謝金峰

(中共重慶市委黨校，重慶400041)

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨的最本質(zhì)特征，是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。黨要擔(dān)負(fù)起中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，進(jìn)行具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭和偉大實(shí)踐，必須加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的過程中，始終把貫徹落實(shí)民主集中制放在突出位置來看待，把貫徹落實(shí)民主集中制作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程來抓。系統(tǒng)梳理其實(shí)踐探索和主要成就，總結(jié)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對于新時(shí)代堅(jiān)持和完善民主集中制大有裨益。

1 黨的十八大以來加強(qiáng)民主集中制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景

黨的十八大以來的民主集中制建設(shè)，既是立足當(dāng)前、直面問題的現(xiàn)實(shí)選擇，也是著眼長遠(yuǎn)、登高望遠(yuǎn)的戰(zhàn)略之舉。

1.1 長期堅(jiān)持黨對中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的基本要求

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對各項(xiàng)事業(yè)發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)實(shí)的、具體的，不是空洞的、抽象的，體現(xiàn)在治國理政的方方面面，體現(xiàn)在國家政權(quán)機(jī)構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行中，具體到現(xiàn)實(shí)的中國政治過程中，中國共產(chǎn)黨在各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用正是民主集中制的體現(xiàn)。

一方面，黨中央對黨和國家工作實(shí)行全方位的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，涵蓋治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防、改革發(fā)展穩(wěn)定的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，體現(xiàn)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程，黨在這些工作中發(fā)揮把方向、謀大局、定政策、促改革的重要作用。另一方面，黨中央對組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，包括黨的組織、宣傳、紀(jì)檢等部門，政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委等以及事業(yè)單位、人民團(tuán)體、企業(yè)、新型經(jīng)濟(jì)組織和社會組織等。黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會作出的決策部署，黨的各級組織都要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

只有持續(xù)堅(jiān)持和不斷完善民主集中制，才能保障方方面面都自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能在更高水平上實(shí)現(xiàn)全黨在政治上的團(tuán)結(jié)，思想上的統(tǒng)一，行動上的一致。

1.2 堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義

新形勢下，黨面臨著嚴(yán)峻的“四大考驗(yàn)”，同時(shí)“四大危險(xiǎn)”更加尖銳地?cái)[在中國共產(chǎn)黨面前，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的各種因素依然存在，黨內(nèi)脫離群眾的“四風(fēng)”問題和無視政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的“七個(gè)有之”等問題還在一定范圍內(nèi)存在。

“越是改革開放，越是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，黨面臨的形勢越嚴(yán)峻、任務(wù)越繁重，越要堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，越要堅(jiān)持、改善與加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，可謂改革開放40年黨的建設(shè)最為根本的經(jīng)驗(yàn)?！盵1]歷史的使命、事業(yè)的開拓、人民的期待以及形勢的發(fā)展，都要求中國共產(chǎn)黨能以自我革命的勇氣全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，推進(jìn)黨的建設(shè)離不開加強(qiáng)民主集中制建設(shè)。全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，要堅(jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，要在黨內(nèi)營造民主監(jiān)督的制度環(huán)境、民主討論的政治氛圍、民主平等的同志關(guān)系等。這些要求都內(nèi)在體現(xiàn)了民主集中制的要求。

全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，要增強(qiáng)黨的建設(shè)的自覺性，強(qiáng)調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要性和緊迫性，從內(nèi)部出發(fā)，堅(jiān)持民主集中制的基本原則，樹立民主集中制的基本理念，以民主集中制為重要抓手推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，把堅(jiān)持和完善民主集中作為實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)總目標(biāo)的一個(gè)最重要的支撐。

