劉曉濤

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

上海濱江臨海，地勢低平。據(jù)史料記載，平均每三年發(fā)生一次澇災(zāi)、每五年發(fā)生一次風(fēng)暴潮災(zāi)、每十年發(fā)生一次洪災(zāi)。在深化防汛應(yīng)急組織機構(gòu)改革的新時期，水務(wù)部門必須順應(yīng)時代變化、響應(yīng)時代召喚，在習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針和“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念的指導(dǎo)下，突出“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，應(yīng)對“四種災(zāi)害”，樹立“四個理念”，加強“四預(yù)工作”，完善“四個體系”，提升“四項能力”，不斷推動上海水旱災(zāi)害防御工作邁上新臺階。

一、新時期水旱災(zāi)害防御工作的新要求

1.防汛管理新體制對水旱災(zāi)害防御工作提出了新要求

根據(jù)上海市機構(gòu)改革方案，上海市水務(wù)局在水旱災(zāi)害防御工作方面將重點負(fù)責(zé)落實綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃相關(guān)要求，組織編制洪水干旱災(zāi)害防治規(guī)劃和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)實施；承擔(dān)水情旱情監(jiān)測預(yù)警工作；組織編制重要江河湖泊和重要水工程的防御臺風(fēng)、暴雨、高潮位、洪水和抗御旱災(zāi)調(diào)度及應(yīng)急水量調(diào)度方案，報批后組織實施；承擔(dān)防御臺風(fēng)、暴雨、高潮位、洪水應(yīng)急搶險的技術(shù)支撐工作和重要水工程調(diào)度工作。改革后，市水務(wù)部門的水旱災(zāi)害防御工作將努力做到三個“更加注重”和四個“做深做細(xì)”，即更加注重水務(wù)行業(yè)管理、更加注重發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、更加注重防汛技術(shù)支撐，做深做細(xì)防汛規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、做深做細(xì)水旱災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、做深做細(xì)防汛設(shè)施運行、做深做細(xì)水安全和水環(huán)境“兩水平衡”，切實履行好水旱災(zāi)害的防治職能。

2.治水管水新形勢對水旱災(zāi)害防御工作提出了新要求

近年上海治水管水面臨許多新情況，治水思路發(fā)生轉(zhuǎn)變并不斷創(chuàng)新。一是內(nèi)因生變。隨著生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)愈來愈受到重視，治水工作重點也由原來以興水利除水害為主逐漸向水資源配置、水生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境治理、水災(zāi)害防御多目標(biāo)協(xié)同轉(zhuǎn)變。這種內(nèi)在需求產(chǎn)生的變化，決定了水利行業(yè)必須比任何時候都更加強調(diào)行業(yè)監(jiān)管、強調(diào)設(shè)施運行精細(xì)化。二是外因促變。伴隨著長三角區(qū)域發(fā)展一體化戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，以保障水安全為目標(biāo)，加快完善流域水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建與一體化高質(zhì)量發(fā)展相匹配的水安全協(xié)同保障體系成為太湖流域相關(guān)省、直轄市的重要工作。上海作為長三角龍頭城市，不僅要做好自身的水旱災(zāi)害防御工作，在流域防洪協(xié)作上也應(yīng)發(fā)揮建設(shè)性作用。這就對上海防洪除澇規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)編制、水利工程聯(lián)合調(diào)度等方面提出了新的更高要求。

3.氣候變化新趨勢對水旱災(zāi)害防御工作提出了新要求

受厄爾尼諾現(xiàn)象影響，近年上海風(fēng)災(zāi)、水患呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變、突發(fā)的態(tài)勢：有的年份汛期持續(xù)高溫、雷暴等強對流天氣不斷；有的年份汛期雨量不多、汛后持續(xù)秋雨，形成秋汛；還有的年份汛期臺風(fēng)接二連三 “組團(tuán)”來襲。2019年冬末春初，上海罕見地持續(xù)陰雨，雨日數(shù)接近歷史極值；入春后，氣溫又猶如過山車般忽上忽下，最大日溫差達(dá)到23.4℃。極端天氣事件頻發(fā)的大背景下，如何從容應(yīng)對氣候變化給傳統(tǒng)防汛工作帶來的新挑戰(zhàn)？時刻備戰(zhàn)、隨時響應(yīng)將成為今后一個時期防汛工作的新要求。

