本刊記者 孫思

土生萬物，地載萬代。土地問題之于鄉(xiāng)土中國的重要性是顯而易見的，其既系中國革命的核心環(huán)節(jié)，又是中國建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵問題?；厮菸覈越档陌儆嗄辏m則先后歷經(jīng)了向近代國家官僚工業(yè)化、國家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、沿海工業(yè)化等結(jié)構(gòu)形態(tài)的重大躍遷，然而，從農(nóng)民與土地粘度的變化來重審轉(zhuǎn)型的成色，則不難發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)變革未必帶來鄉(xiāng)土中國的真正轉(zhuǎn)型。過往60年，國家雖然充分利用土地制度及其革新推動了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，然其并未顯著降低農(nóng)民與土地的粘度，由此更導(dǎo)致了中國轉(zhuǎn)型期的種種膠著不下與紛繁復(fù)雜。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，其產(chǎn)權(quán)安排對經(jīng)濟發(fā)展尤具重要影響，而土地制度作為國家的基礎(chǔ)性制度，更事關(guān)群眾的切身利益及國家之長治久安——我們說，中國的土地制度改革之路，必將是國有土地與集體土地趨向“同地同權(quán)同價”的過程，更注定是土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)之不斷重新界定，持續(xù)還權(quán)賦能之于農(nóng)民的過程。

宜昌市：防止耕地“非農(nóng)化”，壓實耕地保護責任

耕地是我國最為寶貴的資源，更是糧食安全的壓箱基石。然而隨著城鎮(zhèn)化之快速推進，在一些城市周邊，耕地“紅線”卻儼然淪為了隨意變動的“橡皮筋”，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象頻繁發(fā)生。我們說，劃定永久基本農(nóng)田，不僅能夠有效防止耕地“非農(nóng)化”，更利在穩(wěn)定國家糧食安全大局。正如2019年《新土地管理法》第35條所表述的，絕不囿于“基本農(nóng)田”到“永久基本農(nóng)田”的幾字增加，更深層次彰顯著思維理念之重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)著國家對于基本農(nóng)田永久保護的決心與恒心。然在城市周邊劃定出永久基本農(nóng)田，是否會限制城市發(fā)展？如何防止濫竽充數(shù)或擅自改變用途？又應(yīng)如何實現(xiàn)對基本農(nóng)田的長久保護？對此，湖北省宜昌市給出了自己的答案。

自2014年《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》文件下發(fā)后，多年來，宜昌市持續(xù)強化耕地保護責任，建立耕地保護長效機制，層層落實市、縣、鄉(xiāng)、村各級保護責任，明確保護責任人、保護范圍及保護措施。

宜昌自2016年上半年啟動城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作后，市中心城區(qū)及8個縣（市）經(jīng)核實舉證，分別于2016年7月和8月完成工作任務(wù)，并通過了部、省審核確認，全市累計劃定城市周邊永久基本農(nóng)田24.21萬畝。在全面完成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎(chǔ)上，更于2016年下半年強力推進全域永久基本農(nóng)田劃定工作。該市秉持“質(zhì)量優(yōu)、布局優(yōu)、結(jié)構(gòu)優(yōu)”的原則，確保優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田。對地類與質(zhì)量不符合的調(diào)整出永久基本農(nóng)田范圍，補劃相當數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地進行補充；對城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地與已有劃定基本農(nóng)田集中連片，聚集度高、規(guī)模較大、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田；對已建成的高標準農(nóng)田優(yōu)先劃入基本農(nóng)田。截至2017年4月底，宜昌永久基本農(nóng)田完成劃定任務(wù)，5月完成市級初驗，6月通過省級驗收。

通過全域永久基本農(nóng)田的劃定，宜昌市的耕地保護邁上了新臺階。一是數(shù)量不減少。全市共劃定永久基本農(nóng)田397.25萬畝，完成了湖北省省廳下達基本農(nóng)田保護的目標。二是質(zhì)量有提高。劃定后，全市永久基本農(nóng)田中耕地平均質(zhì)量等別為5.83等，城市周邊范圍內(nèi)基本農(nóng)田中耕地平均質(zhì)量等別為5.54等，耕地質(zhì)量有了提升。三是布局更優(yōu)化。根據(jù)當?shù)氐匦蔚孛蔡攸c，該市周邊范圍內(nèi)劃定后的永久基本農(nóng)田與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態(tài)屏障，確立了較好的城市開發(fā)實體邊界，利于發(fā)揮保護優(yōu)質(zhì)耕地、優(yōu)化城市空間格局和生態(tài)環(huán)境、控制城市無序蔓延擴張的作用。四是保護更到位。宜昌市全域共簽訂基本農(nóng)田保護責任書1374份，設(shè)置永久基本農(nóng)田保護標志997塊，全面落實了全域永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”工作任務(wù)，形成了永久基本農(nóng)田劃定成果。

