袁方成，王 澤

(1.上海交通大學中國城市治理研究院國際與公共事務(wù)學院，上海200240；2.華中師范大學中國城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北武漢430079)

中華人民共和國成立近70年來，特別是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和市場化交織共振的過程中，面臨著其他國家和地區(qū)無法比擬的壓力和挑戰(zhàn)，中國的城市基層社會完成了由單位制、街居制向社區(qū)制的整體轉(zhuǎn)型，構(gòu)成了富有中國特色的治理道路和發(fā)展圖景?？疾熘腥A人民共和國成立至今社區(qū)組織的建立和成長歷程，需要將其置于長時段的獨特進程中。中國政治最為顯著的事實就是中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國的領(lǐng)導核心，是當代中國政治體制的中軸[1]3-5。憲法明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導作用，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。在中國政治制度設(shè)置中，中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的黨，且其本身已成為一個嵌入政治結(jié)構(gòu)的等級組織，具有與國家機構(gòu)相對應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)[1]3-5。毫無疑問，中國的國家治理現(xiàn)代化進程是在黨的領(lǐng)導和推動下展開的。

在基層社區(qū)層面，1949年以來，社區(qū)黨組織不僅是確保黨和國家路線、方針、政策貫徹落實的重要載體，也是國家政權(quán)在社會基層延展的重要載體。社區(qū)黨組織始終是社區(qū)治理的領(lǐng)導核心，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。協(xié)調(diào)社區(qū)組織、整合社區(qū)資源、動員社區(qū)居民、推進社區(qū)服務(wù)、協(xié)商社區(qū)事務(wù)、化解社區(qū)沖突、夯實社區(qū)自治等都離不開黨組織的主導和參與。貫穿近70年城市社區(qū)的治理歷程，黨的領(lǐng)導始終具有決定性的地位。

與此同時，制度建設(shè)是國家權(quán)力向社區(qū)延伸的重要方式。1949年后國家逐步在城市建立的單位制度隨著改革開放的深入在尋求適應(yīng)于經(jīng)濟建設(shè)的社會管理變革中不斷解體，而以街居制、社區(qū)制為主體的新的城市基層社會治理體制逐步建立?？v觀城市社區(qū)治理變遷的實踐歷程，社區(qū)發(fā)展的理念和機制不斷創(chuàng)新，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，社區(qū)功能不斷完善和強大。在新舊世紀之交的社區(qū)建設(shè)和新世紀的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實踐過程中，社會空間和社會活力被拓展和釋放出來。

關(guān)于我國城市社區(qū)治理的階段劃分，主要聚焦于1978年改革之后的階段。學界主要形成四種觀點[2]62-69。一是“兩階段說”，即將社區(qū)治理過程劃分為實驗探索階段(1991—1999)和推廣普及階段(2000—);二是“三階段說”，認為我國的城市社區(qū)治理經(jīng)歷了前奏(1990年代以前)、產(chǎn)生(1990年代前期)以及逐漸展開(1990年代中后期)三個過程;三是“五階段說”，包括萌芽(1986—1991)、起步(1991—1995)、探索(1995—2000)、推廣(2001—2005)以及發(fā)展(2005—);四是“七階段說”，主要為新中國成立之初(1949—1953)、“單位制-街居制”時期(1953—1976)、社區(qū)服務(wù)時期(1977—1991)、探索初期(1991—1998)、實驗階段(1998—2001)、示范全面推進階段(2001—2009)、深化提升階段(2010—)。盡管對我國城市社區(qū)建設(shè)階段的劃分不同，但大都將1991年和2000年兩個時間作為重要的劃分節(jié)點。計劃經(jīng)濟時代，城市管理的重心主要在單位，社區(qū)只是單位制的“補充”。直至20世紀80年代，“社區(qū)”才以政府文件的形式正式被納入到政策話語體系中。此后，社區(qū)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)齊步發(fā)展，社區(qū)工作探索推進。1991年5月，社區(qū)建設(shè)的概念首次由官方提出，并在全國試點推行。進入新世紀，國家多次召開相關(guān)會議、出臺系列政策以規(guī)范社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容、內(nèi)涵、價值等，社區(qū)建設(shè)也開始全面推進。在城市社區(qū)探索過程中，面對社區(qū)建設(shè)階段既有的行政體制運作缺陷，黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標。這不僅是以治理現(xiàn)代化為轉(zhuǎn)向的改革，也標志著管理理念向治理理念的躍遷。

結(jié)合相關(guān)政策實踐和學界觀點，可以將中華人民共和國成立以來的社區(qū)治理劃分為探索(1949—1978)、轉(zhuǎn)型(1979—1990)、建設(shè)(1991—2012)和治理(2013—)四階段。 其中，1978年單位制的松動、1991年社區(qū)建設(shè)的提出以及2013年社區(qū)治理的興起均為是中華人民共和國成立近70年來城市社區(qū)治理演變的重要節(jié)點。不同階段城市基層治理的體制、重點、方式等方面具有顯著的差異性，但同時，各階段的思路、體制、模式、機制之間等具有承繼性、延續(xù)性和發(fā)展性的特征。這種階段性劃分是在正視和尊重以治理現(xiàn)代化為主線的社區(qū)治理變遷歷程基礎(chǔ)上，對其發(fā)展基礎(chǔ)、實然路徑和實踐價值所做出的觀察和思考。更重要的是，將中國城市社區(qū)的發(fā)展歷程置于國家治理現(xiàn)代化的背景之下，從社區(qū)的組織地位、核心功能、發(fā)展重心及推進路徑等維度的階段性梳理，可以揭示中華人民共和國成立以來不同時期國家與社會交互發(fā)展中社區(qū)治理的現(xiàn)代化道路。

