陳 鵬

（1.安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241003；2.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

審計(jì)監(jiān)督是規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行邊界，確保政府職能切實(shí)履行的重要手段。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，對于有效保護(hù)和合理利用自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和推動廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀具有非常重要的意義。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，先后出臺《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)試點(diǎn)方案》（2015年10月）《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》（2015年11月）和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》（2017年6月）等頂層設(shè)計(jì)方案，明確對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)并在部分地區(qū)進(jìn)行積極試點(diǎn)，自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作取得切實(shí)成效。但是，由于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)分散在多個部門且相關(guān)數(shù)據(jù)處于動態(tài)變化中，對審計(jì)人員的專業(yè)需求和技術(shù)要求較高，單獨(dú)依靠行政審計(jì)部門力量難以完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)任務(wù)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》指出，國務(wù)院及地方各級政府負(fù)有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的工作部門應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)動，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制是對這一要求的積極回應(yīng)，更是提升領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)效能的重要機(jī)制保障。

1 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容

很長一段時期以來，由于地區(qū)生產(chǎn)總值的規(guī)模和增長速度是衡量地方官員在一定任期內(nèi)取得的政績大小的核心指標(biāo)，使得具有強(qiáng)烈升遷動機(jī)的地方官員在不顧地方生態(tài)環(huán)境的承受力度和不注重自然資源資產(chǎn)的利用效率的前提下，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的速度，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，自然資源資產(chǎn)處于無效或低效利用的狀態(tài)。對此，迫切需要轉(zhuǎn)變對地方官員的績效考核機(jī)制，而針對領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督就是適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變的有效舉措。依據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于國家，但其使用權(quán)和管理權(quán)卻分散在各級政府的不同職能部門。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為地方的主要管理者，對其管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護(hù)負(fù)有重要的監(jiān)管職責(zé)，對其任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)是國家審計(jì)監(jiān)督的重要方面。

明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容是做好該項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督的前提。目前，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象上，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一是主張對領(lǐng)導(dǎo)干部本人的責(zé)任審計(jì)，即側(cè)重對人的審計(jì)。例如，安徽省審計(jì)廳課題組認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象應(yīng)當(dāng)是地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部[1]，“自然資源責(zé)任審計(jì)的核心主旨是搞清楚自然資源責(zé)任者的責(zé)任履行情況”[2]。二是主張要對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的變動等情況進(jìn)行審計(jì)，即側(cè)重于對資源資產(chǎn)的審計(jì)，“自然資源資產(chǎn)審計(jì)對象為自然資源，包括資源的開發(fā)、使用和保護(hù)等過程”[3]。例如，湖北省審計(jì)廳課題組認(rèn)為，“自然資源資產(chǎn)審計(jì)的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)在其任期內(nèi)的利用、保護(hù)和開發(fā)情況”[4]。對人的審計(jì)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，對物的審計(jì)則反映在自然資源資產(chǎn)的存量變動和使用收益上，體現(xiàn)為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制等。對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)，是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職情況進(jìn)行審計(jì)的一部分，審計(jì)重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。但如果離開對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的變動、收益和保護(hù)情況等量化數(shù)據(jù)的支撐，很難對某一領(lǐng)導(dǎo)干部的任期責(zé)任進(jìn)行科學(xué)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果也難以作為干部選拔任用的明確依據(jù)。

