歐陽如琳，穆恩林，于義彬

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之要，城市的建設(shè)發(fā)展離不開水資源。要保障城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，就必須在城市規(guī)劃和建設(shè)中落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，把水資源條件作為城市規(guī)劃制定的重要前提。規(guī)劃水資源論證從規(guī)劃層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的關(guān)系，是城市規(guī)劃在水資源管理方面落實可持續(xù)發(fā)展理念的有效手段之一。自2010年水利部印發(fā)《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》（水資源〔2010〕483 號）以來，流域機(jī)構(gòu)和地方積極開展規(guī)劃水資源論證試點工作，在城市規(guī)劃水資源論證方面進(jìn)行了有益探索和實踐。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年年底，全國已經(jīng)開展了近百個城市規(guī)劃水資源論證。主要類型有城市總體規(guī)劃水資源論證，如四川省內(nèi)江市城市總體規(guī)劃水資源論證、安徽省宿州市總體規(guī)劃（城區(qū)）水資源論證、貴州省興仁市城市總體規(guī)劃水資源論證；新城新區(qū)規(guī)劃水資源論證，如南京市江北新區(qū)規(guī)劃水資源論證、京津產(chǎn)業(yè)新城總體規(guī)劃（2016—2030年）水資源論證；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃水資源論證，如北京市門頭溝區(qū)雁翅鎮(zhèn)規(guī)劃水資源論證。

一、城市規(guī)劃水資源論證的必要性

城市規(guī)劃水資源論證旨在解決城市或區(qū)域規(guī)劃規(guī)模、布局與區(qū)域水資源承載能力的適應(yīng)性問題，對于保障區(qū)域水資源的可持續(xù)利用和規(guī)劃編制的科學(xué)性，促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源條件相協(xié)調(diào)十分必要。

1.保障區(qū)域水資源可持續(xù)利用

城市建設(shè)和發(fā)展增加了對水資源的需求，如果在城市規(guī)劃制定過程中，不考慮區(qū)域的水資源條件或是考慮不足，可能導(dǎo)致水資源盲目開發(fā)和過度開發(fā)，危及水資源可持續(xù)利用，進(jìn)而影響城市可持續(xù)發(fā)展。例如，有些城市位于水資源匱乏地區(qū)，如果不充分考慮區(qū)域水資源的承載能力，盲目進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展，勢必加劇水資源供需矛盾；有些城市所在區(qū)域水污染問題突出，如果盲目發(fā)展高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)，勢必加重對水資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，在城市規(guī)劃制定階段，應(yīng)該先對城市整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源需求進(jìn)行控制，對城市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局與水資源供給能力進(jìn)行匹配性分析，有效減少或消除區(qū)域水資源開發(fā)利用中的累積影響，從而保障水資源可持續(xù)利用。

2.確保規(guī)劃編制科學(xué)并有效實施

水資源作為規(guī)劃實施的重要資源，參與規(guī)劃實施中生產(chǎn)和生活等各類活動。按照傳統(tǒng)觀念，在編制城市規(guī)劃時，水資源方面主要關(guān)注的是供水保障體系，而對水資源的實際承載力以及由此產(chǎn)生的水生態(tài)問題關(guān)注不夠。從水資源角度出發(fā)，不僅要關(guān)注需求，更要關(guān)注區(qū)域水資源的時空分布、可利用水資源量以及未來水資源開發(fā)利用能力與需求的適應(yīng)性，關(guān)注區(qū)域水資源的承載能力以及產(chǎn)生的區(qū)域和河流的生態(tài)問題。每個城市的水資源稟賦不同，區(qū)域的水資源承載力也各有特點，有的城市位于飲用水水源的上游匯水區(qū)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境比較敏感；有的城市水資源保障能力不足，需要依賴大規(guī)模區(qū)域調(diào)水。因此，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行水資源論證工作，充分考慮水資源條件對規(guī)劃實施的保障和制約作用，確保規(guī)劃編制科學(xué)并有效實施。

3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載力相適應(yīng)

若城市發(fā)展規(guī)模規(guī)劃過大，則區(qū)域水資源無法承受；若發(fā)展規(guī)模規(guī)劃過小，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展又將受到影響；若城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局與水資源條件不匹配，則水資源不能得到合理有效科學(xué)的開發(fā)和利用，無法發(fā)揮出最大效益。通過規(guī)劃水資源論證，從水資源角度對城市未來用水需求、水資源配置提出合理方案，能真正起到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的作用，使實施最嚴(yán)格水資源管理的“三條紅線”、用水總量和用水強(qiáng)度控制的關(guān)口前移，使城市經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展速度與規(guī)模同當(dāng)?shù)厮Y源承載能力相適應(yīng)。