1 組織地位：從體制補充、自治主體到戰(zhàn)略單元

縱觀社區(qū)探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理時期城市社區(qū)(居委會)組織地位的階段性變化，社區(qū)在基層政權(quán)建設(shè)、戰(zhàn)略方針和政策實施以及社會管理服務(wù)中的作用不斷顯現(xiàn)。最初的社區(qū)是單位作為社會管理網(wǎng)絡(luò)組織體系的補充和輔助，處于城市基層社會的末梢和邊緣，功能也十分有限;街居制度的繼替，使社區(qū)的地位有了明顯變化，其成為城市社會的基礎(chǔ)性組織單元，負責溝通、協(xié)調(diào)街道與居民，貫徹國家政策、方針、路線;隨著社區(qū)制的興起，社區(qū)居委會的定位更加明確，其是兼具行政與自治屬性的自治組織，具有服務(wù)和自治功能，這一法律定位也使社區(qū)明確成為國家在城市基層社會的戰(zhàn)略空間。因此，社區(qū)由補充輔助到基層組織再到戰(zhàn)略單元的地位變化，也映射了城市基層治理現(xiàn)代化的整個過程。

1.1 新中國成立初期城市社區(qū)的輔助地位

中華人民共和國成立以來，面對政治體制的再造、國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展、社會秩序的穩(wěn)定與維護等重大挑戰(zhàn)，單位制形態(tài)的城市基層組織擁有資源豐富、結(jié)構(gòu)完備的優(yōu)勢，具備國家賦予的行政權(quán)力，能夠在短時間內(nèi)迅速解決組織內(nèi)部的各種問題，給予單位成員較為完善的保障和支持，對“社會人”具有強大的吸附能力，維護和控制著社會秩序。相比較而言，街道和居委會的社會管理和服務(wù)功能顯得相當落后和薄弱，其管理的范圍、對象和方式都極為有限。譬如居委會管轄的實際范圍，并不包括轄區(qū)內(nèi)的各種政府機構(gòu)和企事業(yè)單位，管理對象也是處于單位管轄范圍之外的各種弱勢群體和社會閑散人員等。因此，在社區(qū)探索階段的城市基層治理結(jié)構(gòu)下，轄區(qū)單位、街道和居委會作為治理主體構(gòu)成明顯的非平衡關(guān)系，即前者在城市基層社會運行中占據(jù)絕對主導性的地位，后兩者僅充當轄區(qū)基層管理和服務(wù)的輔助角色，局限在轄區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生等，功能單一。

這一時期城市居委會是由國家設(shè)置的與單位制相配合的輔助性社區(qū)組織，依賴性、邊緣性特征明顯。這是由于單位將大部分社會成員都納入到自身的管理體系之中，加之居委會處于政治體系的邊緣地位，因而單位制始終是城市社會空間的主要結(jié)構(gòu)形式，并一直延續(xù)到改革開放之前。由此，城市基層體制建設(shè)本質(zhì)上講就是單位制度的建造，社區(qū)僅是單位的補充，其與街道共同承接單位福利和服務(wù)之外的事項，起著拾遺補缺的作用。

1.2 基層轉(zhuǎn)型的自治定位

市場經(jīng)濟改革的啟動沖擊并開始瓦解單位對社會的控制關(guān)系，特別是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，單位制逐漸解體。單位解體的后果之一就是其所承擔的管理和服務(wù)功能不斷外溢到社區(qū)層面，街道辦事處和居委會重新得到重視，開始承接城市基層管理和服務(wù)的各種事項。組織功能逐步得到恢復(fù)，街道—居委會成為這一時期城市基層社會新的管理體制。社區(qū)組織作為國家大政方針政策和城市基層社會管理的執(zhí)行終端，具有明顯的行政運作色彩。

《中華人民共和國居民委員會組織法》的出臺，賦予社區(qū)居委會作為法定的基層社會自治組織的性質(zhì)和定位，即居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。社區(qū)居委會成為執(zhí)政黨和政府在城市社會的基層組織與重要平臺，憑借自身的組織優(yōu)勢，能夠較為直接地深入到居民之中，貫徹國家意志、反饋社情民意，成為溝通基層政府與社區(qū)居民的橋梁，發(fā)揮引導、配合和協(xié)調(diào)的作用，也使得社區(qū)逐步獲得了發(fā)展的內(nèi)在動力和活力。

城市社區(qū)之所以逐步由基層管理體系中補充輔助的角色地位，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣闹匾A(chǔ)性組織，正是因為居民委員會組織法的法律定位日益明確，管理和服務(wù)功能隨之不斷拓展。2000年11月出臺的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，將城市社區(qū)管轄范圍規(guī)定為經(jīng)過社區(qū)體制改革后做出規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)，并將城市社區(qū)建設(shè)作為鞏固城市基層政權(quán)和加強社會主義民主政治建設(shè)的重要途徑。此后，城市社區(qū)在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的地位日益凸顯，逐步成為鞏固政權(quán)基礎(chǔ)的戰(zhàn)略單元。不論是比照世界范圍內(nèi)各國的現(xiàn)代化歷程，還是中國近代以來的現(xiàn)代化發(fā)展的階段性對比，國家治理體系的高效、有序運作，需要及時調(diào)適國家與社會的動態(tài)關(guān)系，特別是制度整合框架中的組織設(shè)計和定位，對于基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義都很重大。

