李恩瑋

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海201620）

一、問題提出

（一）“社區(qū)制”的形成與發(fā)展

新中國成立以后，在單位制和街居體制管理模式下，國家與社會的關(guān)系處于以國家為中心、各種社會組織和群體被納入國家體制的狀態(tài)，“非政府的市場要素和社會要素基本上未能發(fā)育起來”[1]。國家對社會成員的整合和管理通過單位來實現(xiàn)。改革開放之后，大量政府權(quán)力退出社會領(lǐng)域，單位制的解體使國家與個體之間缺乏中間聯(lián)結(jié)機制對社會進行一定程度的整合，分擔政府社會管理與公共服務(wù)供給的壓力。因此，基于現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展與政府管理的需要，誘致社區(qū)以及各種社會組織的培育和發(fā)展，用以承載這些被剝離出來的社會職能?！吧鐓^(qū)制”順應(yīng)了城市社會結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的變革，成為政府組織社會、維護政治穩(wěn)定的新治理方式。

基層社區(qū)治理模式創(chuàng)新主要表現(xiàn)為政府開始通過各種組織干預(yù)社會領(lǐng)域，進行社區(qū)治理。在國家與社會的關(guān)系初步重組過程中，基層社區(qū)治理呈現(xiàn)出“強國家與強社會”[2]的發(fā)展趨勢。一方面，大量社會公共事務(wù)需要依靠社區(qū)實現(xiàn)，國家管理重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)，政府開始“在行政社區(qū)中重建政治權(quán)威的合法性，以強化國家的‘基礎(chǔ)性權(quán)力’”[3]。另一方面，單位制解體為社會提供了巨大的發(fā)育空間，資源自由流動為各類社會組織提供生存的基礎(chǔ)，政府職能改革和管理創(chuàng)新進一步推動各種市場和社會要素的發(fā)展，社會活力不斷提高。然而，需要認識到的是，在這一過程中，政府始終在社區(qū)資源配置中起主導(dǎo)作用。

（二）社區(qū)治理創(chuàng)新與社區(qū)基金會

隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會主體在資源配置中重要性和必要性增強。政府向社會組織購買公共服務(wù)、社會組織承接政府職能成為政府進一步轉(zhuǎn)變職能、加強公共服務(wù)供給的重要措施?！暗胤秸蛑驹附M織和社區(qū)組織提供的資金減少并趨向于簽訂合同提供某些服務(wù)，而不是直接撥款?！盵4]然而，在政府向社會購買公共服務(wù)的過程中，其在促進社會中間組織的發(fā)育的同時，又造成了社會分化與社會組織的碎片化發(fā)展?！皬纳鐣M織的培育與自治角度說，具體而瑣碎的項目分類造成社會組織的碎片化，社會組織無法實現(xiàn)對該領(lǐng)域完整而長期的規(guī)劃，因而無法實現(xiàn)社會組織的自治與規(guī)模化生長。”[5]“治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域進行合作，分擔政府的行政管理責任。”[6]因此，整合社區(qū)資源，培育和發(fā)展社區(qū)樞紐組織，構(gòu)建社區(qū)多元資源配置網(wǎng)絡(luò)，已成為當前政府基層社會治理創(chuàng)新的內(nèi)容。

社區(qū)基金會興起于美國，經(jīng)過一百余年的時間，在世界范圍內(nèi)廣泛發(fā)展。作為社區(qū)治理新生的力量，社區(qū)基金會在推動社區(qū)治理體制的創(chuàng)新、整合社區(qū)資源、發(fā)揮社會組織協(xié)同治理方面發(fā)揮了重要的作用。與其他慈善組織的不同，社區(qū)基金會作為社區(qū)樞紐型組織，它“關(guān)注的是社區(qū)需求的橫斷面”[7]，能夠匯聚來自各種渠道的社區(qū)資源，在整個街道層面實現(xiàn)資源整合與分配，最終實現(xiàn)社區(qū)資源配置結(jié)構(gòu)多元化。