二、新時期上海水旱災(zāi)害防御工作面臨的新問題

對照新時期上海水旱災(zāi)害防御工作的新要求，水務(wù)部門在應(yīng)對水旱災(zāi)害防御工作上存在四方面短板弱項：

1.水旱災(zāi)害防御基礎(chǔ)研究不充分

目前，上海對城鎮(zhèn)排水和區(qū)域除澇標(biāo)準(zhǔn)的銜接研究還不夠充分，上下游省市間水旱災(zāi)害防御工作基礎(chǔ)信息和工程設(shè)施運行信息共享不夠，險情和隱患監(jiān)測缺乏現(xiàn)代化手段，搶險新技術(shù)、新設(shè)備研發(fā)應(yīng)用不足。

2.水旱災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警能力不充分

盡管上海已建成水情自動測報系統(tǒng)，可實時采集雨量和水位信息，但新體制下需要與氣象部門重新建立衛(wèi)星云圖、雷達(dá)拼圖及雷達(dá)測雨、短期臨近精細(xì)化降雨預(yù)報等信息共享機制，暴雨內(nèi)澇預(yù)測預(yù)報能力有待加強，流域洪水預(yù)報會商機制有待加強，預(yù)警信息有待共享，實時動態(tài)風(fēng)險分析有待提升，旱情監(jiān)測能力不足。

3.工程體系發(fā)展不平衡

上海堤防海塘工程公用岸段已經(jīng)基本建成達(dá)標(biāo)，但專用岸段防汛基礎(chǔ)工程建設(shè)滯后，設(shè)施相對薄弱，部分岸段存在安全隱患。

4.水利工程建設(shè)與度汛安全管理不平衡

重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象普遍存在，特別是部分中小企事業(yè)單位專用岸段堤防工程的防汛責(zé)任、人員落實不到位，應(yīng)急預(yù)案不夠完備，監(jiān)測預(yù)警能力偏低。

三、新時期上海水旱災(zāi)害防御工作的新思路新舉措

新時期，上海水務(wù)系統(tǒng)干部職工要以習(xí)近平總書記十六字治水方針為指導(dǎo)，踐行“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，緊緊圍繞水工程防洪抗旱調(diào)度核心業(yè)務(wù)，按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的要求，建設(shè)好、保護(hù)好、調(diào)度好水工程，做到堤防不潰口、道路少積水、水安全有保障。重點推進(jìn)以下五方面工作：

1.明確防御對象，積極應(yīng)對“四種災(zāi)害”

上海水旱災(zāi)害防御工作的主要任務(wù)是防御臺風(fēng)、暴雨、高潮、洪水四種災(zāi)害，習(xí)慣簡稱為“風(fēng)、暴、潮、洪”四大災(zāi)害。根據(jù)相關(guān)資料顯示，上海每年平均會有約2.2個臺風(fēng)影響本市，2018年創(chuàng)紀(jì)錄出現(xiàn)3個臺風(fēng)正面登陸、1個月內(nèi)連續(xù)4個臺風(fēng)影響上海的情況；同時，由于特定的地理氣候條件，加之高層建筑眾多、城市熱島效應(yīng)顯著，近年上海局部強對流天氣和突發(fā)暴雨頻次也顯著增多，2018年崇明區(qū)三星鎮(zhèn)草棚測站刷新了上海市最大小時雨量紀(jì)錄，達(dá)到182 mm；加之地處平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，全市沿海及大小河道均受潮汐影響，1個月中有2次大潮和2次小潮，疊加全球氣候變暖、海平面上升以及洪水歸槽等綜合影響，部分區(qū)域的高潮位出現(xiàn)了明顯抬升趨勢，2018年“摩羯”臺風(fēng)影響期間，黃浦公園測站最高潮位達(dá)到4.96 m，超警戒0.41 m，這是繼2013年“菲特”臺風(fēng)（5.17 m）以來的最高潮位；此外，太湖外排洪澇有49%的水量需通過太浦河進(jìn)入黃浦江，流經(jīng)上海市區(qū)后排入長江口下泄東海。