1.3 國家治理的戰(zhàn)略單元

在治理現(xiàn)代化進程中，國家與社會的需求驅(qū)動及其關(guān)系調(diào)適的內(nèi)在要求，決定了社會各種形式的自治是現(xiàn)代國家治理的重要基礎(chǔ)[3]。換言之，城市社區(qū)組織不僅是國家權(quán)力延伸至基層社會的表現(xiàn)，也并非僅體現(xiàn)為國家與社會的相互重疊和相互滲透，而是國家將社區(qū)這一地域概念運用到城市基層管理和服務(wù)的過程。無論是社區(qū)治理理念的轉(zhuǎn)變、治理主體的培育還是治理體系的完善、治理能力的提升，都離不開作為基層社會實踐場域主體的社區(qū)組織充分而有效地發(fā)揮其服務(wù)和自治功能，隨著客觀環(huán)境和條件的變化，社區(qū)在國家治理中的重要性得以充分的關(guān)注和重視。

為了夯實國家治理的社會基礎(chǔ)，從社區(qū)硬件設(shè)施的配備以及各類相關(guān)管理制度的完善角度，國家先后出臺了一系列指導性政策，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)推行社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新等相關(guān)社區(qū)實踐活動，由點帶面展開。創(chuàng)新實踐活動的持續(xù)性開展，推動了各地富有特色的、多樣化的社區(qū)建設(shè)和治理模式的產(chǎn)生。其中，以推進社區(qū)綜合體制改革、創(chuàng)新社區(qū)居民自治形式、培育孵化社區(qū)社會組織、提高社區(qū)服務(wù)精細化水平、擴展社區(qū)信息化建設(shè)等為實驗主題[4]2的實踐探索，盡管側(cè)重點各不相同，但是都將社區(qū)作為推進治理現(xiàn)代化的重要場域，社區(qū)成為國家戰(zhàn)略落到城市基層社會的組織單元，社區(qū)治理成為新時期鞏固基層政權(quán)、穩(wěn)定社會秩序的工具性實踐形態(tài)。

2017年8月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》再次強調(diào)社區(qū)是社會治理的基本單元。城市社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針的貫徹落實、事關(guān)居民群眾的切身利益、事關(guān)基層的和諧穩(wěn)定，因此要全面促進社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從黨和國家政策輸出的角度，社區(qū)在國家治理和社會治理維度中的地位和作用更加突出，城市基層的和諧與穩(wěn)定亦是對社區(qū)治理組織化、專業(yè)化和精細化程度的更高要求。

2 核心功能：從服務(wù)拓展、體系建設(shè)到治理轉(zhuǎn)型

單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型時期，城市基層管理的重心更多的是通過探索和開展社區(qū)服務(wù)彌補單位制解體所帶來的城市居民福利消減問題，以維護基層社會的穩(wěn)定。由于單位制時期社區(qū)相關(guān)生活服務(wù)設(shè)施的配置和運營被長期忽視，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施整體薄弱、管理體制嚴重缺陷，成為社區(qū)服務(wù)功能擴展的掣肘。社區(qū)建設(shè)的目標是適應(yīng)改革以來的城市社會發(fā)展形勢，重塑社區(qū)管理體制，有效管理基層社區(qū)，在完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)方式的過程中，促進社區(qū)環(huán)境條件的改善和社區(qū)管理服務(wù)體系的完善。在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的宏觀目標，以理念變革引導社區(qū)治理體制的改革與創(chuàng)新，進一步完善社區(qū)治理體系，提升社區(qū)治理能力，積極推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

2.1 弱勢群體的特定服務(wù)

中華人民共和國成立初期，國家通過單位組織整合社會資源，單位成為各種資源匯聚的“集裝箱”，為單位成員提供惠及本人和其家屬的各項福利與保障，甚至包辦了職工的住房、醫(yī)療、生活、子女就業(yè)等“從搖籃到墳?zāi)埂边^程中的生活事務(wù)。當然，單位福利和服務(wù)的對象僅限于單位范圍，大量“社會人”被排斥于單位福利體系之外。這一格局下，“單位人”對單位組織的依附性不斷強化，“社會人”則努力通過各種途徑進入單位，以期獲得更多的生存資源、經(jīng)濟社會權(quán)利和福利，福利高低是鑒別社會成員身份的重要尺度，社會追崇“單位”身份的氣氛濃厚。以福利形態(tài)出現(xiàn)的服務(wù)是單位制維系成員的關(guān)鍵，單位福利不同程度地覆蓋到所有成員，具有社會福利無法比擬的優(yōu)勢，服從于國家意志的輸出，且服務(wù)于單位組織的日常運行和生產(chǎn)經(jīng)營活動。然而，單位福利的封閉性和排他性使得與單位成員形成鮮明對比的是，城市無勞動能力、無收入來源、無生活依靠的老人、殘疾人、未成年人等所能獲得的社會救濟和服務(wù)卻十分有限，傳統(tǒng)的民政服務(wù)亦難以有效解決這類問題。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，依托社區(qū)開展的社區(qū)服務(wù)逐漸成為社區(qū)工作的重心。