二、政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的建立及其特征——以上海市H 區(qū)為例

（一）上海市H 區(qū)社區(qū)基金會的建立與發(fā)展特征

2013 年9 月，為了加強提供社區(qū)公共服務(wù)，滿足社區(qū)服務(wù)需求，在基層政府的推動下，上海成立了首家社區(qū)基金會。2014 年，上海市政府推出“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”一號調(diào)研課題，指出：“在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面探索設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金（會），為社會資金支持社會力量參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件”。同時，推出配套“1+6”文件，旨在推動街道體制改革、居民治理體系完善、社會治理舉措創(chuàng)新等方面在全市深入開展。為了進一步“激發(fā)社會活力、形成社區(qū)治理體系”，2015 年，上海市民政局、社團局聯(lián)合有關(guān)部門出臺了關(guān)于《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引（試行）》，其目的在于重點解決參與社區(qū)治理的資源問題，推動在有條件的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)基金會，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新項目對接方式，引導(dǎo)社區(qū)多元主體共同推進社區(qū)發(fā)展。截止到2019 年4 月，上海市已經(jīng)注冊登記的社區(qū)基金會有79 家，其中，僅2017 年就有43 家社區(qū)基金會成立。

（二）政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會發(fā)展模式特征

1.環(huán)境強制輸入型組織。目前，我國社區(qū)基金會建設(shè)處于初步探索階段，學界關(guān)于社區(qū)基金會的研究中，有些學者根據(jù)社區(qū)基金會的功能不同，將社區(qū)基金會分為捐贈者服務(wù)、資源平臺及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者三種模式[8][9]，有些學者根據(jù)社區(qū)基金會推動成立主體不同，將社區(qū)基金會分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、居民主導(dǎo)型三種模式[10][11]。而根據(jù)社區(qū)基金會的具體形成過程的不同，政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會又可分為兩種模式：一種是政府出于自身需求成立；另一種是基于上級政府要求而直接“催生”，在H 區(qū)，各社區(qū)基金會是政府“催生”型社區(qū)基金會。從理念引入、組織構(gòu)建、資金注入等各方面，政府都通過一系列的政策文件進行規(guī)范和支持。新制度主義認為，制度環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)有四種關(guān)系：組織結(jié)構(gòu)的環(huán)境強制輸入型、組織結(jié)構(gòu)的環(huán)境授權(quán)型、組織結(jié)構(gòu)的環(huán)境誘致型與組織自致型[12]。H 區(qū)各政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會發(fā)展模式屬于“環(huán)境強制輸入型組織”。

2.政府依賴性強。相較于其他社區(qū)組織，社區(qū)基金會服務(wù)社區(qū)發(fā)展的宗旨決定了它需要更強的社會資本。因此，“大多數(shù)社區(qū)基金會都是從捐助者服務(wù)戰(zhàn)略開始的。較老的社區(qū)基金會傾向于追求社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者角色，而初期其更專注于捐助者服務(wù)?！盵13]政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會能夠快速從制度環(huán)境中獲取政治合法性基礎(chǔ)，而相對的社會合法性較為薄弱。在H區(qū)各社區(qū)基金會成立過程中，為了最有效地獲取資源，社區(qū)基金會積極向政府尋求幫助，嚴重依賴政府的支持。首先，在H 區(qū)各社區(qū)基金會總注冊資金構(gòu)成中：街道捐贈為主，占比57.7%；企業(yè)捐贈為輔，占比28.9%；其他社會組織捐贈為補充，占比12.8%；個人捐贈極少，占比0.6%。其次，H 區(qū)各社區(qū)基金會的工作人員多由街道提供與管理，人員薪資也由街道承擔。最后，項目運行的過程中也需要“街道辦的組織動員和行政網(wǎng)絡(luò)的支持”[14]，以推動項目的順利開展。

