王振玲

（1.外交學(xué)院，北京 100037）

歐洲位于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”的一端，也是“一帶一路”沿線發(fā)達(dá)國(guó)家非常集中的地區(qū)，對(duì)“一帶一路”倡議的成功推進(jìn)發(fā)揮著重要的作用。習(xí)近平主席于2014年3月底訪歐期間提出，“我們還要積極探討把中歐合作和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)結(jié)合起來(lái)，以構(gòu)建亞歐大市場(chǎng)為目標(biāo)，讓亞歐兩大洲人員、企業(yè)、資金、技術(shù)活起來(lái)、火起來(lái)，使中國(guó)和歐盟成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙引擎?！雹佟傲?xí)近平在布魯日歐洲學(xué)院的演講”，新華網(wǎng)，2014 年 4 月 1 日，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-04／01／c_1110054309.htm。這是中國(guó)首次提出將歐盟正式納入“一帶一路”倡議。①Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds.， “Europe and China’ s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China（ENTC） Report， December 2016， p.6，https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.在這次訪問(wèn)期間雙方發(fā)布的中歐聯(lián)合聲明中，歐盟官方表達(dá)了對(duì)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的興趣。②“關(guān)于深化互利共贏中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明（全文）”，新華網(wǎng)，2014年 3 月 31日，http：／／www.xinhuanet.com／world ／2014-03 ／31 ／c_1110032731.htm。2014年10月第十次亞歐會(huì)議期間，歐盟和中方領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致意見(jiàn)，認(rèn)為“一帶一路”的兩端分別是中國(guó)和歐洲，雙方需要采取整合的方式發(fā)展，并初步同意將互聯(lián)互通平臺(tái)作為雙方合作的框架。③同①，p.68。但是，歐盟前期的回應(yīng)僅限于言辭，其對(duì)接“一帶一路”倡議的實(shí)質(zhì)性努力始于第十七次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤。2015年6月，在布魯塞爾舉行的第十七次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中，中歐決定對(duì)接中國(guó)“一帶一路”倡議和歐洲戰(zhàn)略投資計(jì)劃（即容克計(jì)劃），并決定建立“互聯(lián)互通平臺(tái)”，挖掘“一帶一路”倡議和“泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)”的合作機(jī)遇。同時(shí)，雙方在《聯(lián)合聲明》中確定2015年9月的中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話要探討建立中歐共同投資基金、開(kāi)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作等內(nèi)容。④“第十七次中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明——中歐40年合作后的前進(jìn)之路”，新華網(wǎng)，2015年 6月 30日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2015-06／30／c_1115774915.htm； “ EU-China Summit Joint Statement—the Way Forward after Forty Years of EUChina Cooperation”， European Commission， June 29， 2015， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／eu-china_summit_2015_joint_statement.pdf.自此，歐盟對(duì)接“一帶一路”倡議的努力開(kāi)始從言辭轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的戰(zhàn)略和制度對(duì)接。

如今，“一帶一路”倡議提出已經(jīng)五年有余，中歐“一帶一路”合作也已經(jīng)開(kāi)展三年多。但是，歐盟層面對(duì)中國(guó)“分而治之”的抱怨和加強(qiáng)歐盟內(nèi)部政策一致性的呼聲不斷。事實(shí)上，在中歐“一帶一路”合作中，歐盟機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易、投資和金融領(lǐng)域都擁有重要權(quán)限，其作用不可低估和忽視。2017年春天，歐盟開(kāi)始對(duì)于作為“一帶一路”倡議在中東歐的旗艦型項(xiàng)目“匈塞鐵路”展開(kāi)調(diào)查，⑤“陳晨晨：匈塞鐵路調(diào)查背后反映出歐盟的中東歐‘焦慮’”，環(huán)球網(wǎng)，2017年 2月 24日，http：／／opinion.huanqiu.com／opinion_world／2017-02／10193442.html？ agt＝ 15435。至今其匈牙利境內(nèi)路段的開(kāi)工依然面臨問(wèn)題。⑥“匈外長(zhǎng)稱匈塞鐵路項(xiàng)目匈牙利段預(yù)計(jì)2020年底開(kāi)工”，新華網(wǎng)，2017 年 11 月27 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2017-11／27／c_1122017692.htm。這凸顯了歐盟在中歐“一帶一路”合作過(guò)程中的重要作用。因此，中國(guó)需要熟知?dú)W盟機(jī)構(gòu)對(duì)于中歐“一帶一路”合作的權(quán)限范圍，并深入分析歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知和態(tài)度，這有利于更好地理解歐盟對(duì)“一帶一路”倡議的應(yīng)對(duì)，并為切實(shí)推進(jìn)中歐“一帶一路”合作的政策選擇提供合理的依據(jù)。

一、歐盟權(quán)限與中歐“一帶一路”合作的對(duì)應(yīng)關(guān)系

歐盟作為一個(gè)具有主權(quán)和政府間混合性質(zhì)的特殊行為體，在不同的政策領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用。在不同政策領(lǐng)域，它的決策權(quán)限主要有專屬（exclusive competences）、共享（shared competences）和支持（supporting competences）三種。在專屬權(quán)限領(lǐng)域，只有歐盟有權(quán)制定并通過(guò)具有法律約束力的法案，成員國(guó)負(fù)責(zé)執(zhí)行歐盟法規(guī)。在共享權(quán)限領(lǐng)域內(nèi)，歐盟和成員國(guó)都可以制定并通過(guò)有法律約束力的法案，但是需依據(jù)優(yōu)先適用原則，即成員國(guó)只可在歐盟尚未行使其自身權(quán)限的范圍內(nèi)行使權(quán)限。在支持權(quán)限領(lǐng)域，歐盟僅擁有行使對(duì)成員國(guó)行動(dòng)予以支持、協(xié)調(diào)或補(bǔ)充的行動(dòng)權(quán)限，而不能逾越成員國(guó)在這些領(lǐng)域的權(quán)限。⑦［比］斯蒂芬·柯克萊勒、［比］湯姆·德?tīng)桇斨?，劉宏松等譯：《歐盟外交政策》（第二版），上海人民出版社，2017年版，第104-105頁(yè)。與此同時(shí)，歐盟的政策體系是由兩種決策方式支配的，即“共同體方式”和“政府間方式”。其中，共同體方式適用于共同商業(yè)政策、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)政策以及貨幣政策等，相關(guān)決策只需要有效多數(shù)通過(guò)；政府間方式適用于共同外交與安全政策以及共同安全與防務(wù)政策，相關(guān)決策需要全體一致通過(guò)，也就意味著各國(guó)政府保留各自的決策控制權(quán)。①［比］斯蒂芬·柯克萊勒、［比］湯姆·德?tīng)桇斨?，劉宏松等譯：《歐盟外交政策》（第二版），上海人民出版社，2017年版，第65頁(yè)。

在“一帶一路”倡議的“五通”②“五通”即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。中，當(dāng)前中歐“一帶一路”合作主要涉及的領(lǐng)域有三個(gè)：一是貿(mào)易、投資和金融合作，二是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，三是構(gòu)建民心相通的人文交流領(lǐng)域。貿(mào)易和投資屬于歐盟共同商業(yè)政策的核心內(nèi)容，金融合作是歐元區(qū)貨幣政策的內(nèi)容，歐盟在這些領(lǐng)域的內(nèi)部和外部政策均享有排他性的專屬權(quán)限，③［英］斯蒂芬·伍爾考克著，張曉通等譯：《歐盟經(jīng)濟(jì)外交——?dú)W盟在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的作用》，上海人民出版社，2015年版，第34頁(yè)。主要適用于共同體決策方式?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括交通運(yùn)輸、能源和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，而中歐目前對(duì)接的重點(diǎn)是交通運(yùn)輸和泛歐交通網(wǎng)絡(luò)的合作，這部分屬于歐盟和成員國(guó)的共享權(quán)限。④The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 4， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.51， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》規(guī)定，對(duì)于泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)涉及的交通、通訊和能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，歐盟將制定總體的指導(dǎo)方針，設(shè)定目標(biāo)、優(yōu)先領(lǐng)域，并確定適合的項(xiàng)目；歐盟也可以決定與第三方合作推動(dòng)共同感興趣的項(xiàng)目，并確保成員國(guó)網(wǎng)絡(luò)的相互可操作性。⑤The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 171， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.127， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.上述有關(guān)泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的舉措適用于普通立法程序，亦即共同體方式。⑥The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 172， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.127， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.同時(shí)，無(wú)論貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目，都受到歐盟共同市場(chǎng)規(guī)則的影響，而共同市場(chǎng)是歐盟的專屬權(quán)限領(lǐng)域。在人文交流方面，主要涉及的是文化、旅游和教育領(lǐng)域，這方面屬于歐盟的支持權(quán)限。⑦The European Union， “Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union”， Article 6， Official Journal of the European Union， October 26， 2012， p.52， https：／／eur-lex.europa.eu／resource.html？ uri＝ cellar：2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02／DOC_2＆format＝PDF.這就意味著這一領(lǐng)域的決策和行動(dòng)以成員國(guó)為主，歐盟層面僅起到支持或者輔助性作用。