1.3 始終堅(jiān)持和完善民主集中制建設(shè)的必然選擇

“始終堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和加強(qiáng)民主集中制，是中國共產(chǎn)黨在總結(jié)90余年政治建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ)上作出的重要論斷。”[2]民主集中制在中國已有90余年的歷史，經(jīng)歷了新民主主義革命時(shí)期的初步探索、新中國成立初期的逐步成熟以及改革開放以來的發(fā)展和完善三個(gè)重要階段。民主集中制逐步完善，制度效能逐步彰顯，制度優(yōu)勢逐步升華，在黨和國家制度體系中的根本地位得到確認(rèn)。已有的歷史實(shí)踐證明，民主集中制發(fā)展落實(shí)得好，黨的建設(shè)和黨的事業(yè)就發(fā)展順利。反之，民主集中制遭到破壞，則黨的建設(shè)和黨的事業(yè)就會受到挫折。

但是，必須承認(rèn)的是，民主集中制本身也是一個(gè)制度體系，與所有其他制度一樣，沒有一勞永逸、十全十美的制度，只有不斷完善、持續(xù)發(fā)展的制度。民主集中制制度體系的建設(shè)也是一個(gè)不斷成熟定型、日臻完善的過程。

在黨的十八大之前，在民主集中制制度體系已經(jīng)逐步得到了發(fā)展和完善，初步形成了一套民主集中制的制度框架。但受現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展階段的客觀限制，民主集中制的頂層設(shè)計(jì)還不夠理想，具體制度還不夠健全，頂層設(shè)計(jì)與具體制度之間還不夠契合，有關(guān)民主集中制的黨內(nèi)法規(guī)還不夠完善。始終堅(jiān)定不移堅(jiān)持和完善民主集中制就需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，克服已有局限，從理論發(fā)展和實(shí)踐探索中更好地加強(qiáng)民主集中制建設(shè)。

1.4 有效解決貫徹執(zhí)行民主集中制的現(xiàn)實(shí)問題的迫切需要

新形勢下，貫徹執(zhí)行民主集中制的一些老問題依然存在，同時(shí)還出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如民主不夠、個(gè)人說了算與集中不夠、班子里各自為政的問題同時(shí)存在。一方面，有的領(lǐng)導(dǎo)班子民主不夠，部分領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是“一把手”未能正確理解和認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，個(gè)人說了算，搞家長制、一言堂。另一方面，有的領(lǐng)導(dǎo)班子集中不夠，班子內(nèi)部搞宗派主義、自由主義和分散主義，有的班子成員把所轄地方和分管領(lǐng)域當(dāng)成“獨(dú)立王國”“私人領(lǐng)地”，班子內(nèi)耗嚴(yán)重。同時(shí)，在黨內(nèi)政治生活中，在貫徹執(zhí)行民主集中制的過程中也存在不認(rèn)真不嚴(yán)肅的問題。在民主方面，存在“自我批評擺情況，相互批評提希望”，“你不批我，我不批你;你若批我，我必批你”[3]28等表面民主、一團(tuán)和氣現(xiàn)象。在集中方面，有的黨組織違背民主集中制基本原則，做不到“四個(gè)服從”，對黨中央和上級的決策部署合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行，導(dǎo)致有令不行、有禁不止;有的黨員干部組織觀念淡薄，不能集中或集中不足的問題較為明顯。

這些現(xiàn)實(shí)問題對充分發(fā)揚(yáng)民主與正確集中統(tǒng)一的要求構(gòu)成了挑戰(zhàn)，也對全面從嚴(yán)治黨構(gòu)成了挑戰(zhàn)。堅(jiān)持和完善民主集中制，就必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對癥下藥，著力解決貫徹執(zhí)行民主集中制的現(xiàn)實(shí)問題。

2 黨的十八大以來加強(qiáng)民主集中制建設(shè)的重要舉措及其成效

黨的十八大以來，黨中央重視加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，繼承和發(fā)揚(yáng)民主集中制建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，積極探索民主集中制建設(shè)的新實(shí)踐、新方法，健全完善民主集中制的具體制度，全面立體推進(jìn)民主集中制的貫徹執(zhí)行，使民主集中制在黨的組織運(yùn)行、政治生活和制度建設(shè)之中日益發(fā)揮重要作用。