3.組織結(jié)構(gòu)表面化。首先，理事會是社區(qū)基金會內(nèi)部決策核心，也是組織整合外部資源的重要渠道。在H 區(qū)各社區(qū)基金會中，理事長由街道推薦擔任，理事會成員主要由街道推薦的人員與出資企業(yè)代表組成，律師、會計等人員比例不足，而且居民代表占比少，運作效果較差。其次，秘書處為執(zhí)行機構(gòu)，對理事會負責?，F(xiàn)階段，H 區(qū)各社區(qū)基金會秘書處尚無專職人員，秘書長由街道事業(yè)編制干部或街道社工兼任。人員配備不足、組織松散、專業(yè)性水平低是目前秘書處建設(shè)最突出的問題。最后，監(jiān)事會是社區(qū)基金會的重要內(nèi)部監(jiān)督機制，其目的在于對理事會和秘書處形成監(jiān)督和制約，保障社區(qū)基金會公益目的的實現(xiàn)。在H 區(qū)各社區(qū)基金會中，監(jiān)事會大概有1-2名人員組成，由政府安排，基本沒有居民代表、企業(yè)代表。大多監(jiān)事缺乏法律、財務(wù)等專業(yè)知識，甚至對于基金會的運作信息也無法有效掌握。

三、政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會發(fā)展的困境

對于大部分社區(qū)組織而言，其負責人認為在發(fā)展過程中最大的外部問題，依次分別是社會捐贈少、政治體制改革不到位、居民參與度不足[15]。而對于政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會而言，權(quán)力強制輸入的方式會賦予其濃厚的行政色彩，難以深刻嵌入社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并將社區(qū)參與者的行動有效組織起來。通過調(diào)研，筆者認為，在政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會建設(shè)中，基層政府“越位”、“缺位”和社會要素支持不足是制約其發(fā)展最重要的三個困境。

（一）政府角色的“越位”

首先，“政事社管”，即本應(yīng)由政府履行的職能由社區(qū)基金會承擔。其次，“社財政管”，即社區(qū)基金會資金由政府代為管理，社區(qū)基金會資金財政化。社區(qū)基金會作為社區(qū)治理主體意義在于，其通過整合社會資源，改變了由政府單一提供公共資金的局面，擴大了整個社區(qū)的公共服務(wù)資金量，更關(guān)鍵的是它的資金性質(zhì)發(fā)生了根本改變。然而，由于政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的資金主要來自政府，大部分基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)認為，社區(qū)基金會的資金屬于政府財政資金。最后，“以政控社”。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，街道通過人事安排控制和影響著社區(qū)基金會的運行。H 區(qū)各社區(qū)基金會理事會處于虛設(shè)狀態(tài)，項目決策權(quán)控制在街道手中；秘書處更無專職人員，人事安排由街道控制；監(jiān)事會人員也由街道主導(dǎo)。

（二）政府角色的“缺位”

首先，街道政府及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)基金會的組織理念、功能和運作機制尚不了解，更無法對社區(qū)基金會的發(fā)展提供政策性指導(dǎo)，不懂社區(qū)基金會的“好處”，將其看成一種“負擔”，從而對社區(qū)基金會業(yè)務(wù)開展缺乏足夠的支持。其次，相關(guān)配套政策尚未成體系，社區(qū)基金會運行基本規(guī)范制度不健全。在推動社區(qū)基金會建立過程中，既沒有在街道層面制定相關(guān)配套政策，也沒有確立詳細的組織規(guī)范和運行制度，基層辦事人員在具體操作的過程中無政策可循。“社區(qū)基金會的實踐與制度環(huán)境還有所脫節(jié)，現(xiàn)有政策的模糊性給社區(qū)基金會帶來的策略性應(yīng)對現(xiàn)象較為常見?！盵16]最后，政府對社區(qū)基金會運行的具體支持培育措施不足。

（三）社會要素支持不足

首先，企業(yè)參與動力不足。目前，在H 區(qū)，企業(yè)參與政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會互惠機制和信任規(guī)范較低，企業(yè)沒有主動捐款、尋求與社區(qū)基金會合作的積極性。其次，居民參與動力不足?！胺e極的順從成為該類社區(qū)基金會應(yīng)對政府干預(yù)的主要策略，從而降低了其社會合法性，導(dǎo)致區(qū)域文化維系功能較差?！盵17]對于大多數(shù)社區(qū)居民來說，社區(qū)基金會就是政府附屬組織，至少是政府支持的組織。居民對其缺乏了解的動力，也很少有居民主動向社區(qū)基金會捐贈、反映社區(qū)問題、參與社區(qū)基金會組織的活動。最后，社區(qū)組織的橫向合作機制尚未建立。

四、政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會優(yōu)化的路徑選擇

（一）加強行政支持與政策引導(dǎo)