2017年6月，國家出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》，在綜合對人和物的審計(jì)基礎(chǔ)上，從定性和定量兩個方面對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)從下述兩個方面進(jìn)行明確，一是對領(lǐng)導(dǎo)干部對黨中央和國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、自然資源資產(chǎn)利用和保護(hù)的法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件的落實(shí)等情況的審計(jì)，二是領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)的自然資源和資產(chǎn)的使用情況、保護(hù)狀況以及自然資源資產(chǎn)在使用過程中的收益情況的審計(jì)①。因此，結(jié)合《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容，可以將當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象主要界定為對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)執(zhí)行有關(guān)生態(tài)保護(hù)和自然資源資產(chǎn)利用問題的法律法規(guī)、政策部署情況的生態(tài)審計(jì)和自然資源資產(chǎn)審計(jì)兩個方面。生態(tài)審計(jì)需要以一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)為依據(jù)，自然資源資產(chǎn)審計(jì)所依賴的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，需要將分散在不同區(qū)域、不同層級的政府和不同政府部門的有關(guān)自然資源和資產(chǎn)的使用、保護(hù)和收益等方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效匯總并實(shí)時更新。由于生態(tài)環(huán)保數(shù)據(jù)由環(huán)保部門掌握，自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)散落在各自然資源資產(chǎn)部門手中，而審計(jì)部門與環(huán)境保護(hù)部門、自然資源資產(chǎn)主管部門在行政層級上屬于平行關(guān)系，各自在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、匯總和上報(bào)系統(tǒng)方面存在隔離，使得審計(jì)部門難以有效獲取生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源資產(chǎn)使用和收益等方面的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致針對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在很大的困難?，F(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況，不僅加大了行政運(yùn)行成本，也降低了審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響到審計(jì)結(jié)果的適用。

2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的困境

生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)和自然資源資產(chǎn)審計(jì)作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的兩個重要方面，在實(shí)際工作中不僅需要各級審計(jì)部門投入相應(yīng)的時間和成本，也需要生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、自然資源資產(chǎn)部門的密切配合。但由于現(xiàn)有行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制存在的問題，審計(jì)部門在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時，面臨有效數(shù)據(jù)獲取難、審計(jì)人員的專業(yè)性不足、數(shù)據(jù)間難以有效支撐、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制存在一定障礙以及與審計(jì)相關(guān)的配套制度不健全等問題，制約了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的有效推進(jìn)。

（1）審計(jì)所需的有效數(shù)據(jù)獲取難。國家審計(jì)主要包括財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、國有資產(chǎn)投資審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)四大類。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、國有資產(chǎn)投資審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在具體實(shí)踐過程中，數(shù)據(jù)來源較為集中，審計(jì)部門獲取上述信息的成本較低且難度不大。例如，政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和國有資產(chǎn)投資收益等數(shù)據(jù)主要由政府財(cái)政部門、各級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門提供，國有控股上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表等都可以直接作為審計(jì)的依據(jù)。與前三項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督具有較為明確的數(shù)據(jù)來源且較易獲取數(shù)據(jù)不同，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所需要的數(shù)據(jù)分散在水資源、國土資源、林業(yè)資源、草場資源、礦產(chǎn)資源、環(huán)境保護(hù)等多個行業(yè)主管部門。由于各部門都有一套相對獨(dú)立的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，各部門間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)大多不兼容，加之個別部門出于部門利益考慮或其他動機(jī)不愿意主動提供相關(guān)數(shù)據(jù)給審計(jì)部門，使得審計(jì)部門在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時不僅數(shù)據(jù)獲取的成本高，而且獲取難度大。此外，審計(jì)部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要一段時期內(nèi)的數(shù)據(jù)，很多數(shù)據(jù)有明確的起止時間要求，并且對數(shù)據(jù)的時效性要求較高，這也是上述數(shù)據(jù)管理部門難以保證或者不愿提供的。2018年3月新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，將原本分散管理自然資源的部門進(jìn)行職能整合和機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整，組建了自然資源部，新組建的國家林業(yè)和草原局歸口自然資源部管理。同時，本次機(jī)構(gòu)改革還對涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能進(jìn)行了調(diào)整，以原環(huán)境保護(hù)部為基礎(chǔ)，將有關(guān)氣候變化、節(jié)能減排、水污染防治、水環(huán)境保護(hù)等職能整合后，組建生態(tài)環(huán)境部。上述機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)兩大方面數(shù)據(jù)的整合提供了便利。但是，由于自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國家審計(jì)署之間在自然資源資產(chǎn)的分布、使用、變動和收益等方面數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接和數(shù)據(jù)資源的共享上尚未構(gòu)建起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得審計(jì)機(jī)關(guān)在推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時仍然面臨數(shù)據(jù)和信息不足的困境。因此，構(gòu)建國家審計(jì)署與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部在數(shù)據(jù)開放和共享等方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，對于保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的順利推進(jìn)非常必要。

