張榮剛 劉嵐治昊

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要帶動貧困戶穩(wěn)定脫貧，就得從產(chǎn)業(yè)發(fā)展入手。二元結(jié)構(gòu)模式是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是農(nóng)村貧困和落后的重要原因，如何增強貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶動力，找到農(nóng)村發(fā)展的新模式，增強農(nóng)村的吸引力，縮窄農(nóng)村與城市之間的距離，打破城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)模式，離不開產(chǎn)業(yè)扶貧審計的推動和促進。

產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展要求

（一）扶貧發(fā)展路徑。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展已經(jīng)從最開始的精準(zhǔn)扶貧到產(chǎn)業(yè)扶貧，未來將順利過渡銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年中央農(nóng)村工作會議提出“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”。2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對精準(zhǔn)脫貧提出了新要求。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中央關(guān)于脫貧攻堅的新要求，一方面能夠促進脫貧攻堅政策落實與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)措施實施精準(zhǔn)對接，另一方面重點要關(guān)注涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項政策落實情況。最終確保脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段性成果和政策目標(biāo)的高質(zhì)量實現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)村人口的脫貧致富，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）高質(zhì)量發(fā)展要求對標(biāo)。中國特色社會主義進入新時代，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。新的歷史發(fā)展方位要求我們準(zhǔn)確把握經(jīng)濟發(fā)展新的階段性特征，著力破解發(fā)展不平衡不充分問題，奮力決勝全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，高質(zhì)量在產(chǎn)業(yè)扶貧中的要求體現(xiàn)如圖所示。

產(chǎn)業(yè)扶貧審計現(xiàn)狀及差距分析

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧審計現(xiàn)狀。

1.工作背景。目前，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧審計的主要依據(jù)有，2004年《關(guān)于進一步做好扶貧資金審計、監(jiān)督工作的意見》、2016年《關(guān)于進一步加強扶貧審計促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》等，法律制度建設(shè)明顯不完善?！掇r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》第四十七條明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！钡覈斦鲐氋Y金審計制度依然不夠完善，主要以一般性審計法律法規(guī)作為審計依據(jù)，而在法律層面的專項審計立法基本上處于空白狀態(tài)。

2.工作方向。據(jù)了解。目前產(chǎn)業(yè)扶貧審計的主要審計方向為產(chǎn)業(yè)扶貧項目，包括：項目實施情況，通過審計工作對項目跟進保障情況進行調(diào)查;產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理使用情況，投資收益情況，以及相關(guān)重要事項的延伸審計。①產(chǎn)業(yè)扶貧項目：從項目申報到項目運營管理再到扶貧項目監(jiān)管。例如：試點縣區(qū)推薦以及省供銷集團審核選定的部分龍頭企業(yè)不符合產(chǎn)業(yè)化扶貧試點企業(yè)推薦要求等問題。②產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理：調(diào)查有無資金閑置或使用效率不高、核對項目票據(jù)真實性，嚴(yán)格審核龍頭企業(yè)經(jīng)營狀況。③產(chǎn)業(yè)扶貧項目投資收益：考評扶貧項目效益情況，例如：有些村實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能否實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧需要進行考評;有些村選擇投資合作社，合作社盈利虧損情況，風(fēng)險及收益均不明確;進三成項目或多或少存在致富作用不明顯、帶動人數(shù)少或帶動效益不高的情況。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧審計與產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)在需求差距。

1.審計監(jiān)管力度不充足。我國于2013年、2015年組織開展了兩次扶貧項目資金的分配、管理、使用、效益等規(guī)范性的系列審計工作，扶貧項目資金包括政府財政投入、金融扶貧貸款、國際性機構(gòu)支持扶貧資金以及其他民生項目中涉及到的扶貧資金。同時，2010年以后，陜西也加強了對產(chǎn)業(yè)扶貧資金進行了專項審計，開展的審計內(nèi)容包括項目的開發(fā)執(zhí)行、專項資金的管理使用情況等。但審計發(fā)展財政專項資金監(jiān)管不力，基層政府實施者為追尋自身利益最大化或僅為完成扶貧項目規(guī)劃任務(wù)，存在套取財政扶貧資金的現(xiàn)象，“生產(chǎn)性扶貧”資金嚴(yán)重不足。