首先，要考慮好頂層設(shè)計問題。要從本土社區(qū)環(huán)境出發(fā)，梳理社區(qū)基金會建設(shè)和發(fā)展的思路，對社區(qū)基金會的定位和功能形成清晰的認識。加強和創(chuàng)新社會組織建設(shè)和管理，注重社區(qū)基金會在基層治理體制改革的整體性和系統(tǒng)性，避免出現(xiàn)制度碎片化、空白化現(xiàn)象。從而最終構(gòu)建以社區(qū)基金會為樞紐的社區(qū)多元主體結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性支持和體系化合作。其次，加強行政支持。在社區(qū)基金會實踐發(fā)展的過程中，政府可以通過多種形式對社區(qū)基金會的發(fā)展予以支持。其中，加大資金技術(shù)支持、完善規(guī)章制度、加強合作指導(dǎo)是最重要的三個方面。最后，要處理好社區(qū)基金會與政府關(guān)系。加強行政支持并不必然意味著行政控制，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府合作的同時，還要給予社區(qū)基金會自治充分的尊重。

（二）提高社區(qū)基金會自治能力

內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的完善對于社區(qū)基金會的發(fā)展具有至關(guān)重要，只有建立起完善、理性的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)才能有效的控制和協(xié)調(diào)好基金會運行及其所涉及的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，保障社區(qū)基金會功效的正常發(fā)揮。

首先，要加強理事會決策權(quán)能，避免理事會形式化、虛化的現(xiàn)象。理事會成員構(gòu)成必須兼具代表性和專業(yè)性。多元化的成員結(jié)構(gòu)是整合社區(qū)資源的基礎(chǔ)，專業(yè)化的成員結(jié)構(gòu)直接影響社區(qū)基金會的治理能力。理事成員復(fù)雜的身份是社區(qū)多元利益的體現(xiàn)，不同的利益代表既有利于充分整合社區(qū)資源，又可以相互制約，形成民主協(xié)商治理機制。其次，規(guī)范執(zhí)行層。政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會發(fā)展存在組織機構(gòu)“先天不足”，人員配備短缺的問題。隨著項目的開展，基金會的日常管理、項目開發(fā)與執(zhí)行、資金的募捐和增值等業(yè)務(wù)都必然要求由一支專職人員組成的工作團隊承接。因此，必須合理規(guī)劃基金會人才隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮秘書長職能，加強與社區(qū)的聯(lián)合，建立完善的社區(qū)志愿者服務(wù)。此外，還要合理劃分基金會內(nèi)部權(quán)力治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范秘書長和理事會的關(guān)系模式，保障決策層和執(zhí)行層的相互獨立性。最后，強化監(jiān)事會監(jiān)督能力。作為監(jiān)事會必須具備兩項能力：獨立自主能力和信息分析力。獨立自主是監(jiān)事會排除外部控制而保障社區(qū)基金會運行目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)，行使監(jiān)督權(quán)的前提。因此，監(jiān)事會必須包含一些重要的利益相關(guān)者，比如社區(qū)居民，只有這樣監(jiān)事會才能夠具有較強的監(jiān)督動機。信息分析能力是指監(jiān)事會對社區(qū)基金會項目運作、日常管理、資金流動等事項具有一定的專業(yè)分析能力。監(jiān)事只有充分了解社區(qū)基金會的運作才能夠起到實質(zhì)的監(jiān)督效果。否者，監(jiān)事會監(jiān)督缺位必然導(dǎo)致理事會權(quán)力過大，甚至造成個人權(quán)力專斷，會直接危害社區(qū)基金會運行效果和社區(qū)群眾利益。