因此，在中歐“一帶一路”合作的核心領(lǐng)域，即貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和金融合作等方面，歐盟擁有專屬或者共享權(quán)限。這存在兩個(gè)方面的影響：第一，歐盟為成員國(guó)和中國(guó)的“一帶一路”合作設(shè)定了制度和規(guī)則框架，即使在尚未制定具體規(guī)則的領(lǐng)域，歐盟亦有權(quán)利制定并推行新的規(guī)則和制度。中歐的“一帶一路”合作，尤其是在歐盟內(nèi)的合作，需要遵守這樣的制度和規(guī)則框架。第二，歐盟對(duì)于歐盟內(nèi)（包括成員國(guó)）有關(guān)“一帶一路”的決策發(fā)揮著重要影響。雖然成員國(guó)在與中國(guó)開(kāi)展“一帶一路”合作時(shí)會(huì)有利益差異，但是鑒于歐盟對(duì)成員國(guó)法律法規(guī)及共同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策的影響，歐盟機(jī)構(gòu)的態(tài)度和應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略是成員國(guó)考慮的重要因素，也是它們決策的參考框架。因此，對(duì)于中國(guó)而言，熟知?dú)W盟權(quán)限范圍，深入分析歐盟對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知和態(tài)度，可以幫助中國(guó)根據(jù)歐盟的權(quán)限和真實(shí)認(rèn)知采取適當(dāng)策略，推進(jìn)中歐“一帶一路”合作。

二、認(rèn)知分析方法與文本分析對(duì)象

鑒于歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)于中歐在歐洲“一帶一路”合作中的重要權(quán)限，了解歐盟機(jī)構(gòu)層面對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知和態(tài)度尤為重要。因此，本文選取自2014年3月歐洲被納入“一帶一路”倡議以來(lái)歐盟機(jī)構(gòu)及其官方附屬智庫(kù)有關(guān)“一帶一路”的致辭、評(píng)論及政策報(bào)告，聚焦分析歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知特征。所選取文本的來(lái)源有二：其一，歐盟機(jī)構(gòu)有關(guān)文本15篇。這包括歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)于“一帶一路”倡議的回應(yīng)或評(píng)價(jià)、歐盟機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有關(guān)“一帶一路”倡議的發(fā)言或評(píng)論，以及歐盟機(jī)構(gòu)委托學(xué)者所作“一帶一路”政策報(bào)告（包括歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)的下屬委員會(huì)對(duì)于“一帶一路”倡議在具體領(lǐng)域的分析報(bào)告）。其二，參考美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)全球智庫(kù)排行2016年版，①M(fèi)cGann， James G.， “2016 Global Go To Think Tank Index Report”， University of Pennsylvania， January 26， 2017， https：／／repository.upenn.edu／cgi／viewcontent.cgi？ article ＝ 1011＆context ＝think_tanks.從其全球最佳政府附屬智庫(kù)中選取歐盟機(jī)構(gòu)三個(gè)官方附屬智庫(kù)有關(guān)“一帶一路”倡議的報(bào)告15篇。這三家附屬智庫(kù)分別是歐盟理事會(huì)授權(quán)成立的歐盟安全研究所（EUISS），歐盟委員會(huì)所轄歐洲政治戰(zhàn)略中心（EPSC）以及歐洲議會(huì)研究服務(wù)中心（EPRS）②其中，歐盟安全研究所報(bào)告8篇、歐洲政治戰(zhàn)略中心報(bào)告3篇、歐洲議會(huì)研究服務(wù)中心報(bào)告4篇。。本文以上述30篇文本為基礎(chǔ)，分析了歐盟機(jī)構(gòu)層面對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知和評(píng)估。

另外，在美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)全球智庫(kù)排行榜中（不含美國(guó)）排名前20，且專注于歐盟經(jīng)濟(jì)、外交與安全政策的歐洲智庫(kù)中，本文依據(jù)其排名及其對(duì)歐盟事務(wù)的關(guān)注程度，選出三個(gè)對(duì)歐盟決策較有影響力的智庫(kù)，以其有關(guān)“一帶一路”的分析文本作為支撐材料。這三家智庫(kù)分別是：位于歐盟總部所在地布魯塞爾的歐洲與全球經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室（Bruegel）、歐洲政策研究中心（CEPS）、歐洲對(duì)外關(guān)系理事會(huì)（ECFR）③其中，歐洲與全球經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室政策分析3篇、歐洲政策研究中心政策分析2篇、歐洲對(duì)外關(guān)系理事會(huì)政策分析14篇。。 此三家智庫(kù)的分析報(bào)告僅作為支撐材料，用來(lái)例證官方及其附屬智庫(kù)的觀點(diǎn)。

本文將以上述30篇文件或報(bào)告文本為主要依據(jù)，從“一帶一路”之于歐盟的經(jīng)濟(jì)、政治和戰(zhàn)略安全意義三個(gè)維度來(lái)分析歐盟機(jī)構(gòu)的認(rèn)知，并結(jié)合歐盟對(duì)“一帶一路”倡議相關(guān)項(xiàng)目的權(quán)限類別解讀，分析中國(guó)如何通過(guò)與歐盟的多重互動(dòng)來(lái)推動(dòng)中歐“一帶一路”合作。

三、歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知

就其內(nèi)容而言，所選文本有的從經(jīng)濟(jì)、政治、戰(zhàn)略安全的綜合角度來(lái)分析，有的則集中于三者中的某一個(gè)方面，值得注意的是，經(jīng)濟(jì)意義和影響是大多數(shù)回應(yīng)和報(bào)告關(guān)注的重點(diǎn)。整體而言，經(jīng)濟(jì)方面積極認(rèn)知較多，但是政治方面的疑慮較為突出，而戰(zhàn)略安全方面則呈現(xiàn)喜憂參半的認(rèn)知，有秩序競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂，但亦認(rèn)可“一帶一路”倡議在能源安全和非傳統(tǒng)安全方面的積極意義。

3.1 經(jīng)濟(jì)意義：憂慮中的樂(lè)觀主義

歐盟機(jī)構(gòu)官方文本中提及“一帶一路”倡議在地區(qū)或全球?qū)用娼?jīng)濟(jì)影響的有12篇，其附屬智庫(kù)有6篇，因此共18篇文獻(xiàn)涉及對(duì)“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)解讀?？傮w而言，歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)中歐“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作的評(píng)價(jià)較為積極。其積極認(rèn)知具體可以歸納為三個(gè)方面：提升聯(lián)通度、增貿(mào)易、促發(fā)展。首先，“一帶一路”建設(shè)可以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資的不足，提升歐亞大陸的互聯(lián)互通水平。根據(jù)歐洲議會(huì)交通委員會(huì)的一篇政策報(bào)告，在2016年歐盟發(fā)布的題為《歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略要素》的對(duì)華政策文件中，其核心目標(biāo)之一就是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易、數(shù)字和人文領(lǐng)域的互聯(lián)互通，使中國(guó)和所有歐盟成員國(guó)從中歐關(guān)系發(fā)展中受益。“一帶一路”倡議推動(dòng)了中國(guó)在歐盟基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，尤其是港口、鐵路、高速公路等，可與歐盟的泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)形成合力，同時(shí)通過(guò)“中歐互聯(lián)互通平臺(tái)”協(xié)調(diào)項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施及相關(guān)規(guī)則，提升歐洲內(nèi)部的互聯(lián)互通。④Steer Davies Gleave， “Research for TRAN Committee： the New Silk Route—Opportunities and Challenges for EU Transport”， European Parliament， January 2018， pp.44-45， http：／／www.europarl.europa.eu／thinktank／en／document.html？ reference＝ IPOL_STU （2018）585907.其次，這些互聯(lián)互通建設(shè)有助于縮短貿(mào)易運(yùn)輸時(shí)間，推動(dòng)中歐貿(mào)易和“一帶一路”沿線國(guó)家貿(mào)易，釋放沿線國(guó)家的發(fā)展?jié)摿?。⑤“Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en； Jens Bastian， “The Potential for Growth through Chinese Infrastructure Investments in Central and South-Eastern Europe along the‘Balkan Silk Road’ ”，the European Bank for Reconstruction and Development， July 2017， p.33， https：／／www.ebrd.com／documents／policy／the-balkan-silk-road.pdf.根據(jù)布魯塞爾歐洲與全球經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室的分析，通過(guò)“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“一帶一路”沿線國(guó)家的貿(mào)易會(huì)大幅提升，受益最多的10個(gè)國(guó)家均位于歐洲，其中8個(gè)為歐盟成員國(guó)，貿(mào)易提升率在8%～10%之間。①Alicia Garcia Herrero and Jianwei Xu， “China’s Belt and Road Initiative： Can Europe Expect Trade Gains？” Bruegel Working Paper， Issue 5， 2016， p.7， http：／／bruegel.org／2016／09／chinas-belt-and-road-initiative-can-europe-expect-trade-gains／.歐洲議會(huì)有關(guān)報(bào)告也指出，隨著跨境基礎(chǔ)設(shè)施的提升，沿線國(guó)家的關(guān)稅協(xié)調(diào)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)日益統(tǒng)一，這在推動(dòng)沿線國(guó)家間貿(mào)易的同時(shí)，也可以使當(dāng)前中歐貿(mào)易不平衡的現(xiàn)狀有望得到改善，從歐洲運(yùn)往遠(yuǎn)東尤其是中國(guó)的集裝箱可以運(yùn)載更多的歐洲出口貨物。②Steer Davies Gleave， “Research for TRAN Committee： the New Silk Route-Opportunities and Challenges for EU Transport”， European Parliament， January 2018， pp.67-69， http：／／www.europarl.europa.eu／thinktank／en／document.html？ reference ＝ IPOL_STU（2018）585907.沿線國(guó)家內(nèi)部和對(duì)外互聯(lián)互通的提升，在促進(jìn)貿(mào)易的同時(shí)，必然會(huì)推動(dòng)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，“一帶一路”倡議可以通過(guò)提升聯(lián)通度、增加貿(mào)易額的方式，推動(dòng)沿線國(guó)家和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)然，在對(duì)“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)影響總體肯定的同時(shí)，歐盟方面的擔(dān)憂也比較突出，首先是擔(dān)憂“一帶一路”相關(guān)制度和規(guī)則是否透明。這是歐盟有關(guān)“一帶一路”的聲明和評(píng)估中最為突出的疑慮，不僅體現(xiàn)在歐盟官員和學(xué)者在不同場(chǎng)合的發(fā)言中，而且寫入了2016年的歐盟對(duì)華政策文件《歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略要素》及2017年5月歐盟對(duì)“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇的“共同信息”（Common Messages）中。其中一再?gòu)?qiáng)調(diào)“一帶一路”倡議作為開(kāi)放的平臺(tái)，需要遵循市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)際規(guī)范，要實(shí)現(xiàn)互惠，以便讓所有參與國(guó)受益。這些具體的規(guī)則涉及項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)和投資、融資標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)歐盟共同市場(chǎng)的政策和標(biāo)準(zhǔn)等。③See“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.10， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf； “Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en； “Remarks by Jyrki Katainen，Vice President of the European Commission at the High Level Dialogue Session of the Belt and Road Forum for International Cooperation”， European External Action Service， May 14，2017， https：／／eeas.europa.eu／headquarters／headquarters-homepage／26047／remarks-jyrki-katainen-vice-president-european-commission-high-level-dialogue-session-belt-and_en.這些擔(dān)憂表明，歐盟一方面希望參與“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)合作，另一方面又希望堅(jiān)持自身市場(chǎng)、融資和環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，維持自身在合作中的規(guī)則制定權(quán)。既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也摻雜著復(fù)雜的政治考量。

