(xiàn)象就屢有發(fā)生。因此，在自學(xué)考試地方性法規(guī)制定過(guò)程中，對(duì)這一問(wèn)題要給予高度重視，并作出明確、具體的規(guī)定。

第二，對(duì)違法行為的處罰。一是社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)違法辦學(xué)，投放虛假?gòu)V告、錯(cuò)誤誘導(dǎo)考生，特別是欺詐考生學(xué)費(fèi)等行為的處罰主體、處罰方式應(yīng)加以明確；二是對(duì)考生舞弊行為的處罰方式應(yīng)做改進(jìn)，并完善申訴和權(quán)利救濟(jì)渠道。目前，對(duì)于考生舞弊的處罰主要依據(jù)《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》(教育部第18號(hào)令)，但是《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》的某些規(guī)定并不全面細(xì)致，因此在自學(xué)考試地方性立法過(guò)程中應(yīng)予以改進(jìn)。

第三，法條中應(yīng)將參與自學(xué)考試的激勵(lì)機(jī)制具體化，建立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、學(xué)習(xí)貸款等多種學(xué)習(xí)資助制度，從而提高應(yīng)考者參與自學(xué)考試的積極性。

4.關(guān)于《條例》(草案)的具體說(shuō)明

在充分調(diào)研和深入探究的基礎(chǔ)上，結(jié)合天津自學(xué)考試面臨的問(wèn)題和具體工作實(shí)際，天津自考辦已經(jīng)完成了《條例》(草案)。

(1)《條例》(草案)規(guī)定了應(yīng)用范圍，即適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的自學(xué)考試活動(dòng)，是促進(jìn)高等教育自學(xué)考試發(fā)展的地方性法規(guī)，旨在發(fā)揮自學(xué)考試在構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系中的重要作用，促進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。

(2)《條例》(草案)對(duì)自學(xué)考試的性質(zhì)、功能定位和職能任務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的界定，明確了天津市人民政府在天津自學(xué)考試事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)，并對(duì)相關(guān)職能部門(mén)和下級(jí)政府機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了具體描述。

(3)《條例》(草案)對(duì)自學(xué)考試的領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)及其行政地位進(jìn)行了明確，并依據(jù)天津自學(xué)考試工作的實(shí)際做法進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，如成立市考委督導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)自學(xué)考試落實(shí)政策法規(guī)情況的督導(dǎo)和檢查等。

(4)《條例》(草案)對(duì)主考學(xué)校設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行界定，從而達(dá)到將自學(xué)考試相關(guān)工作內(nèi)化為各主考學(xué)校服務(wù)社會(huì)功能的體現(xiàn)。

(5)《條例》(草案)對(duì)助學(xué)機(jī)構(gòu)申辦自學(xué)考試助學(xué)工作的條件、權(quán)利、責(zé)任和運(yùn)行模式等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，并依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》和《廣告法》對(duì)助學(xué)機(jī)構(gòu)的招生宣傳方式、違規(guī)辦學(xué)懲戒等方面進(jìn)行具體說(shuō)明。

(6)《條例》(草案)結(jié)合自學(xué)考試的特點(diǎn)，對(duì)參與自學(xué)考試應(yīng)考者應(yīng)當(dāng)享有的重要權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)一步推進(jìn)了高等教育的大眾化，促進(jìn)了教育公平。

(7)為維護(hù)自學(xué)考試社會(huì)聲譽(yù)和質(zhì)量，《條例》(草案)對(duì)加強(qiáng)考務(wù)管理作出專門(mén)規(guī)定。同時(shí)，對(duì)為自學(xué)考試事業(yè)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人設(shè)置了相應(yīng)的激勵(lì)條款。

5.天津自學(xué)考試地方性立法的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)成效

(1)明確了自學(xué)考試工作需要理順的法律關(guān)系。在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中，任何層面立法工作的重要前提就是必須要明確通過(guò)立法需理順的法律關(guān)系[9]。因此，地方性法規(guī)更不能例外，同時(shí)還要更加符合本地的實(shí)際情況，做到因地制宜，有針對(duì)性的確定和在一定程度上解決上位法未明確和未解決的問(wèn)題。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)自學(xué)考試工作的參與主體和相關(guān)法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，既包括各級(jí)行政主管部門(mén)，又離不開(kāi)公共服務(wù)部門(mén)和各級(jí)各類教學(xué)助學(xué)單位的付出，同時(shí)還有全體社會(huì)公眾普遍參與。由此可知，涉及的法律關(guān)系主要有：中央行政機(jī)關(guān)與地方行政主管部門(mén)的關(guān)系、全國(guó)自考委與地方自考委的關(guān)系、各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)與各級(jí)自考委的關(guān)系、主考學(xué)校與自考委的關(guān)系、自考委與社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)的關(guān)系、應(yīng)考者分別與助學(xué)機(jī)構(gòu)和主考學(xué)校的關(guān)系、自學(xué)考試制度與其他開(kāi)放教育制度(如成人高考、遠(yuǎn)程教育、開(kāi)放大學(xué)等)的關(guān)系、自學(xué)考試制度與全日制本科教育的關(guān)系、自學(xué)考試制度與研究生教育的關(guān)系等。