二、城市規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容

1.規(guī)劃分析

規(guī)劃分析是對城市規(guī)劃的介紹和分析，主要包括規(guī)劃名稱、編制背景、編制部門、規(guī)劃范圍、規(guī)劃水平年、規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局和實施方案等，重點介紹城市規(guī)劃中與需水預(yù)測有關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)以及規(guī)劃提出對水資源的需求，如用水規(guī)模、取水水源、供水與退水方案等；還應(yīng)分析規(guī)劃與主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、水資源有關(guān)規(guī)劃等上層規(guī)劃的相符性，分析規(guī)劃與區(qū)域內(nèi)其他現(xiàn)行或已批復(fù)同層級規(guī)劃在水資源方面的協(xié)調(diào)性。

2.水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀分析

收集整理與城市規(guī)劃相關(guān)的基礎(chǔ)資料，根據(jù)已經(jīng)發(fā)布或批復(fù)的水資源評價、水資源綜合規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、水資源公報等，分析城市水資源狀況、水資源開發(fā)利用情況、水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀及達(dá)標(biāo)情況；分析區(qū)域水資源開發(fā)利用潛力及存在的主要問題等；根據(jù)城市所在行政區(qū)的用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污等管理要求，說明城市最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實情況。

3.需水預(yù)測及合理性分析

需水預(yù)測是在分析城市規(guī)劃布局與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo) （人口、GDP等）的基礎(chǔ)上，以城市現(xiàn)狀用水情況及節(jié)水潛力分析為依據(jù)，并參考先進(jìn)用水水平，以用水總量和用水效率控制紅線為邊界條件，采用適宜的方法預(yù)測城市規(guī)劃水平年的需水量，或?qū)σ?guī)劃提出的需水量和用水水平進(jìn)行復(fù)核，從用水總量和用水效率控制指標(biāo)符合性、用水水平的可達(dá)性和先進(jìn)性、需水結(jié)構(gòu)及變化趨勢等方面分析需水預(yù)測成果的合理性，確定城市未來合理的需水規(guī)模。

4.水資源配置方案論證

根據(jù)國家水資源管理政策、流域（區(qū)域）水資源綜合規(guī)劃確定的水資源配置格局和區(qū)域水資源開發(fā)利用狀況，明確城市取水水源的配置原則，按照不同水源、不同供水工程工況、不同來水條件，在分析論證規(guī)劃水平年不同水源新增取水量的可行性以及可供水量的可靠性基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)比選，提出城市的水資源配置方案。

5.退水及水功能區(qū)限制納污分析

在調(diào)查分析城市現(xiàn)狀廢污水排放處理、水功能區(qū)現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市規(guī)劃水平年的需水規(guī)模，污水處理廠布局、規(guī)模及排放標(biāo)準(zhǔn)，再生水利用規(guī)劃以及水功能區(qū)管理要求等，預(yù)測分析城市的廢污水排放量、主要污染物入河量，明確規(guī)劃退水的受納水域，論證退水方案的合理性和水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)及階段性控制指標(biāo)管理要求的相符性。

6.規(guī)劃實施影響分析

分析論證城市規(guī)劃實施對水資源配置、水生態(tài)環(huán)境、相關(guān)利益方可能產(chǎn)生的影響，提出規(guī)劃實施后可能產(chǎn)生的不利影響及需要采取減緩影響的相應(yīng)對策和措施。

7.水資源節(jié)約保護(hù)管理措施

根據(jù)需水預(yù)測及合理性分析、水資源配置論證、退水及水功能區(qū)納污分析的論證成果，為確保實現(xiàn)城市規(guī)劃的用水水平、供水方案、污水處理要求、再生水利用量等，需在規(guī)劃實施中落實水資源節(jié)約、保護(hù)和管理方面的對策措施，提出的對策措施應(yīng)具有針對性和可操作性。

城市規(guī)劃水資源論證要解決四個核心問題：一是區(qū)域水資源承載力能否承受城市未來發(fā)展的用水需求；二是水源及供水量如何優(yōu)化配置以滿足未來的用水需求；三是區(qū)域內(nèi)是否有足夠環(huán)境容量接納城市規(guī)劃實施后新增的污水；四是規(guī)劃實施后有無負(fù)面影響。因此，需水預(yù)測及合理性分析、水資源配置方案論證、退水及水功能區(qū)限制納污分析、規(guī)劃實施影響分析是城市規(guī)劃水資源論證的重點。