社區(qū)服務(wù)的興起，最初是為了彌補單位福利和服務(wù)的不足。隨著市場化改革的推進，單位制度受到?jīng)_擊并不斷解體，單位福利也隨之退出歷史舞臺。此后，如何解決單位福利退出后的遺留問題，恢復(fù)正常的社會福利和服務(wù)成為國家政策制定的重點。20世紀80年代以來，社區(qū)服務(wù)成為彌補政府和企業(yè)服務(wù)能力局限、滿足不同社會群體保障需要的主要渠道和形式，更多的是依靠社區(qū)成員開展互助服務(wù)，以解決社區(qū)內(nèi)的各類社會問題。社區(qū)服務(wù)打破了傳統(tǒng)福利由以民政部門為代表的政府系統(tǒng)包辦的局面，開始強調(diào)社區(qū)的自主供給和自我服務(wù)[5]。因而相對于單位制時期的福利化政策，社區(qū)服務(wù)更具開放性和公益性。

2.2 社區(qū)服務(wù)的社會化改革

社區(qū)服務(wù)的發(fā)展沖擊了“企業(yè)辦社會、機關(guān)辦社會”的傳統(tǒng)福利體系，促進了服務(wù)社會化的轉(zhuǎn)向。然而，社區(qū)在開展各項服務(wù)時面臨服務(wù)設(shè)施不完善、社區(qū)管理體制不健全、國家與社會權(quán)責關(guān)系不明確等困境，社區(qū)“小馬拉大車”問題嚴重。國家為破解上述難題，于20世紀90年代起，將社區(qū)建設(shè)作為社區(qū)工作的重點。此后，國家有關(guān)部委陸續(xù)出臺《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標準》《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)實施方案》等系列政策，在全國分批次、分主題開展社區(qū)試驗，從社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、社區(qū)服務(wù)體系健全、社區(qū)環(huán)境改善以及社區(qū)服務(wù)開展等方面全面推進社區(qū)工作。社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)的推進，促進社區(qū)服務(wù)的迅速發(fā)展進入到新的階段。社區(qū)服務(wù)對象逐漸由特定的弱勢群體擴展到社區(qū)全體居民，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容亦由傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活福利擴展到了政府公共服務(wù)、市場化服務(wù)以及社區(qū)自助互助和志愿服務(wù)等方面。社區(qū)服務(wù)的社會化對于吸納下崗失業(yè)人員社區(qū)就業(yè)、穩(wěn)定社區(qū)秩序作用明顯。與此同時，更多的社區(qū)居民開始以志愿者身份參與到社區(qū)環(huán)境整治、文化展演、安全巡邏等系列服務(wù)活動中，從而促進了社區(qū)環(huán)境的改善。

隨著社區(qū)居民服務(wù)需求的急劇擴張，浙江省紹興市龍山社區(qū)、陜西省西安市碑林區(qū)長樂坊街道環(huán)東社區(qū)、安徽省合肥市廬陽區(qū)逍遙津街道義倉社區(qū)、江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)蘇錦街道蘇錦社區(qū)、山西省太原市杏花嶺區(qū)杏花嶺街道西華門社區(qū)等積極探索結(jié)合了服務(wù)設(shè)施和服務(wù)組織的“一站式”服務(wù)改革。社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站等形式各樣的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)建立起來，居民更加便捷地獲得所需要的幫助。圖書室、健身房、日間照料中心等服務(wù)硬件也逐步完善，為社區(qū)居民提供多樣化的生活服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目。以社區(qū)為基本單元的城市基層服務(wù)體系既保障了政府基本公共服務(wù)在社區(qū)的全面覆蓋，也突出了各地社區(qū)服務(wù)主題的地方性特色和優(yōu)勢。

2.3 社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向

社區(qū)服務(wù)功能的擴展和社區(qū)服務(wù)體系的完善推動了社區(qū)建設(shè)各項事業(yè)的進步。當然，無論是社區(qū)硬件設(shè)施的完善、服務(wù)體系的健全還是居民主體性地位的構(gòu)建，政府單向度的行政權(quán)力驅(qū)動的特色貫穿于這些過程始終。盡管政府運用行政資源在較短時間內(nèi)解決了軟硬件設(shè)施從無到有、從稀缺到豐富的配置問題，但是也在相當程度上用支配和監(jiān)管取代了引導和動員，事實上在社區(qū)建設(shè)中處于主導地位，社區(qū)主體的自主性難以發(fā)揮出來，且造成社區(qū)居委會工作思路、運行機制的行政化色彩愈加濃厚，社區(qū)活力不足。為此，國家強調(diào)要轉(zhuǎn)變社區(qū)管理理念，創(chuàng)新城市基層社會管理方式。黨的十八屆三中全會以“全面深化改革”為重點，提出由“社會管理”轉(zhuǎn)向“社會治理”。從管理到治理的轉(zhuǎn)向，意味著社會治理的思路和戰(zhàn)略發(fā)生重大變化。從理念導入到功能的拓展，落腳到城市基層社會，則體現(xiàn)于各地社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實踐之中。