其次，歐盟亦擔(dān)憂有些互聯(lián)互通項(xiàng)目可能改變既有的交通路線和貿(mào)易格局，有些歐盟成員國(guó)從中受益，而有些成員國(guó)或地區(qū)卻可能會(huì)遭受損失，導(dǎo)致其成員國(guó)利益分配的不均。比如，中歐陸?？炀€在歐洲東西走向物流和價(jià)值鏈體系中加入了南北走向因素，沿線的比雷埃夫斯港及其連接鐵路建設(shè)會(huì)提升希臘在中歐貿(mào)易中的地位，使其成為連接中國(guó)和中東歐國(guó)家的樞紐，但是可能會(huì)分流其他港口和相關(guān)的貿(mào)易，比如意大利那不勒斯港口。④Gisela Grieger， “China’s Maritime Silk Road Initiative Increasingly Touches the EU”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service ， March 2018， p.4， www.europarl.europa.eu／Reg-Data／etudes／BRIE／2018／614767／EPRS_BRI（2018）614767_EN.pdf.

綜上可見(jiàn)，在其擁有專享或者共享權(quán)限的貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，歐盟對(duì)于“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)影響持積極態(tài)度。但是對(duì)于中歐“一帶一路”合作項(xiàng)目中的市場(chǎng)、環(huán)境、融資等規(guī)則有著突出的疑慮，亦擔(dān)心可能會(huì)造成歐盟內(nèi)部利益分布不均的問(wèn)題。這些經(jīng)濟(jì)影響的擔(dān)憂背后映射著歐盟深層的考慮：歐盟在中歐合作中以及國(guó)際秩序中規(guī)則話語(yǔ)權(quán)的考量。

3.2 政治影響：域內(nèi)“分而治之”的傳統(tǒng)敘事

在所選文本中，涉及“一帶一路”政治意義的共有19篇，其中，機(jī)構(gòu)文件6篇，附屬智庫(kù)報(bào)告13篇。歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)于“一帶一路”政治意義的認(rèn)知較為復(fù)雜?？傮w而言，歐盟對(duì)“一帶一路”政治影響的認(rèn)知聚焦于其對(duì)歐洲以外區(qū)域和歐洲內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面。盡管部分肯定“一帶一路”對(duì)歐洲以外區(qū)域的積極影響，但對(duì)于“一帶一路”倡議在歐洲潛在的政治影響顧慮重重，認(rèn)為隨著倡議的推進(jìn)，中國(guó)的政治影響力會(huì)得到提升，從而影響歐盟長(zhǎng)期的戰(zhàn)略和政策環(huán)境。

具體而言，對(duì)于“一帶一路”倡議的積極意義，歐盟機(jī)構(gòu)認(rèn)為該倡議可以推動(dòng)沿線投資和貿(mào)易的發(fā)展，有助于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，從而可以幫助減少歐盟面臨的非法移民和難民壓力。①See“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”， EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center， July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf； Gisela Grieger， “ One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.10， http：／／120.52.51.19／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf； Patrick Hebrard，“Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.24， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.但是，歐盟突出的疑慮和擔(dān)憂體現(xiàn)在該倡議帶來(lái)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)：在歐洲以外地區(qū)，歐盟擔(dān)心中國(guó)在非洲等發(fā)展中地區(qū)的大量基礎(chǔ)設(shè)施投資，可能導(dǎo)致一些國(guó)家債務(wù)過(guò)多而形成對(duì)中國(guó)的政治依賴。而其政治疑慮的焦點(diǎn)則是“一帶一路”倡議對(duì)歐盟內(nèi)部政治帶來(lái)的挑戰(zhàn)。尤其是隨著中國(guó)在歐洲的投資大幅增加，這樣的疑慮越來(lái)越多，主要是擔(dān)憂這些投資帶來(lái)中國(guó)影響力的提升，會(huì)對(duì)歐盟團(tuán)結(jié)和歐盟的影響力形成挑戰(zhàn)。首先，歐盟擔(dān)憂“一帶一路”倡議對(duì)歐盟決策的影響。隨著“一帶一路”倡議在歐洲的推進(jìn)，中國(guó)在歐盟成員國(guó)的投資大幅增加。歐盟擔(dān)憂中國(guó)會(huì)利用其投資來(lái)影響成員國(guó)在歐盟層面的決策。比如，歐盟認(rèn)為，中國(guó)利用其投資影響一些成員國(guó)，促使它們對(duì)歐盟就中國(guó)人權(quán)狀況的聲明投否決票，②“Geopolitical Outlook for Europe： Confrontation vs.Cooperation”， EPSC Brief， European Political Strategy Center， June 8， 2018，p.4， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／epsc_brief_geopolitical.pdf.并且歐洲輿論認(rèn)為，在國(guó)際法院的南?！安脹Q”問(wèn)題上，由于中國(guó)影響個(gè)別成員國(guó)，而導(dǎo)致歐盟無(wú)法發(fā)表共同聲明。③Georgi Gotev， “EU Unable to Adopt Statement Upholding South China Sea Ruling”， EURACTIV， July 14， 2017， https：／／www.euractiv.com／section／global-europe／news／eu-unable-to-adopt-statement-upholding-south-china-sea-ruling／.其次，削弱歐盟在其成員國(guó)和候選國(guó)的影響力。歐盟認(rèn)為，中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過(guò)程中，起初階段視歐盟為障礙，因而故意繞開(kāi)歐盟而與歐盟成員國(guó)直接對(duì)接或通過(guò)次區(qū)域機(jī)制對(duì)接。④Gisela Grieger， “One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.10， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf； Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds.， “Europe and China’ s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China（ENTC） Report， December 2016， p.8，https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.比如，對(duì)于中國(guó)在“16＋1”框架下與中東歐國(guó)家的合作，以及與希臘等國(guó)開(kāi)展港口建設(shè)、鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)合作等，歐盟頗有不滿，認(rèn)為這是中國(guó)對(duì)歐盟“分而治之”的策略。尤其是近些年來(lái)，歐盟內(nèi)部危機(jī)不斷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，導(dǎo)致其無(wú)暇對(duì)東南歐國(guó)家加大投資來(lái)滿足其基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)需求，這些國(guó)家開(kāi)始向東看尋求中國(guó)和俄羅斯的投資。而隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國(guó)對(duì)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治影響力隨之提升，歐盟認(rèn)為這將有損于歐盟對(duì)這些國(guó)家的影響力。⑤“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”，EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center，July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf； Matthieu Burnay， Kolya Raube， etc.， “China’ sForeign Policyand ExternalRelations”， theEuropean Parliament， July 2015， p.44， http：／／www.europarleuropa.eu／RegData／etudes／STUD／2015／549057／EXPO_STU （ 2015） 549057_EN.pdf； Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.23， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.因此，歐盟機(jī)構(gòu)及其附屬智庫(kù)在多個(gè)涉及中國(guó)的文件和報(bào)告中一再指出，當(dāng)成員國(guó)開(kāi)展與中國(guó)的合作時(shí)，不能僅僅考慮當(dāng)前利益，而應(yīng)在歐盟內(nèi)部形成一致的政策；歐盟對(duì)于中國(guó)必須發(fā)出強(qiáng)大、清晰和一致的聲音，對(duì)中國(guó)采取協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略。⑥“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf-；Alice Ekman， “China： Setting the Agenda（s）？” EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， March 2015， p.4， https：／／www.iss.europa.eu／content／china-setting-agendas； Matthieu Burnay，Kolya Raube， etc.， “China’s Foreign Policy and External Relations”，the European Parliament， July 2015， p.50， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／STUD／2015／549057／EXPO_STU （ 2015）549057_EN.pdf； Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017， p.24， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.