根據(jù)以往的經(jīng)驗，臺風(fēng)、暴雨、天文高潮和上游洪水常常相伴而生、疊加影響，出現(xiàn)所謂的“二碰頭”“三碰頭”“四碰頭”情況。由此可見，新時期上海水旱災(zāi)害防御工作的任務(wù)依然較重，水務(wù)行業(yè)依然要把應(yīng)對流域和區(qū)域汛情帶來的流域洪水、暴雨積水、天文大潮、臺風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險作為防御工作的重中之重。不僅如此，針對冬季長江下泄流量減少的情況，還要重點思考如何避免咸潮入侵，保障上海市青草沙水源地供水安全。

2.堅持底線思維，牢固樹立“四個理念”

（1）樹立依法防御的理念

依法防御是建設(shè)法治政府、依法行政的重要內(nèi)容，也是做好水旱災(zāi)害防治工作的基本前提和保障?！吨腥A人民共和國防洪法》《上海市防汛條例》等法律、法規(guī)提出必須堅持“有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”，才能確保各項防御措施落到實處。

（2）樹立精準(zhǔn)防御的理念

認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)思維”的要求，牢牢抓住“水利工程補短板”的契機，進(jìn)一步完善千里海塘、千里江堤、區(qū)域除澇和城鎮(zhèn)排水等水旱災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施，盡快啟動吳淞江行洪工程（上海段）建設(shè)，加快推進(jìn)蘇州河段深層排水調(diào)蓄管道系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力實現(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)報、精準(zhǔn)預(yù)警、精準(zhǔn)調(diào)度、精準(zhǔn)處置，推進(jìn)上海水旱災(zāi)害防御工作水平不斷提升。

（3）樹立科學(xué)防御的理念

自然災(zāi)害的不確定性和應(yīng)對工作的被動性，決定了水旱災(zāi)害防御工作必須尊重科學(xué)，遵循自然規(guī)律。通過加強基礎(chǔ)研究，完善“依托兩江、趁潮引排、分片調(diào)度、定向有序”的科學(xué)調(diào)度，制定放江期間“一泵一河一閘”專項調(diào)水方案，推動泵閘聯(lián)動、條塊協(xié)同和區(qū)區(qū)互動，做好“兩水平衡”，才能不斷夯實水旱災(zāi)害防御工作的物質(zhì)基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)。

（4）樹立社會防御的理念

水旱災(zāi)害防御工作事關(guān)百姓安危、社會穩(wěn)定，責(zé)任重、風(fēng)險大，需要廣泛動員、全民參與，軍民聯(lián)手、區(qū)域聯(lián)動。因此要以人民為中心，著力推動防汛安全知識、預(yù)警信息、安全指引等信息 “五上十進(jìn)”（即上電視、上廣播、上報紙、上網(wǎng)絡(luò)、上手機，進(jìn)街道、進(jìn)小區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)工地、進(jìn)碼頭、進(jìn)機場、進(jìn)車站、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭），變職能部門防御為全社會防御。只有不斷提升全社會的防災(zāi)減災(zāi)意識，增強防災(zāi)搶險、災(zāi)后救助的整體合力，水旱災(zāi)害防御工作才能不斷取得勝利。

3.堅持預(yù)防為主，切實加強“四預(yù)工作”

（1）加強預(yù)測

修訂完善監(jiān)測布局方案，確保全面、及時、準(zhǔn)確獲取流域及全市水情、雨情、工情和災(zāi)害損失等各類信息，更好地為水旱災(zāi)害防御工作提供技術(shù)支撐。

（2）加強預(yù)報

與上海市氣象、海事部門和上游省市相關(guān)部門加強合作，當(dāng)洪水和臺風(fēng)暴潮來臨時，各部門密切監(jiān)測并及時提供潮位和片區(qū)水位預(yù)報成果，努力提升對水旱災(zāi)害、流域洪水、極端天氣監(jiān)測預(yù)報的準(zhǔn)確性。