在社區(qū)層面，從管理到治理，意味著國家更多地依靠社區(qū)組織和居民的主體互動和主動合作，強調(diào)社區(qū)多元主體的廣泛參與以及居民在社區(qū)服務(wù)中能動性的發(fā)揮。社區(qū)治理的本質(zhì)正是在民主化的治理方式和法治化的治理規(guī)則基礎(chǔ)上，運用行政機制、社會機制、市場機制等構(gòu)建起政府和其他治理主體的制度化、程序化的行動框架，以實現(xiàn)政府、市場、社會等多元主體間的協(xié)作。由此，如何強化社區(qū)的服務(wù)和自治功能、增強社區(qū)活力、培育公民對社區(qū)的歸屬感等成為這一時期社區(qū)工作的關(guān)鍵。就政策層面而言，國家到地方均出臺了一系列與社區(qū)治理工作相關(guān)的政策文件，從治理主體、治理方式、治理功能等方面對社區(qū)工作進行規(guī)范。北京、上海、武漢、成都等地則開展了主題各異的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗，為社區(qū)多元共治創(chuàng)造條件。

3 發(fā)展重心：從完善設(shè)施、創(chuàng)新機制到賦權(quán)增能

社區(qū)探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理階段的重心之所以由最初的硬件設(shè)施建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向管理體制變革、進而更加強調(diào)廣大居民和社區(qū)組織自主行動，與中國語境下城市社區(qū)治理的實踐路徑以及社區(qū)治理現(xiàn)代化的方向和重點關(guān)系密切。如果說社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的完善旨在為居民的生活提供便利條件，以提高居民生活品質(zhì)，那么管理體制的健全以及社區(qū)居民和組織自主的行動則是為了調(diào)整政府與社區(qū)、社會組織和居民之間的復(fù)雜關(guān)系，賦予社區(qū)和居民更多的自主權(quán)，增強社區(qū)和居民的行動能力，更好地實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)和居民自治。城市社區(qū)發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)了各地為破解社區(qū)“軟”“硬”件結(jié)構(gòu)性缺陷所做出的不懈探索，而且也回應(yīng)了不同時期的治理需求。

3.1 基礎(chǔ)設(shè)施的改善與提升

中華人民共和國成立初期，城市建立起高度封閉的單位管理體制，并將有限的國家和社會資源用于政府和企事業(yè)單位的運作和管理。與之相對應(yīng)，城市居民居住的社區(qū)缺乏政府的資源支持，社區(qū)管理和服務(wù)場所以及各類硬件設(shè)施嚴重匱乏，亟需開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施改造。自20世紀90年代經(jīng)濟改革以來，伴隨著《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的出臺以及市場化、城市化和工業(yè)化的不斷交替演進，城市改造的速度快、規(guī)模大。特別是在老舊城區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施改造規(guī)模日益擴大，城市環(huán)境治理轉(zhuǎn)向更廣泛、更綜合的目標[6]62。在大規(guī)模城市改造之時，居民原有的社會交際網(wǎng)絡(luò)被打破，社區(qū)群體的異質(zhì)性日漸明顯，對社區(qū)管理和服務(wù)的要求也隨之提高。與此同時，現(xiàn)代住宅小區(qū)的逐步興起，打破了傳統(tǒng)的熟人社會模式，社區(qū)鄰里結(jié)構(gòu)和互助關(guān)系亦被消解。據(jù)調(diào)查，三成左右的平房區(qū)居民表示認識所有的鄰居，但是樓房區(qū)居民卻不足兩成[7]，其鄰里關(guān)系也較為冷漠。

城市社區(qū)鄰里間的冷漠隔離和互助精神的缺失，與城市更新和單位制解體密切相關(guān)，單位福利的終止而社區(qū)服務(wù)發(fā)展遲緩，使這一問題日漸突出，居民日益增長的生活需求與社區(qū)服務(wù)短缺之間的矛盾尖銳。為此，民政部在全國范圍倡導開展社區(qū)服務(wù)，并將完善社區(qū)服務(wù)的硬件設(shè)施，作為社區(qū)轉(zhuǎn)型和服務(wù)階段的發(fā)展重心，倡導各地大力推進各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。截至20世紀90年代初期，我國社區(qū)服務(wù)設(shè)施總量超過11萬個[8]4，社區(qū)服務(wù)的“硬件”配置從無到有，從相對稀缺到基本完善。此后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦成為社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)目標和內(nèi)容，尤其是隨著各地城市經(jīng)濟發(fā)展以及管理體制改革的啟動和推進，政府對于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為重視，以期為社區(qū)管理體制的調(diào)整和改革、社區(qū)服務(wù)的拓展打造良好的條件和基礎(chǔ)，從而為廣大居民提供更便利的服務(wù)。社區(qū)建設(shè)過程中政府投入力度加強，社區(qū)硬件設(shè)施普遍實現(xiàn)了升級，建設(shè)成效顯著。截至2015年，我國城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達到82%，服務(wù)設(shè)施建設(shè)日趨完善[9]。