2.1 深化理論認(rèn)識，明確民主集中制作為黨最大制度優(yōu)勢的根本地位

在馬克思主義黨建理論中，民主集中制一直處于重要地位。列寧認(rèn)為，民主集中制是黨的組織制度和組織原則，是根本的工作方法、工作要求和工作程序。毛澤東曾提到，民主集中制是政體[4]677，是國體的重要方面[5]823。鄧小平作出“民主集中制是黨和國家的最根本的制度”的論斷，進(jìn)一步明確了它在黨和國家制度中的根本地位，強(qiáng)調(diào)它“是最便利的、最合理的制度，永遠(yuǎn)不能丟”[6]86。江澤民提出，民主集中制“是辯證唯物主義和歷史唯物主義在黨的組織建設(shè)和制度建設(shè)上的體現(xiàn)”[7]96-97，進(jìn)一步明確民主集中制是“黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度”的重要地位，并在黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“這是巨大的組織優(yōu)勢”。胡錦濤從加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要性與緊迫性出發(fā)，將健全民主集中制提升到黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)的地位，強(qiáng)調(diào)鞏固全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、增強(qiáng)全黨的創(chuàng)新活力關(guān)鍵是要堅(jiān)持民主集中制。

黨的十八大之后，黨中央開始從制度自信、道路自信的層面高度重視民主集中制的貫徹執(zhí)行。民主集中制是科學(xué)的合理的有效率的制度，是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、理論優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，民主集中制是黨最大的制度優(yōu)勢。

民主集中制具有超強(qiáng)的聚能機(jī)制、融通的聚慧機(jī)制、適時(shí)的糾錯機(jī)制、敏捷的快速反應(yīng)機(jī)制、開放的保先創(chuàng)優(yōu)機(jī)制[8]，具有優(yōu)越的決策民主、決策效率、決策共識機(jī)制，這些獨(dú)特的機(jī)制決定了其獨(dú)特的優(yōu)勢。黨的90余年歷史實(shí)踐尤其是改革開放以來的歷史實(shí)踐充分證明，民主集中制是管用有效的制度，其優(yōu)勢在管黨治黨建設(shè)黨、治國理政的過程中得到彰顯。民主集中制既能形成全體人民的統(tǒng)一意志，又能反映廣大人民的普遍意愿;既能保障一切權(quán)力屬于人民，又能集中力量辦大事;既能避免群龍無首一盤散沙，又能保證國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn);既能保障黨的大政方針得以落實(shí)，又能使基層組織充滿創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)了廣泛民主與集中領(lǐng)導(dǎo)、富有效率與充滿活力的有機(jī)統(tǒng)一。

經(jīng)過黨的十八大以來的實(shí)踐探索，民主集中制的制度優(yōu)勢得到進(jìn)一步確認(rèn)。首先，堅(jiān)持民主集中制使黨擁有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。民主集中制能通過行之有效的黨員干部選拔任用體系和一級一級的干部成長晉升機(jī)制，把最優(yōu)秀的人才選入中央領(lǐng)導(dǎo)集體;還能使中央領(lǐng)導(dǎo)集體在集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制中有效、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。正如習(xí)近平所言：“我們有一個(gè)既有分工又有協(xié)作的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，有一套比較有效的工作機(jī)制，大家各負(fù)其責(zé)，共同把工作做好?！盵9]410其次，堅(jiān)持民主集中制使黨能夠制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策。完整的政策過程就是一個(gè)民主與集中充分結(jié)合的過程，黨領(lǐng)導(dǎo)工作的正確方法就是將群眾意見集中起來形成正確的決策，又到群眾中將決策化為群眾自覺的行動;同時(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主集中制保證了黨中央路線、方針、政策得到所有黨組織不折不扣地貫徹執(zhí)行。最后，堅(jiān)持民主集中制能規(guī)范黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系。民主集中制是正常黨內(nèi)政治生活的重要制度保障?！皥?jiān)持民主集中制，開展批評和自我批評，嚴(yán)格黨內(nèi)生活，加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，是其中很重要的法寶。這是我們黨長期堅(jiān)持的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是我們黨區(qū)別于其他政黨的鮮明標(biāo)志?！盵10]24在處理集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、組織和個(gè)人、組織和組織、同志和同志等黨內(nèi)關(guān)系時(shí)，也是按民主集中制原則實(shí)行正確集中，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

