汪妍

（中共達(dá)州市委黨校，四川 達(dá)州 635000）

一、從社會管理到社會治理

所謂社會治理是指政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)以及個人等諸行為主體，通過平等或適當(dāng)?shù)暮献餍突锇殛P(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織（關(guān)系）和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，充分調(diào)動和發(fā)揮各種社會資源的內(nèi)在潛力，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。

從1998年首次明確提出“社會管理”的概念到社會治理大致經(jīng)歷了這樣的過程：2004年黨的十六屆四中全會強調(diào)“推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，2006年黨的十六屆六中全會將社會建設(shè)作為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)并列的范疇被明確提出，明確提出“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”，將發(fā)展社會組織作為推動社會管理體制創(chuàng)新的重要方面。2010年黨的十七屆五中全會就“加強和創(chuàng)新社會管理”進(jìn)行了重點闡述和部署，并提出“發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力”。 2011年可以稱之為社會管理元年。在中央黨校舉行的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表《創(chuàng)新社會管理講話》。3月，全國人大通過《“十二五”規(guī)劃綱要》，“加強和創(chuàng)新社會管理”以專篇的形式載入綱要。5月，中央政治局專門召開會議研究加強社會管理。7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》發(fā)布，該意見明確了加強和創(chuàng)新社會管理的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和重要措施。8月，中央社會治安綜合治理委員會更名為“中央社會管理綜合治理委員會”。2013年十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的要求，正式用“治理”取代“管理”，并提出激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)依法自治發(fā)揮作用。

二、社會組織的起源

社會組織并沒有一個統(tǒng)一而又精準(zhǔn)的定義，筆者認(rèn)為社會組織是現(xiàn)代社會中存在的除開政府機(jī)關(guān)和營利企業(yè)以外的第三類組織或網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等社會特征。

（一）社會組織是西方國家“政府失靈”、“市場失靈”、“社會救濟(jì)”的產(chǎn)物。

“市場失靈”指的是由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場機(jī)制在資源配置中的運作不靈，即只靠自由市場機(jī)制達(dá)不到資源的最優(yōu)配置?！罢ъ`”指政府為彌補市場失靈而對經(jīng)濟(jì)、社會生活進(jìn)行干預(yù)的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新缺陷，進(jìn)而無法使社會資源配置效率達(dá)到最佳。市場和政府雙雙失靈之后，為回應(yīng)眾多的社會問題，起源于歐洲文藝復(fù)興時期的人道主義思想，提倡關(guān)懷人、愛護(hù)人、尊重人，做到以人為本、以人為中心即為傳統(tǒng)慈善，同時期許多國家發(fā)展社會組織是為了回應(yīng)人道主義危機(jī)而成立的，通常也是從提供緊急救援物資開始。

（二）我國社會組織經(jīng)歷了跌宕起伏的發(fā)展歷程。

1.1950年至1965年期間的整頓和改造階段。

新中國成立之初，當(dāng)時特殊的國情催生出中國“整體化社會”的機(jī)制，“單位制”社會被形象的稱呼為“蜂窩”型社會，呈現(xiàn)功能合一性、生產(chǎn)要素主體之間的非契約性關(guān)系、資源不可流動性等特點，個人對單位具有家長式依賴。六七十年代“單位制”社會達(dá)到全盛，在此社會背景下，民間基層社會組織被嵌入到國家體制中，具有政府背景的社會組織如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等承擔(dān)著少有的象征性的功能，體制外社會組織基本不復(fù)存在，個人、小群體和社會組織的空間十分狹小。

2.1966年至1977年期間的停滯和蕭條階段。

1966年至1977年期間，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等象征性的社會組織基本被破壞殆盡，嚴(yán)重缺失社會組織的非政府性、公益性、自治性和志愿性等特征，軍事化模式導(dǎo)致社會組織全面蕭條。

3.1977年至2010年期間的曲折恢復(fù)和發(fā)展階段。

1977年中國開始進(jìn)入改革時期，社會空間向正常化回歸，社會資源也相應(yīng)地得到釋放和擴(kuò)展，不僅逐步恢復(fù)了此前存在的社會組織，新興社會組織也開始出現(xiàn)。這一階段細(xì)分為三個階段：一是從改革開放到80年代中期主要是放任發(fā)展、分散管理階段。二是80年代中期到90年代末，社會團(tuán)體在整體上陷入增長的低谷期。三是21世紀(jì)初到2010年，民辦非企業(yè)單位、協(xié)會商會和其他新興社會組織等全面興起的新的增長高潮期。