（3）加強預(yù)警

在黃浦江高潮位預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，加強潮汐漲落對河湖水位、海塘影響的研究，健全完善潮位預(yù)警機制，提升水情預(yù)警服務(wù)水平。同時，根據(jù)水旱災(zāi)害防御決策、轉(zhuǎn)移避險、洪水影響評價、洪水保險等具體內(nèi)容，組織繪制并推廣應(yīng)用洪水風(fēng)險圖，抓好道路積水預(yù)警，為盡快排除道路積水提供預(yù)見期和搶排準(zhǔn)備；加強預(yù)警信息通過各類媒體向社會發(fā)布，提升防汛公共服務(wù)能力。

（4）加強預(yù)案

制定水務(wù)部門防汛工作總體預(yù)案及水利、排水等行業(yè)專項預(yù)案，細(xì)化明確日常管理機構(gòu)、預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急值班、搶險隊伍和物資儲備、處置流程和信息報告制度，有效建立起統(tǒng)一指揮、責(zé)任清晰、密切協(xié)同的工作機制。同時，組織開展防汛應(yīng)急演練，檢驗預(yù)案的科學(xué)性和可操作性，切實提升水旱災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

4.夯實防御基礎(chǔ)，不斷完善“四個體系”

（1）完善水情監(jiān)測體系

積極推動長三角區(qū)域水利保障一體化，對太湖流域泄洪通道、跨省市界河（湖）等加密布設(shè)監(jiān)測站點，及時獲取上游來水信息。推廣運用洪水風(fēng)險圖，對易發(fā)生堤防潰決、海塘潰決、暴雨內(nèi)澇的重點區(qū)域加強監(jiān)測，及時掌握水災(zāi)害信息。加強水庫、堤防、泵閘等防洪工程運行監(jiān)測信息和水雨情信息監(jiān)測報送，實現(xiàn)江河洪水預(yù)報及工程調(diào)度運行信息的共享和耦合，促進(jìn)預(yù)報調(diào)度一體化。

（2）完善防汛工程體系

①“千里海塘”方面，重點實施21.7 km專用段海塘達(dá)標(biāo)工程建設(shè)，并對2018年發(fā)現(xiàn)的571段總長9.8 km的堤防薄弱岸段開展全面復(fù)核、排查工作。

②“千里江堤”方面，持續(xù)推進(jìn)黃浦江、蘇州河防汛墻維修加固工程，計劃在2019年汛前完成10.7 km的維修加固任務(wù)，確保2019年汛前完成防汛墻結(jié)構(gòu)封閉。同時，加快推進(jìn)蘇州河段深層排水調(diào)蓄管道系統(tǒng)工程、吳淞江工程等重大水工程建設(shè)。

③區(qū)域除澇方面，積極推動老、舊、病、險水閘的改建或重建工作，保障水閘工程安全運行，確保水閘功能正常發(fā)揮。

④城市排水方面，以中心城區(qū)排水系統(tǒng)為重點，積極推進(jìn)已建排水系統(tǒng)提標(biāo)改造，加快啟動24個郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)。

（3）完善水利調(diào)度體系

①流域?qū)用?，以長三角區(qū)域一體化發(fā)展為契機，發(fā)揮流域機構(gòu)平臺作用，推動實現(xiàn)太湖流域水文數(shù)據(jù)共享，延長洪水預(yù)見期，為科學(xué)決策水資源調(diào)度提供支撐。

②圩區(qū)層面，修訂水利控制片水資源調(diào)度實施細(xì)則，明確8個主要水利片水閘調(diào)度的范圍、原則、要求，力求形成“依托兩江、趁潮引排、分片調(diào)度、定向有序”的科學(xué)調(diào)度格局。

③區(qū)縣層面，完善暴雨期間“一泵一河一閘”專項調(diào)度方案，推動泵閘聯(lián)動、條塊協(xié)同和區(qū)區(qū)互動，合理分擔(dān)泄洪壓力，努力做到水安全保障水環(huán)境保護(hù)“兩水平衡”。