2.2 完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，鞏固全黨的集中統(tǒng)一

黨的十八大以來，黨中央站在事關(guān)黨和國家前途命運(yùn)的高度強(qiáng)調(diào)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，探索民主集中制的實(shí)踐路徑，大力完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。

2.2.1 確立了堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心

維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)從根本上要求全黨擁有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的十八屆六中全會明確習(xí)近平同志在黨中央、全黨的核心地位，正式提出“以習(xí)近平同志為核心的黨中央”。黨的十九大修訂黨章，把習(xí)近平同志的核心地位寫入黨章，進(jìn)一步明確了習(xí)近平同志在全黨的核心地位。堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平同志的核心地位成為全體黨員和黨組織必須履行的政治規(guī)矩和政治紀(jì)律。

2.2.2 優(yōu)化調(diào)整黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)制

黨的十八大以來，黨中央成立了多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并推進(jìn)對決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，強(qiáng)化黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)。比如，十八屆三中全會后，為推進(jìn)336項(xiàng)全面深化改革措施，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組迅速成立。此后黨的十八屆四中、五中、六中全會陸續(xù)提出的280項(xiàng)改革舉措，均由此領(lǐng)導(dǎo)小組一體部署、推進(jìn)和落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已召開會議40次，審議改革文件近400個(gè)，涉及改革實(shí)施舉措共1 500多項(xiàng)[11]。黨的十九大之后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，新組建中央全面依法治國委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)。中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下的黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的新格局初步形成，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)重大工作的全覆蓋。

2.2.3 完善各級黨委、黨組領(lǐng)導(dǎo)制度

2015年出臺首部規(guī)范黨組工作的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，2016年修訂《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，兩部條例將民主集中制作為黨委(黨組)工作的基本原則，要求堅(jiān)持民主集中制，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體活力和黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。針對高校，2014年印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》，明確高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。高校黨委發(fā)揮“把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”的全面領(lǐng)導(dǎo)作用[12]。針對國企，2015年印發(fā)《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，要求黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨委發(fā)揮政治核心作用。

2.3 規(guī)范黨內(nèi)政治關(guān)系，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活

黨的十八大以來，黨中央把規(guī)范黨內(nèi)政治關(guān)系、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)擺在更加突出的位置來抓，進(jìn)行了一系列卓有成效的探索。

黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴(yán)治黨，修訂《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，明確要求在新形勢下努力在全黨形成又有集中又有民主、又有紀(jì)律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢生動活潑的政治局面?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》將堅(jiān)持民主集中制作為一條重要原則，要求各級黨委(黨組)必須堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)同志必須發(fā)揚(yáng)民主、善于集中、敢于擔(dān)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工按規(guī)定向上級黨委報(bào)備。按照準(zhǔn)則要求，黨內(nèi)采取了一系列嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的重要舉措。

2.3.1 嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩

堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，強(qiáng)調(diào)把各項(xiàng)紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。全黨上下突出強(qiáng)調(diào)“四個(gè)意識”、落實(shí)“兩個(gè)堅(jiān)決維護(hù)”，這體現(xiàn)了政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的根本要求。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確劃出全體黨員必須遵守的“六大紀(jì)律”底線要求。2015年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》出臺，明確了紀(jì)律與規(guī)矩的高線標(biāo)準(zhǔn)。2016年中共中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，解決各級黨組織和黨員干部責(zé)任缺失缺位的問責(zé)問題。