4.2011年至今的“政府——社會”關(guān)系突破和創(chuàng)新階段。

2011年中共中央提出了“加強社會管理與創(chuàng)新”的戰(zhàn)略部署，并迅速落實到機(jī)構(gòu)層面，在全國范圍內(nèi)啟動了近百個試點單位和區(qū)域。自此，我國社會組織進(jìn)入到突破和創(chuàng)新的發(fā)展階段，國家對社會組織的管理也出現(xiàn)了一種嶄新的局面。社會組織進(jìn)入快速成長期，數(shù)量上平均年增長率為10%，存在形式多樣，活動涉及領(lǐng)域廣。2015年出臺《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強基金會專項基金管理崗在的通知》、2016年修訂出臺《社會團(tuán)體登記管理條例》、2018年出臺《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實施意見》等有力地促進(jìn)了社會組織的規(guī)范發(fā)展。

三、社會組織參與社會治理必要性

隨著社會組織的不斷發(fā)展壯大，社會組織的數(shù)量和質(zhì)量都得到了較大程度的提升，同時，在社會治理過程中出現(xiàn)了一系列政府和個人難以解決的社會問題，為回應(yīng)社會痛覺，解決社會問題，社會組織有了參與社會治理的必要性。

（一）彌補“兩大失靈”，高效滿足多元公共服務(wù)需求。

社會轉(zhuǎn)型期，政府按一般要求提供公共物品難以滿足大眾多樣需求，而社會組織能及時發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)社會大眾需求，為有特殊需求的人群提供特殊公共服務(wù)，還有利于解決只由政府提供時效率低、成本高等問題。社會組織一個重要的社會功能就是動員社會資源，在獲得社會資源后，社會組織在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助弱勢群體等公益事業(yè)中發(fā)揮重要作用，如中華慈善總會、宋慶齡基金會等。

（二）擴(kuò)大民主參與，有效暢通矛盾化解渠道。

公眾參與形式分為個體行為參與和通過社會組織參與兩種。個體行為參與由于參與文化薄弱、參與能力不足、參與實效欠佳等原因更多停留在口頭上、虛擬社會中、對他方的指責(zé)中，缺乏實際行動的支持。社會組織像一劑強力的黏合劑，通過其在政府與社會交叉互動，為中間層參與社會公共事務(wù)決策提供支持，并暢通社會各階層間的利益表達(dá)渠道，使社會融洽穩(wěn)定地向前發(fā)展。通過社會組織參與平臺，能有效避免個人利益表達(dá)時的無序與混亂，既有助于社會成員集體利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)，又能增強政府的回應(yīng)能力，保障公民參與熱情的同時更大程度動員和倡導(dǎo)公眾行動的實施。社會組織利用其廣泛的民意基礎(chǔ)和深厚的專業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能，積極影響政策的制定和執(zhí)行，政策制定的科學(xué)化和民主化，在一定程度上避免社會矛盾的激發(fā)。

（三）弘揚社會美德，利于階層交流與融合。

社會主義核心價值觀倡導(dǎo)誠信、友善、文明、公正、平等、自由、民主等，社會組織因其公益性特點而具有天然的感召力，例如，“26度空調(diào)節(jié)能行動”的倡導(dǎo)。

（四）緩解就業(yè)壓力，著力推動社會主義和諧社會建設(shè)。

根據(jù)民政部門《2018年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》，截至 2018 年底，全國持證社會工作者共計 43.9 萬人，共有社會組織 81.7 萬個，吸納社會各類人員就業(yè) 980.4 萬人。社會工作是一門具有科技含量職業(yè)，社會組織的發(fā)展需要專業(yè)性的人才，社會組織發(fā)展的人才缺口吸納更多的高校畢業(yè)生參與到該行業(yè)來。

四、參與之殤—社會組織參與治理困境

（一）社會組織發(fā)展空間大，合法性不足

在數(shù)目上，盡管我國的社會組織數(shù)目在總體上超過了81萬個，但是政府推動成立的數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居民自發(fā)成立的。另外，用一個國家社會組織萬人擁有量來衡量社會組織發(fā)展水平的指標(biāo)，我國社會組織的數(shù)量不足，進(jìn)而影響職業(yè)人員在行業(yè)的從業(yè)比例，國際上該行業(yè)從業(yè)者占總的從業(yè)者的4.8%——10%，而中國卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此數(shù)據(jù)。從結(jié)構(gòu)上看，存在結(jié)構(gòu)不平衡的問題，活動領(lǐng)域多在工商服務(wù)類，較少的公益慈善類也主要為文體、教育方面，上海這類社會組織占了總數(shù)的3/4。