綜上，歐盟對(duì)“一帶一路”倡議政治影響的認(rèn)知以消極為主。雖然對(duì)其促進(jìn)沿線國(guó)家政治穩(wěn)定表示認(rèn)可，也認(rèn)為有助于緩解歐盟的移民壓力，但對(duì)于非洲等地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家的所謂“債務(wù)危機(jī)”有所擔(dān)憂，尤其對(duì)中國(guó)在歐盟內(nèi)部及其候選國(guó)政治影響力的提升表現(xiàn)出明顯的疑慮，對(duì)于中國(guó)利用其政治影響力影響歐盟層面的決策有著戒備心理。很顯然，歐盟無(wú)法擺脫中國(guó)對(duì)其實(shí)施“分而治之”策略的傳統(tǒng)敘事。

3.3 戰(zhàn)略安全意義：喜雙贏，憂秩序競(jìng)爭(zhēng)

歐盟機(jī)構(gòu)和智庫(kù)的報(bào)告對(duì)戰(zhàn)略安全影響的關(guān)注程度低于經(jīng)濟(jì)和政治議題，30篇文本中有9篇提及相關(guān)內(nèi)容。不過(guò)，歐盟對(duì)于“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作中市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)際規(guī)范之擔(dān)憂，也有著國(guó)際秩序中規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略意義考量，很難將其經(jīng)濟(jì)影響和戰(zhàn)略意義嚴(yán)格切割開(kāi)來(lái)。因此，如果將上述經(jīng)濟(jì)規(guī)則擔(dān)憂納入戰(zhàn)略意義范疇，則涉及戰(zhàn)略安全意義的文本會(huì)提升到17篇。這些文本對(duì)“一帶一路”倡議的安全與戰(zhàn)略意義有客觀中立的評(píng)價(jià)，亦有出于自身利益和行為體身份原因?qū)χ刃蚋?jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂。

在關(guān)注戰(zhàn)略安全內(nèi)涵的報(bào)告中，主要涉及能源安全、非傳統(tǒng)安全及國(guó)際秩序的競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)方面。從能源安全的角度來(lái)看，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于亞歐大陸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，幫助中國(guó)鎖定中亞的能源供應(yīng)，提升中國(guó)能源供應(yīng)的多元化，①See Camille Brugier， “China’s Way： the New Silk Road”，EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， May 2014， p.4， https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief_14_New_Silk_Road.pdf； Alice Ekman， “China： Setting the Agenda（s）？” EUISS Issue Brief， European Union Institute for Security Studies， p.2， https：／／www.iss.europa.eu／content／china-setting-agendas.在這一領(lǐng)域，歐盟認(rèn)為中國(guó)和歐盟均可從中受益。②Gisela Grieger， “One Belt， One Road （OBOR）： China’s Regional Integration Initiative”， EPRS Briefing， European Parliamentary Research Service， July 2016， p.11， http：／／120.52.51.19／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／BRIE／2016／586608／EPRS_BRI（2016）586608_EN.pdf.從非傳統(tǒng)安全的角度來(lái)看，“一帶一路”倡議有助于加強(qiáng)中歐在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。比如，歐洲議會(huì)智庫(kù)的有關(guān)報(bào)告提出，歐盟可以在中亞的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域深化中歐戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，借此在中亞地區(qū)發(fā)揮更大作用。③同②。因此，以上兩種戰(zhàn)略安全領(lǐng)域的觀點(diǎn)還是比較積極客觀的，認(rèn)為中歐在這些領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)雙贏的目標(biāo)。

從國(guó)際秩序中的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系來(lái)看，歐盟機(jī)構(gòu)和智庫(kù)約5篇政策報(bào)告與此相關(guān)，如果將經(jīng)濟(jì)規(guī)則和國(guó)際規(guī)范的疑慮納入其中則有13篇。其中不乏對(duì)西方主導(dǎo)的國(guó)際秩序和歐盟戰(zhàn)略地位的憂慮，但是亦強(qiáng)調(diào)促使中國(guó)推動(dòng)“一帶一路”的客觀因素和中歐合作的空間。具體可概括為以下三點(diǎn)：首先，中國(guó)“一帶一路”倡議可以提升中國(guó)的全球影響力，但其有關(guān)機(jī)制可以是對(duì)現(xiàn)行全球治理體系的補(bǔ)充。歐盟委員會(huì)所轄的歐洲政治戰(zhàn)略中心的分析認(rèn)為，中國(guó)提出“一帶一路”倡議是希望借此擴(kuò)大自身的全球影響力，而究其原因，是美國(guó)及其他國(guó)家一再試圖限制中國(guó)在全球和地區(qū)組織中發(fā)揮與其地位相匹配的作用，并且中國(guó)本身也是當(dāng)前全球治理體系的受益者，提出“一帶一路”倡議、設(shè)立亞投行的目的并不是要大幅修正當(dāng)前全球金融治理體系，只是對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。④“The Asian Infrastructure Investment Bank— A New Multilateral Financial Institution or a Vehicle for China’s Geostrategic Goals”， EPSC Strategic Notes， Issue 1／2015， European Political Strategy Center， April 24， 2015， p.4， https：／／ec.europa.eu／epsc／publications／strategic-notes／asian-infrastructure-investment-bank_en.其次，“一帶一路”倡議是中國(guó)突破美國(guó)制約、影響全球治理規(guī)范和規(guī)則的路徑。歐洲議會(huì)對(duì)外政策總司有關(guān)“海上絲綢之路”的研究報(bào)告指出，中國(guó)“一帶一路”倡議是在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下提出的，鑒于美國(guó)在中國(guó)周邊的安全聯(lián)盟，中國(guó)希望借助“海上絲綢之路”突破美國(guó)的制約，在周邊海域建立安全緩沖帶，向西擴(kuò)大其利益和影響力。⑤Patrick Hebrard， “Challenges to Freedom of the Seas and Maritime Rivalry in Asia”， the European Parliament， March 2017，pp.12-18， http：／／www.europarl.europa.eu／RegData／etudes／IDAN／2017／578014／EXPO_IDA（2017）578014_EN.pdf.此報(bào)告進(jìn)一步指出，“一帶一路”倡議是中國(guó)的“擴(kuò)張主義戰(zhàn)略”，其目標(biāo)不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，也是中國(guó)影響全球治理規(guī)范和規(guī)則的路徑。⑥同⑤，pp.20-21。最后，“一帶一路”倡議會(huì)幫助中國(guó)擴(kuò)大政治影響力，使其成為亞洲、歐洲等地區(qū)的議程設(shè)置者，從而提升中國(guó)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。歐盟安全研究所的有關(guān)報(bào)告指出，中國(guó)可以借助“一帶一路”倡議設(shè)立政府及商業(yè)界的會(huì)晤、論壇和國(guó)際會(huì)議，推動(dòng)其轉(zhuǎn)化為具體的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議；隨著“一帶一路”倡議變得日益國(guó)際化和制度化，會(huì)逐步成為各國(guó)政府和商業(yè)行為體互動(dòng)的平臺(tái)；①Alice Ekman， “China： Reshaping the Global Order？” EUISS Issue Alert， European Union Institute for Security Studies， July 2015，p.2， https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Alert_39_China.pdf.中國(guó)可以借此成為亞洲、歐洲等地區(qū)的議程設(shè)置者，提升自己在國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。因此，歐盟認(rèn)為自身需要積極參與、堅(jiān)持現(xiàn)有的規(guī)范和價(jià)值觀，推動(dòng)有關(guān)“一帶一路”合作的規(guī)則制定，方能維持歐盟在國(guó)際體系中的地位和全球影響力。②“Engaging China at a Time of Transition—Capitalising on a New Era of Chinese Global Investment and Foreign Policy Initiatives”，EPSC Strategic Notes， Issue 16， European Political Strategy Center，July 15， 2016， p.8， https：／／ec.europa.eu／epsc／sites／epsc／files／strategic_note_issue_16.pdf.