3.2 體制機制的創(chuàng)新與完善

實踐經(jīng)驗表明，單純依靠社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的完善，并不能完全解決社區(qū)服務(wù)供給與居民現(xiàn)實需求之間的矛盾。社區(qū)管理和服務(wù)體系的相關(guān)管理制度和運作機制相對滯后，與社區(qū)居民動態(tài)性、多樣性的服務(wù)需求之間不相適應(yīng)。加之地方政府重視硬件而忽視軟件建設(shè)，社區(qū)自主服務(wù)功能的發(fā)揮、社區(qū)居民主體意識的塑造等作為“生活共同體”建設(shè)的目標并未達到。因此，在社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)的同時，一些地方開始意識到社區(qū)管理和服務(wù)體制機制建設(shè)的重要性。新型的城市基層管理體制作為社區(qū)建設(shè)中不可或缺的隱性“軟件”基礎(chǔ)，是應(yīng)對當時城市社會的利益分化和組織結(jié)構(gòu)重組的制度屏障，是城市社區(qū)和社會發(fā)展持續(xù)推進的內(nèi)在動力要素?；诖耍瑖页珜Ц鞯卦诔鞘猩鐓^(qū)開展管理體制改革，以強化城市基層社會的基本功能。其中，以青島、上海、沈陽和武漢為代表的社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)，都將管理體制改革作為社區(qū)建設(shè)的重心，在轉(zhuǎn)變政府職能、促進基層政府部門條塊結(jié)合的同時，也側(cè)重引導社區(qū)居民開展民主自治實踐，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的自我管理和居民自我服務(wù)。而社區(qū)建設(shè)重心的轉(zhuǎn)移，對于創(chuàng)新城市社區(qū)的管理和服務(wù)模式、引導社區(qū)各類主體和組織參與社區(qū)建設(shè)、提升社區(qū)管理和服務(wù)的層次、拓展社區(qū)自治的空間等具有積極的促進作用。

這一階段的社區(qū)改革實驗仍在政府主導下進行，政府并未從社區(qū)社會事務(wù)和社會組織的管理中退出，而依舊扮演著為基層社會管理者的角色，發(fā)揮著方向引導、政策主導和資金扶持等作用。當然，城市基層社會管理體制的改革和創(chuàng)新、保障社區(qū)建設(shè)的順利推進、社區(qū)硬件和軟件水平都較之前提升了層次。然而，以行政驅(qū)動為主動力的社區(qū)建設(shè)，造成了社區(qū)組織行政負擔加重、社區(qū)社會組織發(fā)育欠成熟、居民參與缺位等問題。

3.3 多元主體的賦權(quán)與增能

為克服社區(qū)管理體制的結(jié)構(gòu)性缺陷，治理理念在社區(qū)層面的導入及其實踐應(yīng)運而生，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和機制的轉(zhuǎn)型持續(xù)發(fā)生。社區(qū)治理強調(diào)政府、社區(qū)、社會組織、居民等共同行動，貫穿社區(qū)主體培育、治理方式創(chuàng)新、治理機制完善與治理能力提升的整個過程。由此，社區(qū)居民和組織的參與實踐行動成為社區(qū)治理階段的重心。其目的在于使各類社會組織、駐社區(qū)單位、居民等社區(qū)多元主體能夠運用多方資源，全面而有效參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和執(zhí)行，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供需的有效對接，提升社區(qū)治理的整體效能。

各地高度重視和強調(diào)居民在社區(qū)治理中的主體性地位，賦予居民參與社區(qū)治理的權(quán)利并增強其參與能力，鼓勵和推動社區(qū)組織和居民的參與行動，但受制于行政體制慣性和政府管控思維影響，政府行動而居民不行動的治理短板問題依舊突出。社區(qū)的行政邏輯生成了居民的“理性無知”，社區(qū)的慈善邏輯強化了居民的“理性無知”，即政府包辦、社區(qū)居民委員會兜底、社會組織給予吞噬了社區(qū)居民的主體性[10]。如何破解居民的“理性無知”、使居民和社區(qū)組織產(chǎn)生行動意愿且富有成效地行動起來，是社區(qū)治理的內(nèi)在要求。為此，政府通過搭建社區(qū)治理平臺、更新社區(qū)治理技術(shù)、提供社區(qū)治理專項資金等措施引導居民成為社區(qū)治理的行動主體。居民主體性的塑造與強化，是當前拓展社區(qū)參與深度和廣度的基礎(chǔ)，其關(guān)鍵在于增強居民的行動能力。意識培育、民主協(xié)商、互動協(xié)作、技術(shù)創(chuàng)新等要素通過有效的整合，可以建立較為完善的增能機制。在政府、社區(qū)、社團及居民等多元主體的復(fù)合性互動過程中，優(yōu)化資源配置、開發(fā)專業(yè)技術(shù)、完善組織網(wǎng)絡(luò)及實化自治權(quán)利，是促成居民主體性“復(fù)位”、推進社區(qū)參與的可行路徑。

4 推進路徑：從試點試驗、統(tǒng)籌規(guī)劃到頂層設(shè)計

回顧中華人民共和國成立近70年來的城市社區(qū)治理變遷，其與經(jīng)濟、政治體制改革以及社會、市場轉(zhuǎn)型等關(guān)系密切，并總體呈現(xiàn)為地方試驗、國家統(tǒng)籌、政策設(shè)計的推進特征。1949年在城市建立的以單位制為主、街居制為輔的一整套社會管理體制，是城市基層治理的最初樣態(tài)。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型，社區(qū)制興起并成為國家治理的基礎(chǔ)單元。各地在社區(qū)層面先后開展三批試驗區(qū)，以基層試驗推動社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新。但是，在新的社會治理形勢下，觀念更新、社區(qū)工作行政化、社區(qū)治理居民參與度有待提高等諸多挑戰(zhàn)對我國社區(qū)治理現(xiàn)代化提出更高的要求。為此，國家從宏觀高度統(tǒng)籌、設(shè)計社區(qū)治理的政策和實踐路徑，旨在通過體制引領(lǐng)和機制創(chuàng)新、強化政社合作及擴大居民參與等途徑，提升社區(qū)治理現(xiàn)代化水平。