2.審計區(qū)域范圍不全面。近年來，為促進中央扶貧開發(fā)工作會議精神的貫徹落實，審計機關(guān)組織按照資金流轉(zhuǎn)的各項環(huán)節(jié)，深入貧困村、走訪貧困戶、查看產(chǎn)業(yè)扶貧項目真正建設(shè)情況，從總體看審計比例依然較低，還不能做到全覆蓋。且專項扶貧資金管理使用及項目實施中依然存在資金管理不嚴(yán)格等各種問題，甚至在審計揭露的情況下扶貧資金的違規(guī)比例仍居高不下，產(chǎn)業(yè)扶貧審計實施未能充分發(fā)揮遏制、預(yù)防作用。

績效審計與產(chǎn)業(yè)扶貧的契合性分析

（一）績效審計范圍包含產(chǎn)業(yè)扶貧。

1.國家投資建設(shè)項目。主要是指由財政性資金（財政撥款或財政融資）投資的各種建設(shè)項目。在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，大規(guī)模的扶貧工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園及各園區(qū)覆蓋的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)均由財政撥款進行建設(shè)。雖然有些項目并不全部是由國有資金投入的，但只要是屬于政府審計管轄范圍內(nèi)的投資項目都可以進行績效審計。進而言之產(chǎn)業(yè)扶貧資金應(yīng)當(dāng)進行績效審計。

2.其他各種專項公共資金的使用。專項資金是指財政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財政性資金。比如農(nóng)業(yè)專項資金、產(chǎn)業(yè)扶貧專項資金等。審計單位有權(quán)利、有義務(wù)對此類資金使用情況進行績效審計。

（二）績效審計與產(chǎn)業(yè)扶貧基本邏輯一致。

產(chǎn)業(yè)扶貧審計希望能夠推動產(chǎn)業(yè)扶貧從"輸血式"扶貧，到"造血式"開發(fā)，離不開對扶貧資金的經(jīng)濟性進行監(jiān)督?？冃徲嫷男市允侵敢欢ǖ耐度肱c產(chǎn)出的比例關(guān)系，即一定的投入是否得到最大的產(chǎn)出。產(chǎn)業(yè)扶貧資金能否得到最大化的利用，能否真正造福于貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)扶貧審計對扶貧效率的關(guān)注。效果性則是指被審計單位預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度，為防止扶貧結(jié)束后，出現(xiàn)大規(guī)模貧困戶返貧問題，產(chǎn)業(yè)扶貧審計必須關(guān)注扶貧的效果，對扶貧效果進行評價。且效果評價不應(yīng)僅僅局限于當(dāng)前一兩年的扶貧效果，更應(yīng)該放眼于未來十年、二十年的產(chǎn)業(yè)扶貧效果評估。

總而言之，績效審計能夠?qū)Ρ粚徲媶挝皇欠窠?jīng)濟、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策進行獨立審計檢查，維護和保障產(chǎn)業(yè)扶貧政策的貫徹落實情況能夠發(fā)現(xiàn)并分析審計對象在經(jīng)濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領(lǐng)域，以幫助被審計單位進行整改，以便及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧工作，實現(xiàn)扶貧效果最大化。能對被審計單位和審計對象實現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策機構(gòu)提供相關(guān)的評價意見，幫助改善和推進產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

（三）績效審計特點對應(yīng)產(chǎn)業(yè)扶貧需求。

1.服務(wù)民生建設(shè)?？冃徲嬋谌氘a(chǎn)業(yè)扶貧中，以資金、項目、政策為主線，關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧政府制定的政策和投入資金的運行情況，充分發(fā)揮績效審計的經(jīng)濟性、效率性、效果性評價，確保關(guān)乎民生的產(chǎn)業(yè)扶貧政策和措施落實到位，資金用到人民最需要的地方。

2.促進經(jīng)濟發(fā)展。政府績效審計主要是以政府投資項目和財政專項資金審計為實務(wù)中心。在產(chǎn)業(yè)扶貧審計中，對產(chǎn)業(yè)扶貧項目和資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性審計，查出產(chǎn)業(yè)扶貧項目中存在的嚴(yán)重?fù)p失浪費行為，杜絕有的地方“三保障”未實現(xiàn)，就宣布脫貧，產(chǎn)生返貧風(fēng)險。杜絕不從實際出發(fā)盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧帶動人數(shù)少或帶動效益不高的情況。從績效審計角度推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量。

3.推動法制進程。通過績效審計，能夠發(fā)現(xiàn)問題并要求領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟決策、依法行政、上更加注重績效，確保規(guī)范、廉政、依法、民主、有序地運用人民賦予的權(quán)力為人民謀利。同時，將發(fā)現(xiàn)的問題和違法行為人進行對接，即提高了資金的使用效率，還對相關(guān)責(zé)任人起到權(quán)利的威懾作用，保障產(chǎn)業(yè)扶貧政策健康、有效運行。