歐盟對(duì)于“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略安全意義的認(rèn)知有肯定有憂慮，肯定其對(duì)中歐雙方的積極影響及對(duì)非洲和中亞的積極意義。從國(guó)際秩序的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)角度而言，歐盟雖有著對(duì)西方主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則和規(guī)范的擔(dān)憂，但并沒(méi)有從美國(guó)戰(zhàn)略遏制的視角理解中國(guó)提出的這一倡議。

四、歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“一帶一路”認(rèn)知的原因剖析：歐盟行為體特征、力量性質(zhì)和國(guó)際體系中的身份

綜上所述，歐盟對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知比較復(fù)雜，既有較為積極的一面，也有消極的認(rèn)知。既有經(jīng)濟(jì)的考量，也有政治和戰(zhàn)略安全的評(píng)估?？傮w上，歐盟肯定“一帶一路”倡議在貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極意義，認(rèn)可該倡議對(duì)能源安全及非傳統(tǒng)安全方面的潛在貢獻(xiàn)，但是擔(dān)憂對(duì)歐盟政治的影響和歐盟影響力的削弱，對(duì)“一帶一路”倡議對(duì)歐盟所秉持的規(guī)則和規(guī)范帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)際秩序競(jìng)爭(zhēng)亦有所疑慮。這一復(fù)雜認(rèn)知背后的動(dòng)因是歐盟自身的行為體特征、力量性質(zhì)及其在國(guó)際體系中的身份和地位。

首先，歐盟作為一個(gè)具有主權(quán)和政府間混合性質(zhì)的特殊行為體，擁有超國(guó)家和政府間組織的雙重身份，其決策過(guò)程非常復(fù)雜，是歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)的雙層博弈，涉及兩個(gè)層面自上而下和自下而上相互影響。因此，歐盟機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)“政治焦慮”，擔(dān)心歐盟團(tuán)結(jié)和自身在成員國(guó)的影響力問(wèn)題。歐盟在成員國(guó)的不同政策領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用，在共同外交與安全以及防務(wù)政策領(lǐng)域，歐盟屬于政府間組織，成員國(guó)仍然擁有自身主權(quán)，這就意味著歐盟可以協(xié)調(diào)成員國(guó)意見(jiàn)推動(dòng)統(tǒng)一決策，但是無(wú)法主導(dǎo)成員國(guó)的政策。即使在歐盟擁有超國(guó)家身份以及專屬和共享權(quán)限的領(lǐng)域，成員國(guó)在執(zhí)行方面也有著自身的活動(dòng)空間。如本文第一部分所述，在中歐“一帶一路”合作涉及的主要領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、貿(mào)易、投資和金融等，歐盟擁有專屬或者共享權(quán)限，這意味著其法律法規(guī)有著優(yōu)先使用權(quán)，歐盟出臺(tái)的共同政策及法律法規(guī)構(gòu)成對(duì)成員國(guó)行動(dòng)的制約框架，成員國(guó)在其設(shè)定的政策法規(guī)框架下采取行動(dòng)。但是歐盟成員國(guó)依然可以從兩個(gè)方面擁有自己的發(fā)言權(quán)：其一是在歐盟決策階段，成員國(guó)可以通過(guò)在議會(huì)尤其是理事會(huì)的決策過(guò)程，根據(jù)自身利益考量來(lái)影響歐盟政策決策。其二，成員國(guó)可以在具體的項(xiàng)目合作和國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行方面擁有自主權(quán)。就具體的中歐“一帶一路”合作而言，如果中國(guó)和歐盟成員國(guó)在歐盟內(nèi)開(kāi)展項(xiàng)目合作，項(xiàng)目有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序等需要遵守歐盟政策和法規(guī)，但是在成員國(guó)是否在其國(guó)別發(fā)展戰(zhàn)略中對(duì)接“一帶一路”倡議、是否在具體項(xiàng)目中與中國(guó)開(kāi)展合作方面，成員國(guó)則有自身的決策空間。這樣的雙重身份和雙層決策體系使得歐盟認(rèn)知變得較為復(fù)雜。一方面，在目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、一體化停滯和“英國(guó)脫歐”的背景下，歐洲的一體化進(jìn)程陷入停滯，歐洲公民對(duì)歐盟集體身份的認(rèn)同感下降。同時(shí)，歐盟自身是成員國(guó)之間形成的統(tǒng)一的開(kāi)放市場(chǎng)，其自身歷史就是經(jīng)濟(jì)、政治一體化不斷推進(jìn)的歷史，是經(jīng)濟(jì)一體化的倡導(dǎo)者和踐行者。而“一帶一路”倡議的核心就是市場(chǎng)開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)一體化，符合歐盟對(duì)自身一體化的定位。因此，歐盟歡迎“一帶一路”倡議，歡迎“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接，也需要“一帶一路”倡議帶來(lái)的投資和貿(mào)易機(jī)會(huì)。歐盟希望借此推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升就業(yè)，希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)提升公民的歐洲認(rèn)同，從而為一體化提供動(dòng)力。所以，歐盟對(duì)“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)認(rèn)知較為積極肯定。但是另一方面，上述雙重身份和雙層決策使得歐盟容易出現(xiàn)“政治焦慮”，擔(dān)憂自身的政治影響力和歐盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。在“一帶一路”倡議提出初期，由于歐盟的應(yīng)對(duì)滯后，其14個(gè)成員國(guó)在未與歐盟溝通協(xié)調(diào)的情況下先后宣布加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行并成為其創(chuàng)始成員國(guó)。不少歐盟成員國(guó)也紛紛與中國(guó)簽署“一帶一路”合作備忘錄等。這些也進(jìn)一步證實(shí)和加深了歐盟對(duì)其政治團(tuán)結(jié)的擔(dān)憂。而隨著“一帶一路”合作的推進(jìn)，中國(guó)在歐盟及其候選國(guó)或者周邊伙伴國(guó)的投資大幅增加，歐盟擔(dān)憂中國(guó)投資為這些國(guó)家提供了歐盟以外的替代性選擇，導(dǎo)致中國(guó)在這些國(guó)家的政治影響力提升，中國(guó)可能會(huì)利用其政治影響力來(lái)干擾這些國(guó)家在歐盟層面的決策，影響歐盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，并導(dǎo)致歐盟自身政治影響力的下降。這就導(dǎo)致了歐盟對(duì)“一帶一路”倡議的政治影響較為焦慮，并且這一焦慮是隨著“一帶一路”的推進(jìn)而逐步上升的。

為此，歐盟通過(guò)政策文件等來(lái)敦促成員國(guó)采取協(xié)調(diào)一致的方式應(yīng)對(duì)“一帶一路”倡議，借此影響成員國(guó)對(duì)“一帶一路”倡議的有關(guān)決策。在2016年發(fā)布的新對(duì)華戰(zhàn)略文件中，歐盟敦促成員國(guó)在開(kāi)展與中國(guó)的合作時(shí)，必須和歐盟委員會(huì)、歐盟對(duì)外行動(dòng)署和其他成員國(guó)合作，確保涉及歐盟權(quán)限的雙邊合作內(nèi)容符合歐盟法律法規(guī)和政策，合作的效果要有利于歐盟整體的發(fā)展等。①“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf.2017年5月，在北京舉行“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇前夕，歐盟委員會(huì)也專門發(fā)布共同信息文件，闡述歐盟就中歐“一帶一路”合作的立場(chǎng)和意見(jiàn)。②“Belt and Road Forum-EU Common Messages”， European External Action Service， May 14， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26051／belt-and-road-forum-eu-common-messages_en.同時(shí)，在一些成員國(guó)的推動(dòng)下，歐盟開(kāi)始利用自身在共同商業(yè)政策領(lǐng)域的專屬權(quán)限，將外來(lái)直接投資納入商業(yè)政策范疇，于2017年9月公布首部在歐盟層面建立外資安全審查機(jī)制并試圖協(xié)調(diào)成員國(guó)外資安全審查框架的條例草案。③“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union”， European Commission，September 13， 2017， https：／／ec.europa.eu／info／law／better-regulation／initiatives／com-2017-487_en.歐盟機(jī)構(gòu)已于2018年11月20日就該審查框架達(dá)成政治協(xié)議。歐盟這一措施的出臺(tái)與近幾年“一帶一路”倡議的推進(jìn)及中國(guó)在歐洲投資的提升有著直接的聯(lián)系，反映了歐盟對(duì)中國(guó)投資可能產(chǎn)生的政治和戰(zhàn)略影響的擔(dān)憂。該條例強(qiáng)調(diào)了歐盟要保護(hù)其關(guān)鍵的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施，建立相關(guān)機(jī)制允許成員國(guó)和歐盟委員會(huì)交換信息、提出具體的關(guān)切；允許委員會(huì)就關(guān)系到幾個(gè)成員國(guó)或者歐盟整體利益的項(xiàng)目提出意見(jiàn)。④“Commission Welcomes Agreement on Foreign Investment Screening Framework”， European Commission， November 20， 2018，http：／／europa.eu／rapid／press-release_IP-18-6467_en.htm.這樣一來(lái)，歐盟對(duì)成員國(guó)內(nèi)的外來(lái)投資有了更大的影響力，可以以影響歐盟安全和戰(zhàn)略利益為由建議成員國(guó)不接受中國(guó)或者其他國(guó)家的投資。