4.1 地方探索的初期實踐

自中華人民共和國成立以來，國家通過單位制度對城市基層社會進行管理。組織封閉、功能發(fā)達的單位組織成為政府傳達政策和延伸權(quán)力的控制與管理工具。與此同時，城市社區(qū)發(fā)育遲緩，并集中表現(xiàn)為軟硬件設(shè)施匱乏、社區(qū)服務(wù)欠缺等。為解決這一問題，國家出臺關(guān)于促進社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的系列政策，并在北京、上海、沈陽、武漢等地率先推行相關(guān)改革，以期通過這些試點的創(chuàng)新試驗總結(jié)經(jīng)驗教訓，準確把握城市管理與服務(wù)體制改革的階段性要求，破除制約社區(qū)管理與服務(wù)的制度障礙與思維誤區(qū)，形成理論、實踐和制度上的創(chuàng)新，充分發(fā)揮其示范帶動作用。

從我國地方實踐來看，社區(qū)管理與服務(wù)體制改革主要以市、區(qū)為試點展開。首先，各地的市級和區(qū)級行政單位選取轄區(qū)改革試點，進而以此為基礎(chǔ)形成一整套管理與服務(wù)流程，然后以前者為樣本提煉試驗區(qū)的創(chuàng)新舉措，最終形成可供推廣的服務(wù)經(jīng)驗。由此，社區(qū)轉(zhuǎn)型階段的城市基層社會改革在一定程度上是“摸著石頭過河”的創(chuàng)新探索。其最為突出的特點在于采取先地方試驗，進而推廣拓展、以點帶面的方式來減少改革成本、避免改革可能引起的社會動蕩，從而保證改革能夠真正取得成功[11]。到了20世紀80年代中后期，社區(qū)服務(wù)在全國范圍內(nèi)得到快速發(fā)展，并逐漸由試點地區(qū)向其他地區(qū)蔓延?？梢哉f，這種由局部地區(qū)率先推行的城市基層社會改革，成功創(chuàng)建了一條社會化與社區(qū)化發(fā)展的服務(wù)模式。改革的深入在促使社區(qū)管理與服務(wù)不斷拓展的同時，也擴大了社區(qū)“軟”“硬”缺失與居民日益多元化和個性化服務(wù)需求之間的矛盾。面對城市基層管理和服務(wù)中存在的問題，民政部于1999年啟動了“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”試點工作，從單純的社區(qū)服務(wù)體系完善向綜合的社區(qū)組織體系、基礎(chǔ)設(shè)施等主體性建設(shè)方向過渡。

4.2 國家統(tǒng)籌的全面實驗

社區(qū)建設(shè)的推進，總體而言也是由局部試點向全國范圍鋪開。其中，服務(wù)建設(shè)成為社區(qū)建設(shè)的首要內(nèi)容，各地嘗試在社區(qū)建立福利設(shè)施以彌補硬件設(shè)施的不足。隨后，各地于20世紀90年代中后期啟動全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)改革，并在天津、青島等地的26個城區(qū)推行社區(qū)建設(shè)實驗。但是，這一階段更加注重國家的統(tǒng)籌規(guī)劃，并且國家和地方均出臺了系列支持實驗區(qū)建設(shè)的政策。

特別是2000年《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)意見》的頒布，更是以政策文件形式明確提出要繼續(xù)貫徹落實國家對發(fā)展社區(qū)服務(wù)的各項扶持政策和統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷推動社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)的開展。這也掀起了社區(qū)建設(shè)熱潮，使我國逐漸進入社區(qū)建設(shè)高峰期。2011年7月，國家以構(gòu)建社會主義和諧社會為目標出臺《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，貫通社會秩序與社會發(fā)展，密切聯(lián)系社會管理與社會建設(shè)，并取得顯著成效。

就社區(qū)建設(shè)成效而言，在以社區(qū)軟硬件建設(shè)、社區(qū)工作發(fā)展、社區(qū)自治為核心目標的社區(qū)建設(shè)過程中，形成了若干特色鮮明的實踐模式。其中，國家在以地方實驗區(qū)試點統(tǒng)籌、規(guī)劃全國層面的社區(qū)建設(shè)時主要形成了以調(diào)整社區(qū)居委會的管轄范圍落實社區(qū)管理與服務(wù)的天津、沈陽、本溪、南京等模式以及以撤銷街道辦事處優(yōu)化服務(wù)層級的銅陵、貴陽、黃石、青島等模式[12]50。當然，這些模式的形成離不開國家的宏觀指導和戰(zhàn)略把握，并且這些城市的社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新探索所帶來的成效已遠超社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)本身的范疇，其對于政府職能和角色定位的轉(zhuǎn)變、社區(qū)服務(wù)設(shè)施和組織體系的完善、社區(qū)服務(wù)機制的創(chuàng)新以及社區(qū)自治的發(fā)展意義重大。

國家的統(tǒng)籌規(guī)劃促進了地方服務(wù)和治理的階段性發(fā)展。在國家政策的頂層設(shè)計和高位推動下，結(jié)合前期社區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗，全國先后將北京東城區(qū)、西城區(qū)等城市確定為社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。這不僅是管理理念向治理理念的躍遷，也是社區(qū)自治和居民自治的回歸。目前，我國先后有三個批次80余個地區(qū)探索了以社區(qū)自治、社區(qū)共治和社區(qū)服務(wù)等為主題的城市基層治理改革。