2.3.2 嚴(yán)格黨的組織生活

黨的十八大之后，黨中央在全黨推動組織生活會、民主生活會、“三會一課”、中心組學(xué)習(xí)、民主評議黨員、談心談話等具體組織生活制度的貫徹落實(shí)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部開展雙重組織生活，全黨認(rèn)真開展批評和自我批評。2016年2月，開始開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，規(guī)范嚴(yán)格黨員教育管理和黨的組織生活。2016年12月，最新修訂的《縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會若干規(guī)定》開始施行，民主生活會的主題確定、對照檢查、會議組織、會議召開、會后跟進(jìn)等環(huán)節(jié)都有了更加細(xì)致的規(guī)范。

2.3.3 嚴(yán)治黨內(nèi)作風(fēng)問題

從作風(fēng)建設(shè)開始抓管黨治黨。2012年，中央政治局審議通過了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”，為全黨立下嚴(yán)明規(guī)矩。此后，組織開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育等，對黨內(nèi)作風(fēng)問題進(jìn)行嚴(yán)治。黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作會議之后，黨中央大力度整治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的“四風(fēng)問題”。十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、2015年8月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)文件，對黨內(nèi)民主集中作風(fēng)問題的監(jiān)督與巡視做了具體規(guī)定。

2.3.4 完善議事規(guī)則與決策程序

黨的十八大以來，黨中央不斷完善科學(xué)決策、民主決策、依法決策有關(guān)程序，持續(xù)推進(jìn)議事規(guī)則和決策機(jī)制的嚴(yán)格執(zhí)行。在黨委、黨組工作條例和高校、國企等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中，再次重申并細(xì)化了黨委會議、黨組會議的議事決策程序，強(qiáng)調(diào)了“三重一大”等事項(xiàng)的決策機(jī)制。同時(shí)，各級黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子重溫毛澤東《黨委會的工作方法》，優(yōu)化改善黨委(黨組)的議事決策工作。

2.4 優(yōu)化黨政干部選拔任用，從嚴(yán)管理黨員干部

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的組織原則，以民主集中制為基本原則優(yōu)化組織人事制度是黨的十八大以來黨政干部選拔任用的重要工作。

2.4.1 優(yōu)化黨政干部選拔任用機(jī)制

2014年中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，其中，民主集中制被列為選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的七大原則之一，民主集中制原則貫穿選拔任用全過程。之后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，切實(shí)防止干部“帶病提拔”。黨中央對全國省市縣鄉(xiāng)四級黨委的班子集中換屆工作進(jìn)行了指導(dǎo)和督查，并先后查處了衡陽賄選案、南充賄選案以及遼寧賄選案，嚴(yán)肅了干部選拔任用紀(jì)律。

2.4.2 嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理機(jī)制

2013年印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核有了細(xì)致規(guī)定。2015年出臺了《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢和誡勉的實(shí)施細(xì)則》，領(lǐng)導(dǎo)干部接受組織人事部門的日常管理成為常態(tài)。2015年出臺了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，首次以中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，初步構(gòu)建了優(yōu)者上、庸者下、劣者汰的選人用人機(jī)制。同時(shí)，中央和相關(guān)部門相繼印發(fā)了《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》等多部黨內(nèi)法規(guī)，集中開展對“裸官”、超職數(shù)配備干部、干部檔案造假等突出問題的專項(xiàng)整治，規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商辦企業(yè)行為，嚴(yán)格對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理。另外，各級黨組織確立了每年年終對領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行滿意度測評、民主測評、民主評議、民意調(diào)查的機(jī)制。

2.4.3 完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度

黨的十八屆三中全會提出，要認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。2013年中組部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，對領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告事項(xiàng)做了細(xì)化。隨后，個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告匯總綜合辦法出臺。2014年個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法出臺。2015年全面實(shí)行“凡提必核”，凡是擬提拔為副處級以上干部人選、后備干部人選以及轉(zhuǎn)任重要崗位人選等，都要進(jìn)行重點(diǎn)查核和隨機(jī)抽查。2016年以來，在地方領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中，既對新提名人選進(jìn)行“凡提必核”，又對擬繼續(xù)提名人選全部進(jìn)行查核。2014年至2016年，全國共查核副處級以上干部120多萬人次。2017年新修訂了《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，至此，“一個(gè)規(guī)定、三個(gè)辦法”的個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度體系已經(jīng)形成。