（4）完善信息保障體系

夯實和完善基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化，完善數(shù)據(jù)報送和更新機制，實現(xiàn)水旱災(zāi)害防御管理全要素全過程的數(shù)字化采集，動態(tài)更新“一網(wǎng)四庫”防汛應(yīng)急管理信息；基于城市精細(xì)化管理要求，全面獲取工程建設(shè)的過程數(shù)據(jù)和工程設(shè)施的運行數(shù)據(jù)，加強工程精細(xì)化監(jiān)管；融合各類監(jiān)測、預(yù)報數(shù)據(jù)，推進(jìn)水文水力模型和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)應(yīng)用，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量治理和綜合分析，推動工程設(shè)施智能化監(jiān)管，支撐提升水旱災(zāi)害防御工作的智慧化水平。

5.加強隊伍建設(shè)，努力提升“四項能力”

（1）提升監(jiān)測預(yù)報能力

加強與氣象部門溝通協(xié)作，實現(xiàn)衛(wèi)星云圖、雷達(dá)拼圖及雷達(dá)測雨、短期臨近精細(xì)化降雨預(yù)報等信息充分共享。加強水雨情測報設(shè)備調(diào)試和維護(hù)，提高雨情水情監(jiān)測報送數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強堤防、水閘、泵站、管網(wǎng)等防洪工程基礎(chǔ)信息核查更新，加強水力學(xué)模型應(yīng)用，提高建模準(zhǔn)確程度，提升水情數(shù)字化預(yù)報能力。充分利用道路監(jiān)控視頻資源，結(jié)合圖像設(shè)備技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用，及時發(fā)現(xiàn)道路積水范圍、深度等，為有效避險提供及時警示。加快預(yù)警發(fā)布平臺建設(shè)，完善預(yù)警發(fā)布工作機制。

（2）提升風(fēng)險研判能力

結(jié)合新建工程設(shè)施的竣工和水旱防御標(biāo)準(zhǔn)的變化，不斷修訂、完善靜態(tài)風(fēng)險圖；基于各類預(yù)測預(yù)報信息，提升動態(tài)風(fēng)險圖分析和應(yīng)用水平，發(fā)揮其在水旱災(zāi)害防御決策、轉(zhuǎn)移避險、洪水影響評價、洪水保險、警示教育等方面的作用。加強科研投入，定期對防汛墻、海塘等設(shè)施運行安全性開展風(fēng)險評估，及時修復(fù)加固老舊設(shè)施，確保消除風(fēng)險。

（3）提升工程防御能力

建立隱患排查制度，繼續(xù)抓好防汛隱患排查、汛前工程檢查，形成“一區(qū)一圖表”“一區(qū)一清單”，督辦銷項，確保設(shè)施始終處于良好狀態(tài)。建立工程巡查制度，加強汛期防汛設(shè)施巡查，對發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和險情苗頭，采取措施及時處置，確保防汛設(shè)施運行安全。建立險情報告制度，暢通險情信息報送渠道，確保險情得到及時處置和控制。

（4）提升科學(xué)調(diào)度能力

完善防洪除澇工程的精細(xì)化調(diào)度方案，根據(jù)降雨強度和時段分布差異，合理確定預(yù)降水位，通過“繡花式”管理推動水安全保障水環(huán)境保護(hù) “兩水平衡”。組織開展防汛調(diào)度演練，提供搶險技術(shù)支撐。重點推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)分析在水旱災(zāi)害防御工作指揮決策、隱患排查、設(shè)施保護(hù)、積水搶排、物資調(diào)運等方面的應(yīng)用研究，將更多智能科技手段應(yīng)用到水旱災(zāi)害防御工作中，不斷發(fā)揮科技支撐作用。

新時期對上海水旱災(zāi)害防御工作提出了新要求，也給上海水務(wù)工作帶來了發(fā)展的新機遇。上海將不斷踐行“十六字治水方針”和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，發(fā)揮好上海改革開放先行者的示范效應(yīng)，在實施長江經(jīng)濟帶和長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，作出水務(wù)人應(yīng)有的貢獻(xiàn)。