（2）審計(jì)人員的專業(yè)性不足。審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，從事審計(jì)監(jiān)督的工作人員需要具備一定的專業(yè)技能和知識背景。通常來說，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員需要具備審計(jì)、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)法律等方面的知識和業(yè)務(wù)技能。自然資源資產(chǎn)審計(jì)雖然屬于行政審計(jì)中的一個類型，但是其與一般的審計(jì)項(xiàng)目不同，自然資源資產(chǎn)審計(jì)不僅要求審計(jì)人員具備相應(yīng)的審計(jì)、財(cái)務(wù)管理和法律等知識，還需要審計(jì)人員具備一定的生態(tài)學(xué)、環(huán)境保護(hù)、氣候變化、大氣污染防治、水環(huán)境污染監(jiān)測、土地資源管理、礦產(chǎn)資源開采、礦山修復(fù)、森林和草原防護(hù)等方面的知識儲備，技術(shù)要求較高，專業(yè)性較強(qiáng)。例如，在自然資源審計(jì)中，需要用到無人機(jī)進(jìn)行航拍、運(yùn)用GPS衛(wèi)星定位技術(shù)等，而這些技術(shù)的掌握和使用對于審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員來說，專業(yè)性過強(qiáng)。同時，以現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的教育背景和工作經(jīng)歷來看，絕大多數(shù)審計(jì)人員很難正確地識別自然資源資產(chǎn)的有關(guān)信息，更不用說去編制綜合程度更高、專業(yè)性更強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表并對涉及到的各類自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表進(jìn)行較為專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督。因此，由于審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員對于各類自然資源資產(chǎn)方面的統(tǒng)計(jì)報(bào)表難以進(jìn)行準(zhǔn)確的界定和明確的判斷，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督難以取得實(shí)效，而完善的路徑便是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與自然資源資產(chǎn)管理部門的合作，用其專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢來彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)在自然資源資產(chǎn)監(jiān)督上的弱勢。

（3）不同部門和不同地區(qū)間的許多數(shù)據(jù)難以有效支撐。數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式之一，是政府決策和行政運(yùn)行的重要依據(jù)，也是檢驗(yàn)政府行政運(yùn)行績效和實(shí)施行政監(jiān)督的主要參考標(biāo)準(zhǔn)。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)在政府治理中的作用愈發(fā)重要，數(shù)據(jù)已成為人工智能時代國家的戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)治理已成為未來政府治理的重要發(fā)展趨勢。從全社會數(shù)據(jù)分配格局來看，政府掌握全社會大約80%的數(shù)據(jù)，政府在數(shù)據(jù)數(shù)量上的優(yōu)勢為數(shù)據(jù)治理水平提升奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但從現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)的配置結(jié)構(gòu)來看，數(shù)量可觀的數(shù)據(jù)被不同地區(qū)、不同層級的政府和不同的部門所掌握，不同區(qū)域間、不同層級政府間和不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘問題非常突出，政府?dāng)?shù)據(jù)的使用并未形成有效的合力，影響政府治理水平的提升和治理績效的改進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)比較專業(yè)的審計(jì)類型，涉及到的數(shù)據(jù)類型非常多，所需要的數(shù)據(jù)量非常大，完全、準(zhǔn)確的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)供給是確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作能夠取得實(shí)效的根本保證。但與政府部門其他類型的數(shù)據(jù)一樣，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督所需要的數(shù)據(jù)分散在不同地區(qū)的不同層級政府的各個不同的部門之中，由于我國至今尚未構(gòu)建起統(tǒng)一的國家自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，給領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督帶來很大的麻煩。同時，由于各個部門采用的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)并不統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)部采集的信息項(xiàng)目類型存在差異，并且在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)范圍、統(tǒng)計(jì)時間、統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)單位等方面也不一定完全一致，導(dǎo)致各部門的數(shù)據(jù)之間難以有效支撐，特別是不同地區(qū)和不同部門采用的標(biāo)準(zhǔn)不一致更是給領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)帶來難題。例如，“以耕地質(zhì)量等級劃分為例，有的標(biāo)準(zhǔn)將耕地按質(zhì)量等級由高到低依次劃分為1至10等，有的標(biāo)準(zhǔn)則劃分為1至15等，具體指標(biāo)、數(shù)據(jù)也不盡相同，使得在審計(jì)中定量與定性的評判尺度難以準(zhǔn)確把握”[5]。此外，在自然資源部和生態(tài)環(huán)境部組建之前，我國有關(guān)自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面的數(shù)據(jù)分別由國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國家發(fā)展和改革委等部門掌握，且各部門彼此間在職能劃分上存在一定的重疊和交叉，這在很大程度上會導(dǎo)致各部門在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)計(jì)遺漏問題。部分重復(fù)統(tǒng)計(jì)和應(yīng)該統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)而沒有統(tǒng)計(jì)，會使匯總后的數(shù)據(jù)難以真實(shí)全面地反映一個領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的真實(shí)變動和收益情況，甚至?xí)霈F(xiàn)因不同部門之間的數(shù)據(jù)“打架”導(dǎo)致難以得出審計(jì)結(jié)果的問題。