義烏市：“三權(quán)分置”破瓶頸，國土激蕩改革潮

農(nóng)村土地制度改革可謂四梁八柱性質(zhì)的改革，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動能，而宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之“三權(quán)分置”又是農(nóng)村土地制度改革的主引擎。浙江省義烏市，真正是吃改革飯長大的，闊步行進在改革大道上，義烏從未猶疑。

作為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，義烏自改革實施以來，在守牢“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條底線基礎(chǔ)上，更將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民的土地權(quán)益作為其出發(fā)點與落腳點，積極推進理論創(chuàng)新與實踐探索，在全國率先提出并確立了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計，更堅持將其作為重要的突破口、主引擎來抓，系統(tǒng)破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中“人、地、錢”的核心問題，讓改革紅利普惠農(nóng)民、農(nóng)村以及該市經(jīng)濟社會發(fā)展諸方面。在義烏，通過基層首創(chuàng)與近三年的改革實踐，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”最終得以上升為中央頂層制度設(shè)計。

2015年3月，義烏榮膺全國農(nóng)村土地制度改革試點。同年4月，該市既在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計。隨后的12月28日，義烏市北苑街道黃楊梅村村民季建中既以自家宅基地作為合法抵押，拿到了30萬元貸款，成為全國利用宅基地抵押貸款的農(nóng)民首例。

2016年4月26日，義烏市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)之前提下，允許宅基地使用權(quán)通過合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。由此，該市基本確立了宅基地制度改革中的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系。2017年6月12日，為完善城鄉(xiāng)地價體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，義烏亦建立了全國首個農(nóng)村宅基地基準地價體系，并正式公布了《義烏市宅基地基準地價》。

截至2017年底，義烏市24家金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額達32.23億元，貸款余額達30.30億元，占全國試點地區(qū)總量的1／3以上。基于宅基地制度改革中“三權(quán)分置”之頂層設(shè)計，義烏已在宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理等七個方面進行了制度創(chuàng)新。在此制度框架下該市更積極推進先行先試，多項改革成果位列全國第一，不僅保障了農(nóng)民的基本居住權(quán)利，更最大限度地促進了宅基地增值，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號文件）提出，引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，自此標志著義烏率先推進的宅基地“三權(quán)分置”已正式轉(zhuǎn)化為中央頂層制度設(shè)計。

湄潭縣：“五明五定”探入市，“同權(quán)同價”促發(fā)展

貴州省湄潭縣在推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、土地征收制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)退出、“兩權(quán)”抵押、新型城鎮(zhèn)化等改革試驗過程中，探索出了一條獨特的“五明五定”改革路徑。

明成員、定主體，解決入市主體是誰的問題。湄潭縣通過制定《界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格指導(dǎo)意見》，明確了成員資格劃定、取得、保留、喪失的界定標準和操作流程，切實劃清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與村民的權(quán)利與義務(wù)邊界，理清集體資產(chǎn)享有和分配的對象。目前，成員界定工作已完成，全縣40萬農(nóng)民被界定為集體經(jīng)濟組織成員。

明地塊、定權(quán)能，擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能，并賦予其與國有建設(shè)用地平等的地位及相同的權(quán)能。一方面，湄潭縣結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提，對15個鎮(zhèn)（街道）、132個村（居）進行普查，建立了底數(shù)臺賬；另一方面，亦從制度、政策層面賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、抵押等權(quán)能，明確“八步一公示”工作流程，結(jié)合資產(chǎn)來源清理權(quán)屬，并將清理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地分別登記到村、大隊、小組股份經(jīng)濟合作社，股東持股占有。賦予所有權(quán)人占有、處分、收益、分配的權(quán)利，并明確登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的才可入市。

明途徑、定方式，明確了入市的路徑并規(guī)范了操作流程。該縣制定了《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，形成了6項制度、6個范本，并明確了4種入市途徑、3種入市方式。與此同時，該縣亦制定了《村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市細則》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治項目管理辦法》和《農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價》，規(guī)定了具體的就地入市流程，以及詳盡的調(diào)整入市流程。

明平臺、定市場，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺市場。湄潭縣財政投入資金5000萬元，在該縣中國茶城建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。平臺建成投用后，將在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入平臺公平交易，促進城鄉(xiāng)要素平等交易方面發(fā)揮巨大作用。

明比例、定分配，建立土地收益分配制度。根據(jù)《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》和《湄潭縣農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理制度》，建立兼顧國家、集體、個人的入市收益分配機制，合理提高個人收益。

截至目前，湄潭的改革已初現(xiàn)成效。一是增加了村級積累。通過17宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資源的資本化運營，使沉睡的資源變成活資產(chǎn)。二是促進了農(nóng)民增收。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)民不僅能從分配中獲得土地財產(chǎn)性收入，同時，更能在調(diào)整土地中獲得務(wù)工收入。三是突破了民營（小微）企業(yè)發(fā)展用地瓶頸。通過入市改革，民營、小微企業(yè)皆有地可用，破解了建設(shè)用地指標難題，盤活了農(nóng)村集體建設(shè)用地資源。四是為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持。政府能將其分享到的土地增值收益調(diào)節(jié)金投入到就地城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)中。