（三）建立多元化社會支持體系

社區(qū)治理具有一定的地域性，社區(qū)集體行動的決策更加注重一系列利益相關(guān)者多元行參與。多元主體、多種資源分配供給模式不僅是社區(qū)公共服務(wù)的基礎(chǔ)，也是社區(qū)基金會發(fā)展的重要動力。在社區(qū)基金會的發(fā)展中，除了需要積極尋找政府的推動，還要依靠社會要素的支持。首先，社區(qū)的信任和長期支持是社區(qū)基金會持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為了提高社會影響力和威信，獲得廣泛的支持和信任，增強社會動員和資源募集能力，社區(qū)基金會應(yīng)該積極地與社會溝通，加強宣傳教育工作。政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會只有深入社區(qū)內(nèi)部，持續(xù)進行的公眾倡導(dǎo)與宣傳，自下而上地動員社區(qū)各個群體，構(gòu)建起群眾參與的網(wǎng)絡(luò)，才能夠奠定社區(qū)基金會發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)。其次，互惠合作機制的形成是社區(qū)基金會關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社區(qū)治理不是單純依靠某一個體力量就能完成的，它需要充分激發(fā)所有利益相關(guān)者的協(xié)同，形成互惠合作機制，共同提升社區(qū)治理績。政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會要積極和不同類型的社區(qū)組織和群體建立密切聯(lián)系，從而加強對社區(qū)需求和結(jié)構(gòu)變化的敏感性，提高其社區(qū)資源整合與分配的效能，避免與社區(qū)其他社會組織的不良競爭。在上海YP 社區(qū)基金會的發(fā)展過程中，其積極主動與本區(qū)域其他社會組織合作，通過發(fā)布、征集項目的形式開展項目運行活動，服務(wù)社區(qū)并取得良好的社區(qū)效應(yīng)。如今，桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會也致力于社區(qū)公益組織的培養(yǎng)。除資金支持外，其還為社區(qū)公益組織提供組織發(fā)展規(guī)劃和組織建設(shè)指導(dǎo)，推動社區(qū)公益組織活動，促進社區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)良好社區(qū)治理的效果。最后，處理好捐贈者意愿和社區(qū)需求之間的策略選擇。在美國，“以捐助者為中心的社區(qū)基金會受到了‘慈善家長主義’的批評，即控制大量資源的人決定了社區(qū)的需要。當社區(qū)成員覺得他們對社區(qū)需要的看法沒有得到支持時，社區(qū)基金會和居民之間的緊張關(guān)系就可能出現(xiàn)?！盵18]社區(qū)基金會在捐贈者和社區(qū)之間建立了一個平臺，其發(fā)揮作用的前提是有捐贈資金，社區(qū)基金會的發(fā)展必須能夠發(fā)掘潛在投資者，吸引社會捐贈者投資。“傳統(tǒng)上，在這個行業(yè)工作的人認為資產(chǎn)規(guī)模是衡量成功的唯一、最重要的標準。”[19]然而，關(guān)注居民需求、推動社區(qū)發(fā)展是我國社區(qū)基金會建立和發(fā)展的宗旨和目標。就捐贈者意愿和社區(qū)發(fā)展需求二者的來說，前者側(cè)重資金獲取能力，后者側(cè)重資源分配效益。對于不同群體的關(guān)注將會導(dǎo)致不同的角色定位。在政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的發(fā)展過程中，可以根據(jù)社區(qū)發(fā)展的具體情境和階段進行不同程度的調(diào)整。在社區(qū)基金會發(fā)展初期可以適當側(cè)重為捐贈者服務(wù)來獲取發(fā)展機會，積極承接政府職能，拓寬捐贈渠道。而處于發(fā)展成熟階段的社區(qū)基金會則更應(yīng)側(cè)重于社區(qū)居民或者社區(qū)的整體利益，積極拓寬捐贈渠道，建立多元化利益結(jié)構(gòu)，促進捐助者之間的相互作用。

五、結(jié)語

社區(qū)基層治理創(chuàng)新要根據(jù)社區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實，實事求是，分步驟、分階段地推進。政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的建設(shè)與發(fā)展是一項系統(tǒng)化的社會工程。發(fā)展社區(qū)基金會，要以充分發(fā)揮基金會在社區(qū)治理中的積極作用為出發(fā)點和落腳點，根據(jù)社區(qū)需求，因地制宜，適當改革創(chuàng)新。此外，政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的發(fā)展基礎(chǔ)和自身建設(shè)都需要經(jīng)歷一定的階段，能不能發(fā)展起來、效用能不能發(fā)揮需要一個實踐檢驗的過程。作為主導(dǎo)者和推動者，政府必須給予社區(qū)基金會持續(xù)的關(guān)注和支持，最終實現(xiàn)以政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會為核心的基層治理體制創(chuàng)新?！?/p>