（4）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制存在一定障礙?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心是對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)施審計(jì)”[3]，因此，要想提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的效果，必須要有比較規(guī)范且真實(shí)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為對自然資源資產(chǎn)的規(guī)模、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的記錄，可以比較準(zhǔn)確全面地反映一定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其在過去一段時期內(nèi)的變化情況，據(jù)此可以較為客觀公正地評價一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)在一段時期內(nèi)取得的成效及存在的問題。但是，由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涉及的政府部門主體多、自然資源類型復(fù)雜、資產(chǎn)價格又處于實(shí)時變動過程中，導(dǎo)致編制存在一定的障礙。例如，“自然資源實(shí)物量的指標(biāo)設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)分類、度量單位等都需要綜合考慮各類資源的多重屬性和用途，難度較大。價格是自然資源價值量核算的關(guān)鍵，但很多自然資源價值量沒有市場交易和市場價格（如生態(tài)服務(wù)價值），其價格估算又缺乏可普遍接受的、標(biāo)準(zhǔn)化的核算規(guī)范”[6]。而且，很多自然資源資產(chǎn)的分布存在跨行政區(qū)的特征，很難通過人為的區(qū)分來將具體的資源數(shù)量和資產(chǎn)的價值等進(jìn)行估算，這也在一定程度上給領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)審計(jì)帶來困難。同時，由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制涉及到的地區(qū)和部門較多，需要有一個能夠統(tǒng)籌不同地區(qū)和不同部門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)編制過程中遇到的各類體制和技術(shù)上的難題，以實(shí)現(xiàn)順利完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的任務(wù)。但從現(xiàn)有的科層制的行政管理體制來看，各類型的自然資源資產(chǎn)主管部門主要對上級部門或者本級政府負(fù)責(zé)，部門間的聯(lián)系和協(xié)同較少，行政管理體制和機(jī)制存在的障礙也在一定程度上影響自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。

（5）與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)的配套制度不健全。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督作為近年來黨中央和國務(wù)院大力推動實(shí)施的專業(yè)審計(jì)類型之一，不僅是國家加強(qiáng)對自然資源保護(hù)，大力推動社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的約束、引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部的重要路徑。同時，我們也要意識到，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督工作是一項(xiàng)比較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，不僅需要借助于審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真專業(yè)的審計(jì)工作，還需要通過相應(yīng)的配套措施來推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督能取得實(shí)效。通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的生態(tài)保護(hù)情況和自然資源資產(chǎn)變動、收益等進(jìn)行審計(jì)，目的不僅是要對領(lǐng)導(dǎo)干部在特定任期內(nèi)的生態(tài)績效進(jìn)行客觀公正的評價，更重要的是要將自然資源資產(chǎn)審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用起來，在干部評價指標(biāo)體系中賦予其較高的權(quán)重，以此來作為選拔、任用和獎懲干部的重要依據(jù)，從而更好地規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，讓其更好地履職盡責(zé)。但是，在目前的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中，絕大部分地區(qū)的審計(jì)還停留在為審計(jì)而審計(jì)的層面，審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門之間缺乏審計(jì)結(jié)果的溝通和互動，只有少數(shù)被確立為全國自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)的地區(qū)出臺了關(guān)于自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果適用的配套措施，例如浙江省湖州市專門出臺了《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績效考核評價暫行辦法》，從自然資源資產(chǎn)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)利用和生態(tài)環(huán)境改善等三個方面對各縣區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價和比較，以此推動領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。