其次，歐盟的力量性質(zhì)和國(guó)際秩序觀影響了歐盟對(duì)“一帶一路”倡議的評(píng)估，進(jìn)而導(dǎo)致歐盟對(duì)“一帶一路”有關(guān)制度和規(guī)則的消極認(rèn)知。歐盟這一獨(dú)特行為體隨著一體化的加深，在國(guó)際體系中發(fā)揮著日益重要的作用。但是，和美國(guó)強(qiáng)調(diào)硬實(shí)力的霸權(quán)行為體性質(zhì)不同，歐盟出于自身一體化經(jīng)驗(yàn)，作為一個(gè)基于條約、強(qiáng)調(diào)法治的混合行為體，在國(guó)際體系中是規(guī)范性力量。①Inn Manners， “Normative Power Europe： A Contradiction in Terms？” Journal of Common Market Studies， Vol.40， No.2， 2002， p.241.因此，歐盟強(qiáng)調(diào)國(guó)際規(guī)范的重要性，主張維持基于規(guī)則的國(guó)際秩序。正如歐盟在2003年的第一份安全戰(zhàn)略中所指出的，“我們的目標(biāo)是發(fā)展更強(qiáng)有力的國(guó)際社會(huì)、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的國(guó)際機(jī)構(gòu)和以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序”②“A Secure Europe in a Better World： European Security Strategy”， European Council， December 12， 2003， p.9， https：／／europa.eu／globalstrategy／en／european-security-strategy-secure-europe-better-world.。2016年歐盟的全球戰(zhàn)略亦再次強(qiáng)調(diào)，“歐盟將推動(dòng)基于規(guī)則的全球秩序。我們有興趣推動(dòng)各方就提供全球公共物品達(dá)成一致的規(guī)則，為建立和平和可持續(xù)的世界做出貢獻(xiàn)。”③“Shared Vision， Common Action： a Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”， European Council， June 2016， p.8， https：／／europa.eu／globalstrategy／en／shared-vision-common-action-stronger-europe.在歐盟看來(lái)，這一基于規(guī)則的國(guó)際秩序包括如下核心規(guī)范：和平、民主、法治、自由、人權(quán)。④同①，p.244。而延伸到具體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)踐，歐盟強(qiáng)調(diào)開(kāi)放市場(chǎng)規(guī)范、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、較高的勞工標(biāo)準(zhǔn)等，這些都促使歐盟在對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知和評(píng)估中一再?gòu)?qiáng)調(diào)既有國(guó)際實(shí)踐以及“規(guī)則與規(guī)范”的重要性，⑤“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”， European Commission， September 19， 2018， p.4，https：／／cdn3-eeas.fpfis.tech.ec.europa.eu／cdn／farfuture／_014y_ZmZOKD0lvjc4Zx1hfTSz91fJMhUGyXRUHp25I／mtime： 1537348892／sites／eeas／files／joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.并嘗試推出歐盟的規(guī)則規(guī)范。因此，歐盟2016年發(fā)布新的對(duì)華戰(zhàn)略文件中闡述了中歐“一帶一路”合作的原則，即遵守市場(chǎng)規(guī)則、國(guó)際規(guī)范，秉持開(kāi)放原則等。⑥“Joint Communication to the European Parliament and the Council： Elements for a New EU Strategy on China”， European Commission， June 22， 2016， p.4， https：／／eeas.europa.eu／sites／eeas／files／joint_communication_to_the_european_parliament_and_the_council_-_elements_for_a_new_eu_strategy_on_china.pdf.歐盟委員會(huì)副主席也在2017年的“一帶一路”高峰論壇上的致辭中強(qiáng)調(diào)歐盟對(duì)該倡議的立場(chǎng)：保持“開(kāi)放性”，可持續(xù)性以及對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和政策的互補(bǔ)性等。⑦“European Commission Vice-President Jyrki Katainen Speech at Belt and Road Forum Leaders’ Round Table”， European External Action Service， May 16， 2017， https：／／eeas.europa.eu／delegations／china／26154／european-commission-vice-president-jyrki-katainen-speech-belt-and-road-forum-leaders-round_en.

最后，歐盟是現(xiàn)有國(guó)際秩序的維護(hù)者，對(duì)于以中國(guó)為代表的新興國(guó)家的崛起及其發(fā)展模式對(duì)國(guó)際秩序的影響有一定的憂慮。在當(dāng)前新興國(guó)家崛起、國(guó)際秩序不確定性加強(qiáng)的背景下，既有國(guó)際體系中的模式之爭(zhēng)和規(guī)則話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始凸顯。歐盟成員國(guó)中的大國(guó)是現(xiàn)有自由主義國(guó)際秩序的創(chuàng)建者，歐盟也是現(xiàn)有秩序的維護(hù)者。作為規(guī)范性力量和現(xiàn)有國(guó)際秩序的維護(hù)者，歐盟評(píng)估“一帶一路”倡議，尤其關(guān)注其規(guī)則，在其文件和報(bào)告中一再?gòu)?qiáng)調(diào)“一帶一路”倡議要遵守既有的國(guó)際規(guī)范，也是出于維護(hù)現(xiàn)有秩序的角度出發(fā)，維護(hù)其中由西方主導(dǎo)建立的規(guī)則和規(guī)范，而這些規(guī)范是在美歐的價(jià)值觀和利益基礎(chǔ)上建立的，有助于維護(hù)美歐在現(xiàn)有國(guó)際秩序中的主導(dǎo)地位和規(guī)則話語(yǔ)權(quán)。但是，美歐擔(dān)心新興國(guó)家崛起挑戰(zhàn)現(xiàn)有國(guó)際秩序，而其對(duì)于中國(guó)發(fā)展模式的不認(rèn)同更加劇了這一擔(dān)憂。由于根深蒂固的意識(shí)形態(tài)差異，歐盟認(rèn)為中國(guó)模式?jīng)]有體現(xiàn)西方式政治“民主”和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“自由市場(chǎng)”規(guī)范。一旦中國(guó)發(fā)展模式借助“一帶一路”倡議得以擴(kuò)展，則會(huì)對(duì)現(xiàn)有秩序中的自由主義規(guī)范形成沖擊。因此，中國(guó)在歐盟的認(rèn)知中依然是國(guó)際體系中需要改造的“他者”。歐盟不承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，也因此先驗(yàn)地認(rèn)為“一帶一路”倡議有關(guān)規(guī)則不夠透明，對(duì)其中是否遵守國(guó)際規(guī)則疑慮，擔(dān)憂中國(guó)國(guó)有企業(yè)在倡議中的作用和投資的目的等。正如歐盟在其外資安全審查框架的條例草案中指出，對(duì)于外來(lái)投資者——尤其是國(guó)有企業(yè)——出于戰(zhàn)略原因而收購(gòu)擁有關(guān)鍵技術(shù)的歐洲公司，歐盟對(duì)此有所擔(dān)憂。⑧“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union”， European Commission，September 13， 2017， p.2， https：／／ec.europa.eu／info／law／better-regulation／initiatives／com-2017-487_en.對(duì)國(guó)有企業(yè)的突出強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)模式下政府和市場(chǎng)關(guān)系的疑慮，歐盟先驗(yàn)地認(rèn)為國(guó)有企業(yè)甚至是任何大型中國(guó)企業(yè)都是受政府控制的，其對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、能源、高科技等領(lǐng)域的投資可能具有政治原因和戰(zhàn)略目的。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治影響力的提升加劇了歐盟對(duì)中國(guó)發(fā)展模式及現(xiàn)有秩序的擔(dān)憂。歐盟委員會(huì)于2019年3月12日發(fā)布《歐中戰(zhàn)略展望》文件，重新評(píng)估中歐關(guān)系。該文件稱，當(dāng)前中歐致力發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但過(guò)去十年中，中國(guó)帶給歐盟的機(jī)遇和挑戰(zhàn)已然發(fā)生變化。中國(guó)在諸多政策領(lǐng)域是歐盟的合作伙伴，亦是歐盟的談判合作伙伴；同時(shí)指出，中國(guó)在科技領(lǐng)導(dǎo)力競(jìng)爭(zhēng)方面是歐盟的“經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，也是推動(dòng)替代治理模式的“體系競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”?；谶@一評(píng)估，歐盟委員會(huì)提出啟動(dòng)5G網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、全面落實(shí)外資審查新規(guī)、推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)外資競(jìng)標(biāo)改革等舉措。①“Joint Communication to the European Parliament， the European Council and the Council： EU-China—A Strategic Outlook”， European Commission， March 12， 2019， pp.1-9， https：／／ec.europa.eu／commission／sites／beta-political／files／communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.這樣的評(píng)估體現(xiàn)了歐盟對(duì)中國(guó)近些年經(jīng)濟(jì)、科技和政治影響力提升的焦慮；而文件明確提出體系競(jìng)爭(zhēng)、中國(guó)國(guó)企問(wèn)題等也再次說(shuō)明了歐盟對(duì)中國(guó)模式的質(zhì)疑根深蒂固，進(jìn)而影響了歐盟對(duì)中國(guó)以及“一帶一路”倡議的負(fù)面認(rèn)知。