三、對幾個技術(shù)難點問題的思考

1.需水預(yù)測的合理性問題

需水預(yù)測一般有兩種方式，一種是總量方式，對整個城市采用統(tǒng)一的用水定額乘以該城市規(guī)劃水平年總的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，直接得到規(guī)劃水平年總需水量；一種是增量方式，分別計算現(xiàn)狀用水戶規(guī)劃水平年的需水量（即存量需水）和新增用水戶在規(guī)劃水平年的需水量 （即新增需水），二者之和即為總需水量?？梢?，總量方式不區(qū)分現(xiàn)狀用水戶和新增用水戶可能出現(xiàn)的用水水平差異。城市規(guī)劃或者區(qū)域規(guī)劃一般都是在已經(jīng)具有一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的區(qū)域進(jìn)行，單用一個用水定額預(yù)測整個城市或區(qū)域的需水規(guī)模，過于概化也不盡合理。增量方式則是在現(xiàn)狀年需水量預(yù)測基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)狀各行業(yè) （農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活）的節(jié)水潛力，分別計算其節(jié)水量，得到存量部分在規(guī)劃水平年的需水量，通過規(guī)劃水平年新增發(fā)展指標(biāo)，在滿足用水效率和節(jié)水要求的條件下，計算規(guī)劃水平年新增需水量，即：規(guī)劃水平年需水量＝現(xiàn)狀年需水量－節(jié)水潛力＋規(guī)劃新增需水量。增量方式區(qū)分了存量與增量不同的用水水平與用水效率，一方面體現(xiàn)了存量部分的節(jié)水潛力，另一方面也對增量部分提出了更高的用水效率要求，與規(guī)劃水資源論證需水預(yù)測及合理性分析思路和要求匹配性較好，因此推薦采用增量方式進(jìn)行城市與區(qū)域的需水預(yù)測，可用總量方式予以復(fù)核。

2.規(guī)劃區(qū)與其他區(qū)域共用水源的問題

很多規(guī)劃區(qū)的供水都依托于所在行政區(qū)的供水系統(tǒng)，與規(guī)劃區(qū)外的其他區(qū)域共用一個或多個取水水源。例如，貴安新區(qū)的本地地表水供水水源紅楓湖水庫和松柏山水庫，同時也是貴陽市的供水水源；哈爾濱新區(qū)的地表水供水水源磨盤山水庫和松花江干流，同時也是哈爾濱市主城區(qū)和呼蘭區(qū)的供水水源。在這種情形下，規(guī)劃區(qū)的水資源配置方案應(yīng)服從區(qū)域整體的水資源配置格局，如公用水源未明確規(guī)劃水平年分配給規(guī)劃區(qū)的具體供水量，論證時應(yīng)充分考慮共用水源除滿足規(guī)劃區(qū)本身用水需求外，是否還能滿足其他用水戶未來的用水需求。當(dāng)公用水源由于規(guī)劃區(qū)規(guī)劃實施對原來已經(jīng)配置和規(guī)劃確定配置供水的其他用水戶可能產(chǎn)生影響時，需要提出消除影響的具體方案或者通過調(diào)整規(guī)劃布局和規(guī)模，確保其他用水戶不受影響。

3.規(guī)劃區(qū)退水與其他區(qū)域退水的累積影響問題

與上述共用水源的情況類似，規(guī)劃區(qū)的退水水域也往往需要接納除規(guī)劃區(qū)外其他區(qū)域的退水，即規(guī)劃區(qū)和其他區(qū)域的退水排入同一水功能區(qū)。進(jìn)行水功能區(qū)限制納污分析時，不僅要計算規(guī)劃本身的退水量，還要考慮區(qū)域退水的累積影響及總體控制。一個水功能區(qū)的納污能力是有限的，規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的排污量多，留給其他區(qū)域未來的排污量就勢必要減少，反之亦然。因此，在確定規(guī)劃區(qū)規(guī)劃退水的最佳方案時，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)域的廢污水排放，綜合考慮規(guī)劃水平年規(guī)劃范圍內(nèi)和范圍外的所有退水排入水功能區(qū)后，能否滿足該水功能區(qū)管理目標(biāo)要求。當(dāng)規(guī)劃退水方案不能滿足水功能區(qū)管理要求時，需要采取有效的截污減排措施或調(diào)整規(guī)劃布局和規(guī)模，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié) 語

當(dāng)前，規(guī)劃水資源論證工作尚處于起步階段，城市規(guī)劃是規(guī)劃水資源論證中重要的規(guī)劃類型，一方面要遵循新時代綠色發(fā)展理念，建立城市與區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)開展規(guī)劃水資源論證的公眾認(rèn)知；另一方面要盡快出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地全面開展城市與區(qū)域規(guī)劃水資源論證，逐步使該項工作走向規(guī)范化和制度化?！?/p>