產(chǎn)業(yè)扶貧績效審計開展思路

（一）依法合規(guī)審計。為全面貫徹落實黨中央國務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》及審計署辦公廳《關(guān)于進一步加強扶貧審計促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》等文件有關(guān)扶貧審計工作的重要指示精神，必須深刻認(rèn)識到扶貧審計工作的重要性，確保扶貧資金流轉(zhuǎn)的安全合規(guī)。要高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧的合法合規(guī)審計，聚焦深度貧困，提高脫貧質(zhì)量，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定好的基礎(chǔ)。通過合法合規(guī)審計，能夠控制違紀(jì)違規(guī)違法問題數(shù)量和問題涉及金額、注重資金管理和政策執(zhí)行問題、加大對問題的整改力度，在發(fā)現(xiàn)問題的同時基本做到整改同步跟進，對責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)面更寬、力度更大。

（二）“3E”審計。據(jù)了解，目前產(chǎn)業(yè)扶貧方面的審計存在的問題已經(jīng)由上年資金管理和政策執(zhí)行問題，轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐毧冃栴}為主。部分項目扶貧績效不明顯，扶貧幫扶措施不精準(zhǔn)，在某些產(chǎn)業(yè)扶貧項目中，政府向農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場撥付產(chǎn)業(yè)扶持資金，至今仍無具體帶動措施，有些項目不僅未見收益，而且造成了損失在經(jīng)濟性方面，要促進產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用的節(jié)約性，經(jīng)濟性審計值得重視;某些合作社、互助協(xié)會成立后未及時運轉(zhuǎn)，資金效益難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧購置的農(nóng)機、電腦等設(shè)備長期閑置。在效率性審計方面，應(yīng)注重促進產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率，將投入產(chǎn)業(yè)資源發(fā)揮最大的價值;在效果性審計方面，據(jù)了解某縣2個光伏電站項目建成后并網(wǎng)發(fā)電容量40千瓦，僅為設(shè)計容量的10%;電站建成后發(fā)電收入距年收入預(yù)期收益相差甚遠，績效審計對于產(chǎn)業(yè)扶貧在效果性方面應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)扶貧行動朝著既定目標(biāo)，為達到或者超過原定產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)為目的。

（三）風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?。隨著脫貧進入攻堅階段，產(chǎn)業(yè)扶貧問題逐漸暴露。面對不斷增加的審計人、財、物的投入，如果能夠重視風(fēng)險研判，通過風(fēng)險導(dǎo)向思維展開審計，將風(fēng)險意識滲透在審計工作展開的各個階段。利用風(fēng)險導(dǎo)向方式，對不用的產(chǎn)業(yè)扶貧審計重點展開不同的審計。例如：對扶貧政策的落實采取風(fēng)險分析后，對亟需重視的地區(qū)政策落實情況展開跟蹤審計，對扶貧項目取得的成效通過風(fēng)險評估后進行績效審計，不同貧困程度地區(qū)的扶貧項目投入不同審計成本，進行合理的人員配置，合理利用審計資源。如此才能增加扶貧工作的效益，發(fā)揮我國政府審計作為我國治理體系的“免疫系統(tǒng)”的作用，為更好的實現(xiàn)全面建成小康社會添磚加瓦。以高質(zhì)量發(fā)展要求為指引，聚焦扶貧攻堅階段表征，加強審計監(jiān)督，更好地提升、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。

（四）資金安全管理審計。產(chǎn)業(yè)扶貧資金安全管理審計工作中發(fā)現(xiàn)，存在出借產(chǎn)業(yè)扶貧資金收取高額利息及借款手續(xù)不全等問題;投資協(xié)議簽訂不規(guī)范，存在一定風(fēng)險;違規(guī)購買理財產(chǎn)品;違規(guī)擔(dān)保，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社投資企業(yè)之間相互擔(dān)保，擔(dān)保形同虛設(shè);有些龍頭企業(yè)用產(chǎn)業(yè)扶貧資金歸還企業(yè)借款或分紅;有些龍頭企業(yè)財務(wù)核算不規(guī)范，甚至未建立健全賬簿及報表等財務(wù)資料;有些企業(yè)中存在股東未按投資協(xié)議約定出資等種種問題。產(chǎn)業(yè)扶貧資金的安全管理是保障產(chǎn)業(yè)扶貧工作順利開展的重要條件之一，也是績效審計中的先決條件。

（作者單位：西北政法大學(xué)商學(xué)院）