為了緩解自身對(duì)“一帶一路”倡議帶來(lái)的模式和影響力競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂，歐盟于2018年9月19日出臺(tái)《連接歐洲和亞洲——對(duì)歐盟戰(zhàn)略的設(shè)想》，該戰(zhàn)略被視為“歐盟版一帶一路”。②“Countering China’s Clout： EU’s Own ‘Belt＆ Road’ in the Making”， EUBULLETIN， September 21， 2018， https：／／www.eubulletin.com／9008-countering-chinas-clout-eus-own-belt-road-inthe-making.html.這一戰(zhàn)略從內(nèi)容上與“一帶一路”倡議相似，比如其三個(gè)目標(biāo)——推動(dòng)交通、能源、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)以及人員的互聯(lián)互通；與亞洲國(guó)家建立互聯(lián)互通的伙伴關(guān)系；推動(dòng)可持續(xù)融資。③See“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”， European Commission， September 19， 2018， https：／／cdn3- eeas. fpfis. tech. ec. europa. eu／cdn／farfuture／_ 014y _ZmZOKD0lvjc4Zx1hfTSz91fJMhUGyXRUHp25I／mtime： 1537348892／sites／eeas／files／joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.這些目標(biāo)與“一帶一路”倡議中的設(shè)施聯(lián)通、資金融通、民心相通有相通之處，二者在推動(dòng)過(guò)程中可以形成合力，也會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)。而歐盟在該戰(zhàn)略中通過(guò)強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)性”“尊重基于規(guī)則的國(guó)際體系”等來(lái)試圖為亞歐的互聯(lián)互通項(xiàng)目建立歐盟的規(guī)范框架和規(guī)則。這一戰(zhàn)略被很多分析者認(rèn)為反映了歐盟對(duì)“一帶一路”倡議日益增加的擔(dān)憂，是歐盟對(duì)該倡議的共同回應(yīng)。④Erik Brattberg and Etienne Soula， “Europe’s Emerging Approach to China’s Belt and Road Initiative”， Carnegie Endowment for International Peace， October 19， 2018， https：／／carnegieendowment.org／2018／10／19／europe-s-emerging-approach-to-china-s-belt-and-road-initiative-pub-77536.其內(nèi)容一定程度上反映了歐盟對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議的認(rèn)知中有著地緣戰(zhàn)略的考量，試圖通過(guò)自身的亞歐連接戰(zhàn)略提升歐盟在亞歐的影響力，維護(hù)自身在規(guī)則和規(guī)范領(lǐng)域的話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)。

五、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略選擇：認(rèn)知和權(quán)限類別基礎(chǔ)上的多重對(duì)接

綜上可見(jiàn)，由于歐盟行為體特征、力量性質(zhì)和國(guó)際秩序中的地位等因素，歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知較為復(fù)雜，既肯定其潛在的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、政治與戰(zhàn)略意義，又擔(dān)憂其可能削弱歐盟的政治影響力以及歐盟所秉持的規(guī)則與規(guī)范?；谄湔J(rèn)知和權(quán)限，歐盟對(duì)“一帶一路”倡議采取了合作與防范并重的舉措。歐盟一方面加強(qiáng)歐盟層面與中國(guó)的戰(zhàn)略對(duì)接和政策協(xié)調(diào)，對(duì)接“一帶一路”倡議和歐洲戰(zhàn)略投資計(jì)劃（即“容克計(jì)劃”），并建立中歐互聯(lián)互通平臺(tái)，組建聯(lián)合工作小組促進(jìn)“一帶一路”倡議與歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接以及各領(lǐng)域的投資合作。歐盟提出建立的互聯(lián)互通平臺(tái)已經(jīng)成為歐盟應(yīng)對(duì)中歐“一帶一路”合作的制度框架。歐盟希望借助此平臺(tái)整體協(xié)調(diào)其對(duì)“一帶一路”倡議的應(yīng)對(duì)，推動(dòng)有關(guān)“一帶一路”項(xiàng)目的規(guī)則和有關(guān)合作機(jī)制的建立。2016年6月和2017年6月，中歐雙方已經(jīng)召開(kāi)了兩次中歐互聯(lián)互通平臺(tái)主席會(huì)議，并召開(kāi)了投融資合作專家組會(huì)議，雙方已就平臺(tái)工作機(jī)制和示范項(xiàng)目?jī)?yōu)先行動(dòng)清單初步達(dá)成一致。①See Alain Baron， “1st Working Group Meeting of the EUChina Connectivity Platform： Results and Prospects”， European Commission， September 22， 2016， https：／／ec.europa.eu／transport／sites／transport／files／themes／international／european_neighbourhood_policy／european_eastern_partnership／doc／tenth-eastern-partnershiptransport-panel／eu-china_connectivity_platform_by_dg_move.pdf；“胡祖才副主任出席中歐互聯(lián)互通平臺(tái)第二次主席會(huì)議”，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，2017年6月8日，http：／／www.ndrc.gov.cn ／gzdt／201706 ／t20170608_850292.html。另一方面，歐盟根據(jù)自身的擔(dān)憂，不斷加強(qiáng)成員國(guó)間的協(xié)調(diào)，在歐盟層面出臺(tái)有關(guān)“一帶一路”的指導(dǎo)原則和立場(chǎng)，并通過(guò)推出歐盟的亞歐戰(zhàn)略《連接歐洲和亞洲——對(duì)歐盟戰(zhàn)略的設(shè)想》以及嘗試建立外資安全審查機(jī)制等手段，加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”倡議的防范和競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，面臨“一帶一路”倡議推動(dòng)下中國(guó)投資以及中國(guó)企業(yè)在歐盟成員國(guó)內(nèi)的高科技并購(gòu)引發(fā)科技競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂，歐盟也加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略規(guī)劃，在2017年9月更新了產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。歐盟委員會(huì)主席容克指出，這一戰(zhàn)略的目標(biāo)是幫助歐洲產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新、數(shù)字化和低碳化領(lǐng)域保持全球領(lǐng)先地位。②“New Industrial Policy Strategy”， European Commission，September 18， 2017， https：／／ec.europa.eu／commission／news／newindustrial-policy-strategy-2017-sep-18_en.2019年2月，法德兩國(guó)提出，面對(duì)來(lái)自中國(guó)等亞洲國(guó)家大企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，歐盟應(yīng)修訂其競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，以便推動(dòng)創(chuàng)建全球領(lǐng)先的大企業(yè)，應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)。法德為此發(fā)表“面向21世紀(jì)的歐洲產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)合聲明”。③See“A Franco-German Manifesto for a European Industrial Policy Fit for the 21stCentury”， French Ministry for Economy and Finance， February 19， 2019， https：／／www.gouvernement.fr／sites／default／files／locale／piece-jointe／2019／02／1043_-_a_franco-german_manifesto_for_a_european_industrial_policy_fit_for_the_21st_century.pdf.同時(shí)，法德首腦提出要在2019年3月份的歐盟峰會(huì)上繼續(xù)推動(dòng)“歐洲新產(chǎn)業(yè)政策”的主張。可以預(yù)見(jiàn)，歐盟層面的產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)籌規(guī)劃將會(huì)逐步加強(qiáng)。綜上，歐盟在與中國(guó)對(duì)接“一帶一路”倡議的同時(shí)，也從戰(zhàn)略、外資監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強(qiáng)防范，應(yīng)對(duì)可能來(lái)自中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。

基于歐盟的上述認(rèn)知和應(yīng)對(duì)，中方在推動(dòng)中歐“一帶一路”合作過(guò)程中，需要深入分析歐盟層面對(duì)“一帶一路”的認(rèn)知及其權(quán)限，對(duì)二者綜合考慮并采取應(yīng)對(duì)之策，以確保中歐“一帶一路”合作的順利推進(jìn)。具體應(yīng)對(duì)可以從以下六個(gè)方面入手：