由于社會組織作為西方國家政府失靈和市場失靈的產(chǎn)物，對于現(xiàn)階段我國很多普通居民來說，社會組織文化合法性有待加強。尤其是對農(nóng)村居民來說，由于傳統(tǒng)“差序格局”人際模式使他們對社會組織這一新興事物陌生和不信任，尤其是社區(qū)外來的社會組織。公眾對于社會組織及從業(yè)人員的認(rèn)識還很缺失。一方面鬧“環(huán)保類組織從業(yè)者就是背著掃帚掃大街”的認(rèn)知笑話，另一方面，“道德拔高”，認(rèn)為社會組織從業(yè)者就是做好事，學(xué)雷鋒，不能有工資，更不能有工資福利的更高訴求。

（二）社會組織的社會資源整合能力有限

財力資源有限，社會公民在慈善捐贈、志愿行為等方面的參與程度普遍較低導(dǎo)致社會組織的募款能力有限，同時我國政府購買公共服務(wù)的行為有待及時規(guī)范完善，使政府購買公共服務(wù)成為社會組織正常運行的主要財力保障。人力資源有限，社會組織吸納、管理和激勵組織成員的必要機(jī)制還有待建立和完善，社會組織從業(yè)人員的基本待遇有待提高，社會工作等專業(yè)性較強的從業(yè)者需要國家加大培養(yǎng)力度。溝通能力有限，社會組織之間多是單打獨斗，缺少有效的溝通與協(xié)作，社會組織內(nèi)部的組織能力有待提高。

（三）社會組織的能力建設(shè)問題

社會組織的組織管理能力、協(xié)調(diào)互動能力、危機(jī)應(yīng)對能力不足，社會組織內(nèi)部規(guī)范和社會組織法規(guī)體系不夠健全，專業(yè)化建設(shè)有待加強，管理機(jī)制不完善?！?.12汶川地震”，引發(fā)了社會組織發(fā)展的新高潮，尤其是從事社區(qū)服務(wù)和公益慈善類的社會組織。四川省超過一半的公益性社會組織是在2012年后生長起來的，專業(yè)化水準(zhǔn)有待提高，很多項目實施成效打了折扣。社會組織自身內(nèi)部管理、激勵機(jī)制不完善表現(xiàn)為信息透明度不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了薩拉蒙“志愿失靈”現(xiàn)象，表現(xiàn)為一方面志愿團(tuán)體不斷展開行動試圖幫助弱勢群體，社會各界亦給予一定的關(guān)注與支持，但另一方面受助群體仍不能有效的得到幫助或者某一些群體得到過剩的幫助而另一些得不到幫助，即受助群體得到的收益遠(yuǎn)小于社會付出的資源。

（四）獨立自主性受限，政社關(guān)系有待完善

目前基層政府正在實行治理觀念轉(zhuǎn)變，政社關(guān)系日趨平等，但這不是一蹴而就的，在現(xiàn)實狀況中，個別基層政府尚未完全擺脫“家長”身份，對社會組織行為設(shè)定限制，即便是在名義上進(jìn)行合作，也未能充分履行職責(zé)。筆者訪談多個社會組織負(fù)責(zé)人均表示個別街道政府購買其社會公共服務(wù)時，因強調(diào)“面子”，對其項目設(shè)計或?qū)嵤┻M(jìn)行嚴(yán)格“指導(dǎo)”，導(dǎo)致項目目標(biāo)在一定程度上偏離，只能通過“小禮物”吸引公眾來參與，充當(dāng)“被服務(wù)”對象。筆者也有過相似經(jīng)歷，筆者以志愿者的身份參與到成都青羊區(qū)某街道社區(qū)服務(wù)項目中時了解到，被“服務(wù)”對象是社區(qū)工作人員憑借自身的熟人圈子拉攏的，這些人是莫名其妙的被請去撐場子的?？梢娫谏鐣M織參與公共服務(wù)提供過程中，政府未能充分放權(quán)，也未能在合作中進(jìn)行有效溝通。