2.5 充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)

黨內(nèi)民主是保持黨的活力和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的源泉，是黨的生命。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把擴(kuò)大黨內(nèi)民主具體化和現(xiàn)實(shí)化，使民主集中制的基礎(chǔ)更加牢固，發(fā)展方向更加精確。

2.5.1 保障黨員民主權(quán)利

黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是黨內(nèi)民主建設(shè)的邏輯起點(diǎn)[13]。黨的十八大以來，黨中央一如既往地堅(jiān)持保障黨員民主權(quán)利，通過各種途徑不斷擴(kuò)大和保障廣大黨員和人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2017年中共中央政治局會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》，依法保障黨員的知情權(quán)和參與權(quán)。

2.5.2 發(fā)展干部選任民主

干部選任民主是黨內(nèi)民主的重要實(shí)踐形式。黨的十八大以后，黨政干部的選拔任用更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主方向、改進(jìn)民主方法、提高民主質(zhì)量。黨的十九屆中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生過程——深入考察、嚴(yán)格把關(guān)、談話調(diào)研、聽取意見、反復(fù)醞釀、會議決定等程序，尤其體現(xiàn)了干部的選任民主。

2.5.3 建設(shè)黨內(nèi)基層民主

作為基層的村委和社區(qū)是黨內(nèi)民主的主要實(shí)踐陣地。黨的十八大以來不斷完善基層民主制度，同時(shí)大力加強(qiáng)基層民主組織建設(shè)。有統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年底，全國村民、居民委員會中黨員人數(shù)分別占成員人數(shù)的57.78%、53.92%;黨組織書記和委員會主任“一肩挑”約占村民委員會、居民委員會主任人數(shù)的34.23%和41.05%，村(居)民委員會、村(居)民小組、村落、樓院、門棟上下貫通、左右聯(lián)動的基層群眾性自治組織體系形成，黨在基層民主組織得到充分體現(xiàn)。同時(shí)，全國約85%的村建立村民會議或村民代表會議制度，89%的社區(qū)建立居民(成員)代表大會，64%的社區(qū)建立協(xié)商議事委員會，57%的村每年召開一次以上村民代表會議，黨內(nèi)民主協(xié)商在全國城鄉(xiāng)社區(qū)逐步推廣[14]。

經(jīng)過上述一系列理論和實(shí)踐探索，民主集中制的制度優(yōu)勢得到明確，民主集中制的具體制度更加完善，民主集中制理念和原則在黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)政治生活、組織人事、基層民主等方面得到貫徹落實(shí)，民主集中制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)更加穩(wěn)定、成熟的階段。

3 黨的十八大以來加強(qiáng)民主集中制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

統(tǒng)觀黨的十八大以來的民主集中制建設(shè)，一方面突出主體的能動性，反復(fù)強(qiáng)調(diào)各級黨組織和各級領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運(yùn)用民主集中的方法;另一方面突出客體的約束性，把民主集中制融入各級組織和各級干部的行為規(guī)范之中。這些積極探索為堅(jiān)持和完善民主集中制、推進(jìn)黨的制度建設(shè)提供了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

3.1 堅(jiān)持立治有體，以確立具體制度為根本保障

制度治黨“是黨的制度建設(shè)由單純制定規(guī)章制度向制度治理和制度保障轉(zhuǎn)移的根本性標(biāo)志，既是黨的制度建設(shè)的深化和升華，也是全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨耦合發(fā)展的具體表現(xiàn)”[15]。民主集中制的具體制度是黨堅(jiān)持和完善民主集中制的基本遵循，黨一直高度重視探索民主集中制的有效實(shí)現(xiàn)形式，建立健全民主集中的具體制度，以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新。