第一，基于歐盟專屬與共享權(quán)限與歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)接。在貿(mào)易、投資和金融以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，歐盟機(jī)構(gòu)擁有專屬權(quán)限或者共享權(quán)限，并且正在不斷協(xié)調(diào)立場(chǎng)、出臺(tái)政策以加強(qiáng)自身的影響力，影響成員國(guó)有關(guān)“一帶一路”的決策和項(xiàng)目合作。中國(guó)需要根據(jù)歐盟層面的認(rèn)知，繼續(xù)加強(qiáng)、完善與歐盟層面的制度、戰(zhàn)略對(duì)接和政策協(xié)調(diào)，自上而下推動(dòng)中歐“一帶一路”合作。歐盟肯定了“一帶一路”倡議在經(jīng)貿(mào)、投資以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極意義，但是認(rèn)知中的擔(dān)憂在于規(guī)則規(guī)范的透明，并憂慮中國(guó)與歐盟成員國(guó)開(kāi)展合作可能會(huì)削弱歐盟的政治影響力。在歐盟不斷加強(qiáng)統(tǒng)一的聲音和立場(chǎng)的情況下，中國(guó)更加需要加強(qiáng)同歐盟層面的政策溝通，在與歐盟的“容克計(jì)劃”和泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)展開(kāi)戰(zhàn)略和項(xiàng)目協(xié)調(diào)的同時(shí)，通過(guò)中歐“一帶一路”平臺(tái)確立有關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。而這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的確立，一方面可以減少歐盟對(duì)“一帶一路”有關(guān)項(xiàng)目的疑慮；另一方面又可以為中國(guó)的投資提供可行性依據(jù)和長(zhǎng)期的保障。“一帶一路”倡議是一個(gè)開(kāi)放式倡議，仍處于不斷發(fā)展的階段，其具體的合作機(jī)制和規(guī)則也需要不斷地推出和完善，方可以保證合作的順利進(jìn)行以及防范有關(guān)投資和項(xiàng)目的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。因此，歐盟在規(guī)則談判與制定方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)也是可資借鑒的，中歐合作制定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)亦可以考慮應(yīng)用于“一帶一路”倡議推進(jìn)中的其他地區(qū)和國(guó)家。

第二，根據(jù)歐盟強(qiáng)調(diào)多邊主義的規(guī)范性力量特征，和歐盟合作共同推動(dòng)“一帶一路”倡議與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的對(duì)接。作為強(qiáng)調(diào)法治和規(guī)則的規(guī)范性力量，歐盟尤其重視聯(lián)合國(guó)這一多邊機(jī)構(gòu)在全球治理中的作用。而聯(lián)合國(guó)2030發(fā)展議程和“一帶一路”倡議都強(qiáng)調(diào)綠色可持續(xù)發(fā)展，理念相通，目標(biāo)一致。中歐在“一帶一路”合作中將兩者對(duì)接，可以占領(lǐng)道義制高點(diǎn)，有助于中國(guó)和歐盟及其他沿線國(guó)家增信釋疑，增加“一帶一路”倡議的吸引力和歐盟對(duì)“一帶一路”的認(rèn)可與支持。

第三，與成員國(guó)以及歐盟機(jī)構(gòu)層面的雙重協(xié)調(diào)齊頭并進(jìn)。與成員國(guó)開(kāi)展政策溝通和合作，從國(guó)家層面提升歐盟整體對(duì)“一帶一路”倡議支持的同時(shí)，充分考慮歐盟的制度和歐盟層面的整體規(guī)劃，盡量確保做到中國(guó)—?dú)W盟成員國(guó)的溝通與合作以及中國(guó)—?dú)W盟的溝通與協(xié)調(diào)同步進(jìn)行，并且相輔相成。如上所述，歐盟作為一個(gè)雙層結(jié)構(gòu)的混合型地區(qū)組織，中歐“一帶一路”合作的有關(guān)決策受到歐盟和成員國(guó)雙層博弈的影響。即使在歐盟專屬和權(quán)限內(nèi)的貿(mào)易、投資以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，歐盟有關(guān)決策依然要通過(guò)歐盟理事會(huì)，有著成員國(guó)利益和認(rèn)知的自下而上傳輸路徑，受到成員國(guó)偏好的影響。因此，與成員國(guó)的政策溝通和對(duì)接，在推動(dòng)雙邊合作的同時(shí)，也有利于影響成員國(guó)的認(rèn)知，從而自下而上推動(dòng)歐盟做出有利于中歐合作的決策。但是，為了避免強(qiáng)化歐盟“分而治之”的疑慮，中國(guó)和歐盟成員國(guó)的溝通協(xié)調(diào)，要和歐盟層面的溝通協(xié)調(diào)以及戰(zhàn)略盡量保持同步，做到二者相互補(bǔ)充，避免和成員國(guó)的溝通與對(duì)接最終受到歐盟阻撓的情況發(fā)生。

第四，強(qiáng)化與地方政府和工商界開(kāi)展項(xiàng)目合作的示范效應(yīng)。為了提升歐盟及其成員國(guó)對(duì)“一帶一路”倡議的了解和積極認(rèn)知，在充分考慮歐盟法律法規(guī)的前提下，積極與地方政府或工商界嘗試開(kāi)展項(xiàng)目合作，通過(guò)項(xiàng)目合作的示范效應(yīng)和外溢性功能，實(shí)現(xiàn)自下而上的傳導(dǎo)效應(yīng)，逐步提升公眾和有關(guān)決策者對(duì)“一帶一路”倡議的積極認(rèn)知，借此帶動(dòng)中歐“一帶一路”合作。目前，歐盟成員國(guó)內(nèi)的地方政府和工商界對(duì)于“一帶一路”倡議展現(xiàn)出了更多的熱情和主動(dòng)性，希望與中國(guó)的有關(guān)投資和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)接，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，比如法國(guó)的里昂、馬賽、諾曼底等南部地區(qū)。①Frans-Paul van der Putten， John Seaman， Mikko Huotari，etc.eds， “Europe and China’s New Silk Roads”， the European Think-tank Network on China （ENTC） Report， December 2016， p.8， https：／／www.clingendael.org／sites／default／files／pdfs／Europe_and_Chinas_New_Silk_Roads_0.pdf7.因此，中國(guó)可以充分利用地方和企業(yè)的積極性，開(kāi)展具體的項(xiàng)目合作，通過(guò)項(xiàng)目的外溢性效應(yīng)提升歐盟公眾對(duì)“一帶一路”倡議的支持。

第五，開(kāi)展第三方合作，嘗試建立共同規(guī)則，擴(kuò)大項(xiàng)目的“外溢性”效應(yīng)。一方面，歐盟對(duì)“一帶一路”倡議的認(rèn)知中，認(rèn)可“一帶一路”對(duì)沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激作用，以及能源基礎(chǔ)設(shè)施建立對(duì)于能源安全的促進(jìn)。另一方面，歐盟突出的憂慮則是“市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)際規(guī)范”?；诖?，中國(guó)可以和歐盟開(kāi)展第三方合作，并在此過(guò)程中嘗試協(xié)調(diào)建立“一帶一路”有關(guān)項(xiàng)目的共同規(guī)則。這樣做的好處有二：其一，“一帶一路”項(xiàng)目投入大，面臨較多的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，而歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)和公司在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和治理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。②張遠(yuǎn)鵬、張莉：“陸海統(tǒng)籌推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)探索”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第2期，第68頁(yè)。在項(xiàng)目前期進(jìn)行評(píng)估，并施行可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，不僅可以減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，亦可增強(qiáng)當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)項(xiàng)目的支持。其二，這些規(guī)則建立的努力，亦可減少歐盟方面的擔(dān)憂，擴(kuò)大項(xiàng)目的“外溢性”效應(yīng)，從而推動(dòng)中歐在第三方市場(chǎng)以及歐盟內(nèi)的合作。

第六，積極開(kāi)展推動(dòng)民心相通的教育與人文交流。在歐盟發(fā)揮支持性權(quán)限的教育與人文交流領(lǐng)域，可以和成員國(guó)以及地方積極開(kāi)展“一帶一路”人文交流，尤其是教育領(lǐng)域的長(zhǎng)期、機(jī)制化合作，以“人”為抓手提升公眾尤其是青年精英對(duì)中國(guó)的了解和“一帶一路”倡議的積極認(rèn)知，構(gòu)建真正的民心相通，為中歐“一帶一路”合作奠定堅(jiān)實(shí)的民心基礎(chǔ)。目前中歐有關(guān)文化交流活動(dòng)，比如文化周、文化年、藝術(shù)節(jié)、電影周等，以及旅游合作，只能在淺層次上推動(dòng)雙方對(duì)彼此文化的了解。而要真正構(gòu)筑民心相通，需要將上述人文交流與教育領(lǐng)域的長(zhǎng)期和機(jī)制化交流相結(jié)合。因?yàn)橥ㄟ^(guò)教育交流與合作，可以培養(yǎng)青年精英對(duì)華積極認(rèn)知，可以鑄造一批未來(lái)的知華人士，成為未來(lái)的政治精英或者輿論塑造者，更有利于從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度推動(dòng)中歐“一帶一路”合作。

總之，針對(duì)歐盟在“一帶一路”倡議中的權(quán)限及其認(rèn)知，中國(guó)可以從歐盟、成員國(guó)和地方及企業(yè)三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)多層對(duì)接，并聯(lián)合推動(dòng)“一帶一路”倡議和聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程對(duì)接，加大中歐第三方市場(chǎng)合作和教育與人文交流，通過(guò)多層次立體化的策略推動(dòng)中歐“一帶一路”合作。