4.3 頂層設(shè)計的整體深化

盡管以經(jīng)濟體制為中心的改革開放事業(yè)取得了巨大成功，但是要解決中國今天面臨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)，必須啟動以治理現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的國家制度建設(shè)，而這必須是全面、系統(tǒng)的改革[13]。就治理現(xiàn)代化而言，黨的十八屆三中全會以來國家出臺了系列政策文件以推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。特別是2017年《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的頒布，首次提出：“全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是我國第一次以政策形式明確提出社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標。

各級地方政府積極響應(yīng)中央號召，以公益創(chuàng)投等形式出臺的大量政策文件以及開展的主題各異的地方實踐，多是中央政府為了因地制宜并獲得最優(yōu)的政策選擇而傾向于鼓勵地方政府“先行先試”的結(jié)果[14]。其帶來的直接影響是打破了政府單向度驅(qū)動的改革模式，開始以社區(qū)居民需求為導向、以政府與社會的雙向互動為基礎(chǔ)創(chuàng)新社區(qū)治理體制機制。這也是新時代社區(qū)治理現(xiàn)代化的迫切要求。社區(qū)治理現(xiàn)代化的提出源于國家對城市基層治理的政策設(shè)計。在我國，現(xiàn)代化的社區(qū)治理即通過黨領(lǐng)導下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動以及全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度加以實現(xiàn)。這一政策目標的設(shè)定是在總結(jié)歸納社區(qū)轉(zhuǎn)型、社區(qū)建設(shè)階段經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合全國社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實踐提出的，其關(guān)乎國家、社會和社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的頂層和最高利益。而這不僅有助于提升社區(qū)主體的自治和服務(wù)能力、發(fā)揮其自主性，而且有利于充分動員和發(fā)揮社區(qū)各類組織和資源，真正實現(xiàn)社區(qū)的共建共治共享。

5 結(jié)語

從社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)再到社區(qū)治理的政策與實踐過程，揭示了城市基層治理的歷時性變化，也反映出我國社區(qū)工作由局部發(fā)展、統(tǒng)籌規(guī)劃到頂層設(shè)計的整體歷程。就其本質(zhì)來說，不同階段的社區(qū)政策和實踐體現(xiàn)了管理導向的社區(qū)轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)向治理理念的社區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，是實踐層面、制度層面提升到思路層面、價值層面的過程。這種理念轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化的發(fā)展轉(zhuǎn)向也確保了與城市社區(qū)治理相關(guān)政策能夠真正在基層落實到位，形成社區(qū)共同行動。

近70年來我國的城市社區(qū)治理經(jīng)歷探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理四個階段的發(fā)展，社區(qū)自身的組織定位，從城市基層社會管理體制中發(fā)揮輔助、協(xié)助基層政府管理功能的補充性組織，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣D(zhuǎn)型背景下城市基層社會的法定基層自治組織，進而成為國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進中的基礎(chǔ)單元，其重要地位及其價值功能日益突出。隨著社區(qū)組織地位的變化，社區(qū)的核心功能也從中華人民共和國成立后沿襲而來的面向社會弱勢群體提供有限的服務(wù)，在擴大服務(wù)對象群體、范圍和領(lǐng)域，提升社區(qū)服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，探索并建設(shè)適應(yīng)于政府和社會雙重轉(zhuǎn)型過程的城市基層管理和服務(wù)體制，進而推進了從城市基層管理向現(xiàn)代社區(qū)治理的功能和體制性轉(zhuǎn)換。在這一轉(zhuǎn)換過程中，從著重于改善和完善城市社區(qū)長期以來落后的服務(wù)硬件基礎(chǔ)設(shè)施條件為起點，針對城市基層社會管理滯后性，持續(xù)性地推動其體制機制的不斷完善和創(chuàng)新，最終落腳到以“居民為中心”的社區(qū)行動中，發(fā)掘和激活社區(qū)治理的內(nèi)生動力?？v觀整個變遷過程，地方實踐的成效和經(jīng)驗逐步得到國家層面的關(guān)注和重視，沿循著地方實踐—經(jīng)驗采集—政策創(chuàng)制—試點探索—成效反饋—頂層設(shè)計—整體推進的清晰路線，最終納入到執(zhí)政黨所作出的戰(zhàn)略構(gòu)想和宏偉藍圖中，彰顯了基層微觀治理的宏大蘊意和時代價值。

縱觀整個社區(qū)發(fā)展的歷程，圍繞著國家治理現(xiàn)代化這條時代主軸，展現(xiàn)了城市基層社會發(fā)展的中國道路。這一道路是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的國家因應(yīng)經(jīng)濟社會形勢的變化作出的現(xiàn)實抉擇，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型與變遷。中國社區(qū)治理現(xiàn)代化的道路探索是在當代中國的特定情境中，結(jié)合城市基層社會治理的階段性特征，以重大經(jīng)濟社會發(fā)展需求和問題為導向，社區(qū)治理的現(xiàn)代化遠景和行動目標不斷清晰和明確的過程;是以社區(qū)多元治理主體為基礎(chǔ)，現(xiàn)代社區(qū)治理的體系框架和行動能力不斷發(fā)展和強化的過程;是以社區(qū)為平臺和載體，共建共治共享的現(xiàn)代社會治理格局不斷健全和成熟的過程;是以城市基層社會微觀層面的創(chuàng)新與探索，為推進國家治理的現(xiàn)代化提供經(jīng)驗與智慧的過程。近70年來城市社區(qū)治理的中國道路，為找尋和印證國家和社會治理現(xiàn)代化的走向與前景提供了獨特的答案和證明。