2013年黨中央出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)抓緊建立健全具體制度，推動民主集中制程序化、具體化。2014年黨中央公布了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，明確黨的組織制度改革重點(diǎn)是堅(jiān)持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨內(nèi)生活。按照規(guī)劃綱要和實(shí)施方案，從2014年開始，先后制定了《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會若干規(guī)定》等法規(guī)，修訂了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等法規(guī)。2017年黨中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，2018年黨中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃》，要求堅(jiān)持民主集中制這一根本組織原則，全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，同時(shí)規(guī)劃了未來5年黨內(nèi)法規(guī)的制定與修訂工作。

經(jīng)過長期而細(xì)致地努力，民主集中制更加具體、細(xì)致地落實(shí)到每一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)中，覆蓋黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的全過程，為各級黨組織和黨員干部踐行民主集中制提供了制度保障。

3.2 堅(jiān)持施治有序，以嚴(yán)肅黨內(nèi)生活為首要抓手

民主集中制是黨內(nèi)政治生活的基本規(guī)范，離開民主集中制就談不上正常的黨內(nèi)政治生活。嚴(yán)肅黨內(nèi)生活，最根本的是認(rèn)真執(zhí)行黨的民主集中制。既要發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，營造民主討論的良好氛圍，允許不同意見碰撞和爭論，又要善于進(jìn)行正確集中，防止議而不決、決而不行。反過來說，良好的黨內(nèi)政治生活的實(shí)踐過程就是踐行民主集中制的過程。要堅(jiān)持和完善民主集中制，就需要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

黨的十八大以來，黨中央將嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活作為踐行民主集中制的首要抓手，擺在更加突出的位置來抓貫徹落實(shí)。既抓實(shí)踐探索，也抓制度完善;既抓規(guī)則落實(shí)，還抓追究問責(zé);既抓“關(guān)鍵少數(shù)”以上率下，還堅(jiān)持全黨上行下效，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅政治生活要在細(xì)節(jié)、重在認(rèn)真、貴在經(jīng)常，努力在全黨營造民主集中、生動活潑的政治局面。

3.3 堅(jiān)持謀事有方，以全面從嚴(yán)治黨為核心內(nèi)容

全面從嚴(yán)治黨與民主集中制有著密切的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，民主集中制是全面從嚴(yán)治黨的重要制度保障，全面從嚴(yán)治黨是完善和落實(shí)民主集中制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，全面從嚴(yán)治黨與完善和落實(shí)民主集中制統(tǒng)一于黨的建設(shè)總體布局[16]。全面從嚴(yán)治黨涉及管人管事管權(quán)，而民主集中制是貫穿中國共產(chǎn)黨干部人事、組織運(yùn)行、決策執(zhí)行全過程的基本原則，如果能全面嚴(yán)格地運(yùn)用好民主集中制原則和已有具體制度規(guī)范黨組織和黨員干部，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的效能，就在某種程度上保障了民主集中制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，從嚴(yán)治黨是全黨的共同任務(wù)，需要“大氣候”，也需要“小氣候”，無論“大氣候”還是“小氣候”，各級黨組織營造氣候和影響氣候的關(guān)鍵在于黨委或黨組，在于領(lǐng)導(dǎo)班子形成民主團(tuán)結(jié)的良好氛圍，體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行民主集中制的實(shí)際情況。

黨的十八大以來，民主集中制的實(shí)踐正是圍繞著全面從嚴(yán)治黨的有序推進(jìn)而展開的，全面從嚴(yán)治黨是加強(qiáng)民主集中制建設(shè)的核心內(nèi)容。民主集中制的具體制度是在配合全面從嚴(yán)治黨、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的過程中逐步建立健全的。充分發(fā)揚(yáng)民主貫穿在黨內(nèi)生活充分發(fā)揚(yáng)批評與自我批評中，在改進(jìn)干部考核和民主測評、民主推薦方法的干部選拔任用中，在充分發(fā)揮黨員主體作用的黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)化中。集中統(tǒng)一貫穿在嚴(yán)明政治紀(jì)律與政治規(guī)矩、強(qiáng)化“四個(gè)意識”、從嚴(yán)管理干部、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)等管黨治黨實(shí)踐中。