3 構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)部門協(xié)調(diào)機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)和自然資源資產(chǎn)管理審計(jì)，二者涉及到的政府部門較多，“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不僅僅是審計(jì)機(jī)關(guān)一個部門的工作，應(yīng)與國土、海洋、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)等部門建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”[7]。2018年3月，為了更好地強(qiáng)化對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，國家對原有的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置格局進(jìn)行了較大幅度的變動，按照相同、相似職能歸屬于同一個部門管轄的原則，在原國土資源部、國家林業(yè)局和環(huán)境保護(hù)部的基礎(chǔ)上重建了自然資源部、國家林業(yè)和草原局（歸自然資源部管理）和生態(tài)環(huán)境部。通過本次機(jī)構(gòu)改革，改變了自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散的弱點(diǎn)，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督的有效實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建，打破了自然資源管理和生態(tài)保護(hù)多頭監(jiān)管的弊端，同時也為全面真實(shí)有效的自然資源資產(chǎn)信息和生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息的獲取提供了可能和便利。如果說自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建為推動自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督績效提升提供了可能性，那構(gòu)建國家審計(jì)機(jī)關(guān)與自然資源主管部門、國家審計(jì)機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門、國家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門的部際協(xié)調(diào)機(jī)制是將這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵一步。

（1）構(gòu)建有效的國家審計(jì)機(jī)關(guān)與自然資源資產(chǎn)管理部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動部門間數(shù)據(jù)的開放共享和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的有效編制。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)已經(jīng)從單純地反映信息的一種表現(xiàn)形式變成一個具有很大利用價值并能帶來收益的戰(zhàn)略性資源。但是，單獨(dú)的、孤立的數(shù)據(jù)是沒有什么價值的，數(shù)據(jù)只有通過匯總成數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并采用一定的技術(shù)手段對其進(jìn)行深度的挖掘才能把數(shù)據(jù)的價值充分地發(fā)揮出來，這就需要各不同地區(qū)、不同層級的政府和不同部門之間的數(shù)據(jù)能夠做到盡可能地開放、共享和互聯(lián)、互通。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，不僅涉及到自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)變動情況，也是一個區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平和質(zhì)量的重要依據(jù)。自然資源部主要職責(zé)是履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制，這也為我國打造統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺提供了可能。為此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合自然資源部門，共同組建全國自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺，國家審計(jì)機(jī)關(guān)著手制定自然資源資產(chǎn)審計(jì)指標(biāo)體系，共同參與編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源部門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建和數(shù)據(jù)錄入，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)全國自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺的變動情況適時地調(diào)整自然資源資產(chǎn)審計(jì)指標(biāo)體系，以此作為對各級領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的科學(xué)依據(jù)。同時，審計(jì)部門還可根據(jù)數(shù)據(jù)平臺中數(shù)據(jù)的變化情況對處于任期中的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)預(yù)警，將時點(diǎn)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的行為進(jìn)行有效監(jiān)督的作用，將事后審計(jì)監(jiān)督與事中審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)監(jiān)督效能最大化的目標(biāo)。

（2）構(gòu)建國家審計(jì)機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的開放和共享。生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容之一，與自然資源資產(chǎn)變化不易被人察覺不同，生態(tài)破壞和環(huán)境污染極易被感知，相關(guān)數(shù)據(jù)也可及時被有關(guān)部門掌握。但由于在很長時期內(nèi)，我國管理自然資源資產(chǎn)的部門設(shè)置過多，導(dǎo)致很難將生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的信息進(jìn)行有效匯總，并在不同部門間共享，從而影響領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的效果。2018年3月黨和國家機(jī)構(gòu)改革中新成立的生態(tài)環(huán)境部，將原本分散在各個部門的環(huán)保監(jiān)管職能進(jìn)行有效整合，從而為自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一提供可能。國家審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)審計(jì)時，需要與生態(tài)環(huán)境部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，共同編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)評價指標(biāo)體系和建立全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)平臺，國家生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)將日常監(jiān)管數(shù)據(jù)和中央環(huán)保督察組的督察結(jié)果等信息及時錄入數(shù)據(jù)平臺，審計(jì)機(jī)關(guān)可憑借生態(tài)環(huán)境保護(hù)平臺的數(shù)據(jù)信息，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)評價指標(biāo)體系對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行生態(tài)審計(jì)。