(2)有利于上位法的修訂。國(guó)家頒布實(shí)施的《教育法》和《高等教育法》均對(duì)自學(xué)考試制度和自學(xué)考試相關(guān)工作進(jìn)行了界定和闡釋，國(guó)務(wù)院于1988年也頒布了《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，由此可知早已賦予了自學(xué)考試重要的法律地位，這為自學(xué)考試單獨(dú)立法和進(jìn)一步完善細(xì)化各種機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而從《高等教育自學(xué)考試暫行條例》頒布至今的實(shí)際工作來(lái)看，此條例中的有些條款只是從宏觀層面進(jìn)行了原則性的規(guī)定和說(shuō)明，并沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致在操作過(guò)程中容易出現(xiàn)分歧和矛盾。此外，個(gè)別條款與后續(xù)頒布的《教育法》《高等教育法》也沒(méi)有形成良好的銜接，存在不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。同時(shí)，很多提法也與現(xiàn)階段的時(shí)代發(fā)展、政策規(guī)定以及社會(huì)需求不一致。本次《條例》(草案)的制定結(jié)合目前自學(xué)考試所處的時(shí)代特點(diǎn)，詳細(xì)分析了自學(xué)考試眾多參與主體之間的法律關(guān)系，從司法繼承的角度上看，為上位法的修訂做了有益的探索。

(3)有利于推進(jìn)自學(xué)考試事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)研究，深刻剖析了新形勢(shì)下自學(xué)考試面臨的諸多問(wèn)題，提出了在立法過(guò)程中需要建立的規(guī)范和制度。在對(duì)自學(xué)考試制度的認(rèn)識(shí)問(wèn)題上，進(jìn)一步明確了自學(xué)考試在教育中的地位和作用，統(tǒng)一了思想認(rèn)識(shí)；在管理體制問(wèn)題上，明確了自學(xué)考試工作的目標(biāo)和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)；在參與主體的責(zé)、權(quán)、利方面，規(guī)定要對(duì)參加自學(xué)考試工作的學(xué)校、教師等進(jìn)行工作量認(rèn)可，并作為進(jìn)一步提升自身層次的階梯；在維護(hù)考生權(quán)益方面，規(guī)定考生在升學(xué)、參加國(guó)家各類教育考試和資格證書(shū)考試方面，享有與普通高等學(xué)校學(xué)生平等的權(quán)利?？傊?，通過(guò)制定地方性法規(guī)的方式，對(duì)制約自學(xué)考試事業(yè)發(fā)展的諸多問(wèn)題作出規(guī)定，必將進(jìn)一步推進(jìn)自學(xué)考試事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(4)有利于貫徹落實(shí)《綱要》對(duì)自學(xué)考試的新要求。國(guó)務(wù)院頒布的《綱要》提出，要“改革和完善自學(xué)考試制度”，“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋，促進(jìn)各級(jí)各類教育縱向銜接、橫向溝通”，“建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，實(shí)現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”[10]。這是自學(xué)考試工作今后一個(gè)時(shí)期的重要發(fā)展方向。近年來(lái)，天津自學(xué)考試在工作實(shí)踐中已經(jīng)對(duì)建立銜接溝通的“立交橋”方面進(jìn)行了探索，并取得了初步經(jīng)驗(yàn)，獲得了廣大考生的認(rèn)可與歡迎。通過(guò)立法的形式，對(duì)此項(xiàng)工作內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定與描述，可以進(jìn)一步發(fā)揮教育行政部門(mén)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)能力，并充分體現(xiàn)自學(xué)考試制度作為個(gè)人學(xué)習(xí)成就認(rèn)證方式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以更好貫徹《綱要》對(duì)自學(xué)考試制度提出的新要求。

四、 結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年的調(diào)研、考察和潛心分析，目前已經(jīng)形成了《天津市高等教育自學(xué)考試促進(jìn)條例》(草案)的初步呈報(bào)稿，內(nèi)容包括8章共44條，對(duì)自學(xué)考試的重要地位、功能定位、機(jī)制體制、主體關(guān)系、工作流程、主考學(xué)校的認(rèn)知和職責(zé)、社會(huì)助學(xué)活動(dòng)的規(guī)范管理、考試評(píng)價(jià)體系、培養(yǎng)質(zhì)量保障、考生權(quán)益保護(hù)、各級(jí)各類主體的法律責(zé)任等問(wèn)題作出了明確規(guī)定。目前，稿件已經(jīng)被天津市人民代表大會(huì)法律工作委員會(huì)列為立法重點(diǎn)研究項(xiàng)目。立法是一項(xiàng)十分復(fù)雜且精細(xì)的工作，天津的立法研究與實(shí)踐只是對(duì)自學(xué)考試地方性立法的初步探索，在今后的工作中，研究者要進(jìn)一步深入研究并努力爭(zhēng)取各方面的配合與支持，為自學(xué)考試制度在新時(shí)代的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。