3.4 堅(jiān)持用力有度，以“關(guān)鍵少數(shù)”為關(guān)鍵主體

制度的生命力在執(zhí)行，為了讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，黨提出“關(guān)鍵少數(shù)”理論，強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”在踐行民主集中制中的關(guān)鍵作用?！皢挝缓貌缓?，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo);班子行不行，就看前兩名”，領(lǐng)導(dǎo)班子的狀況基本決定了這個(gè)單位的狀況，班子“一把手”基本決定這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的狀況，民主集中制存在的大多數(shù)問題和花大力氣規(guī)范的內(nèi)容也主要集中在領(lǐng)導(dǎo)班子上。所以，“關(guān)鍵少數(shù)”是踐行民主集中制的關(guān)鍵主體，重點(diǎn)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，關(guān)鍵是高級干部，特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會的組成人員。

黨的十八大以來，黨中央多措并舉，抓“關(guān)鍵少數(shù)”的示范帶頭作用。首先從中央政治局和中央委員會抓起。民主集中制貫徹得怎么樣，關(guān)鍵看高級干部做得怎么樣，要求政治局成為踐行民主集中制的全黨典范，要求政治局委員無論擔(dān)任什么職務(wù)、擁有多大權(quán)力都要執(zhí)行集體作出的決策，并完善請示報(bào)告制度、建立書面述職制度、加強(qiáng)集體學(xué)習(xí)，完善黨中央的集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)。其次抓各級黨委(黨組)。建立向中央報(bào)告工作制度、規(guī)范民主生活會、完善議事決策程序、改進(jìn)黨委會工作方法等，形成既團(tuán)結(jié)協(xié)作又不違原則，既信任鼓勵又批評監(jiān)督，既包容失誤又及時(shí)糾錯，既激發(fā)個(gè)人又依靠集體的良好政治生態(tài)。最后，加強(qiáng)對“一把手”的教育管理和監(jiān)督檢查。把“一把手”帶頭執(zhí)行民主集中制作為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容，發(fā)揮“一把手”在單位民主集中制中的關(guān)鍵作用。

3.5 堅(jiān)持落地有聲，以強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督為硬性約束

制度是硬約束而不是橡皮筋。好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。提升制度的執(zhí)行力，要認(rèn)真落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)制度的執(zhí)行監(jiān)督，促使全黨同志按照民主集中制辦事。

黨強(qiáng)調(diào)要將民主集中制落到實(shí)處，加強(qiáng)民主集中制的執(zhí)行監(jiān)督。黨強(qiáng)調(diào)，對于違反民主集中制原則的黨員干部，必須及時(shí)對其進(jìn)行批評教育，情節(jié)嚴(yán)重的給予組織處理或紀(jì)律處分，要把“一把手”納入監(jiān)督重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題線索及時(shí)處置。

黨的十八大以來，黨中央在暢通黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道、發(fā)揮社會監(jiān)督效能、建立健全巡視巡察制度等方面進(jìn)行了諸多探索。首先是加強(qiáng)對民主集中制的各項(xiàng)具體制度落實(shí)情況的監(jiān)督巡視，建立巡視巡察、上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保障民主集中制各項(xiàng)具體制度貫徹落實(shí)，初步形成了民主集中制的各項(xiàng)具體制度執(zhí)行情況檢查評估體系。其次是把具體制度執(zhí)行情況納入黨建主體責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，充分調(diào)動各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行民主集中制的主體能動性。尤其突出對“一把手”的監(jiān)督檢查，將其帶頭執(zhí)行民主集中制情況作為考評考核的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。