（3）構(gòu)建以審計(jì)部門工作人員為主，包括生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門等機(jī)構(gòu)的相關(guān)專家組成的聯(lián)合審計(jì)監(jiān)督部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)工作。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，在監(jiān)督工作人員安排上，可充分吸納外部專業(yè)人士，構(gòu)建以審計(jì)部門為主，生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門相關(guān)專家組成的聯(lián)合審計(jì)監(jiān)督工作組。同時，自然資源資產(chǎn)主管部門在工作中會對其管轄的自然資源資產(chǎn)的變動情況進(jìn)行定期審查，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門會定期通報(bào)各地區(qū)的生態(tài)環(huán)保信息，并形成相應(yīng)報(bào)告。這些報(bào)告可與審計(jì)部門共享，避免審計(jì)部門在對特定領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)變動和使用情況進(jìn)行審計(jì)時做重復(fù)勞動，既有利于節(jié)約審計(jì)成本，也因?yàn)橛凶匀毁Y源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境部門的專業(yè)報(bào)告而提升審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)化和專業(yè)化水平，確保審計(jì)結(jié)果的可信度和在運(yùn)用過程中的有效性。

（4）構(gòu)建國家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的效用。國家審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)?！伴_展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)是加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的客觀需要”。[8]國家審計(jì)機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的不僅是要對國家自然資源資產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)狀況進(jìn)行審計(jì)，以此推動生態(tài)文明建設(shè)取得更大成果，更主要的目的是要通過審計(jì)監(jiān)督來規(guī)范和約束領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。因此，為了切實(shí)發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的效用，需構(gòu)建國家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門的協(xié)調(diào)機(jī)制?？捎蓢覍徲?jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委組織部門、政府人事部門建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)信息平臺，以此作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門進(jìn)行干部任用的重要依據(jù)。

（5）嘗試以一定的區(qū)域?yàn)閱挝?，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督。改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的黨的基本路線成為指導(dǎo)黨和國家工作的中心指導(dǎo)思想，反映在對地方官員的考核方法上就是以地區(qū)生產(chǎn)總值為核心指標(biāo)，具有強(qiáng)烈晉升動機(jī)的地方官員為了獲得更多更高的晉升機(jī)會，彼此間展開了激烈的經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽，這種經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽在部分地區(qū)演變?yōu)閻盒缘牡貐^(qū)競爭。對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督，有助于改變這種惡性競爭的態(tài)勢，將很多地方官員扭曲的政績觀給轉(zhuǎn)變回來。但是，在自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督中，很多地方官員為了本地區(qū)的自然資源資產(chǎn)能夠得到有效的保護(hù)，不惜以犧牲相鄰地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境為代價，這種做法從本質(zhì)上與國家大力推行的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的初衷是背離的。由于自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用，需要相鄰地區(qū)的地方政府之間的密切配合，因此，可以改變現(xiàn)有的單純以行政區(qū)劃為單位的考核方法，嘗試以一定地域?yàn)閱挝唬瑢υ搮^(qū)域內(nèi)的幾個行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行合并，以最大限度地實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的目的。

4 結(jié)論

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督是黨中央和國務(wù)院近年來大力推動實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督類型之一。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的實(shí)施，有助于改變領(lǐng)導(dǎo)干部單純以經(jīng)濟(jì)增長為目的的政績觀，樹立保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源資產(chǎn)的執(zhí)政理念。由于受到管理自然資源資產(chǎn)的部門眾多以及科層制管理體制的影響，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作在實(shí)施過程中遇到很大困難，取得的效果較為一般。生態(tài)環(huán)境部的成立為自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供契機(jī)，同樣也為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的有效實(shí)施提供可能。在此背景下，我們可以通過構(gòu)建國家審計(jì)署與自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、組織人事部門的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的共享，推動審計(jì)監(jiān)督和專業(yè)技術(shù)監(jiān)督的有機(jī)融合，是消解當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督面臨的困境，提升領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督水平和質(zhì)量的重要路徑。

注 釋：

① 參見《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》（2017年6月）。