黃文勇 ，呂昌偉 ，梁 政 ，謝金玲

（1、2、3、4國(guó)家鐵路局規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)研究院工程設(shè)計(jì)評(píng)審中心 高級(jí)工程師，北京 100055）

1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審開(kāi)展情況

根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件要求，報(bào)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，事前須征求國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)的意見(jiàn)[1]。鐵路政企分開(kāi)以來(lái)，國(guó)家鐵路局承擔(dān)原鐵道部政府職能，于2015年正式開(kāi)展鐵路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段行業(yè)評(píng)審工作，鐵路行業(yè)評(píng)審從探索中起步，在實(shí)踐中完善，初步形成了較為完善的評(píng)審流程、評(píng)審內(nèi)容和成果表現(xiàn)形式。截至2018年10月，國(guó)家鐵路局共組織開(kāi)展并完成了60余個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目、鐵路專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃行業(yè)評(píng)審工作，提出了項(xiàng)目行業(yè)意見(jiàn)，依法履行了行業(yè)管理部門(mén)職責(zé)。

在鐵路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段行業(yè)評(píng)審過(guò)程中，一是突出項(xiàng)目的規(guī)劃符合性和產(chǎn)業(yè)政策符合性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家規(guī)劃的硬約束和指導(dǎo)性；二是關(guān)注項(xiàng)目路網(wǎng)作用、功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、主要技術(shù)方案等重點(diǎn)；三是密切關(guān)注生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)以及體現(xiàn)鐵路技術(shù)發(fā)展、科研創(chuàng)新等要求；四是重點(diǎn)關(guān)注有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，不僅重點(diǎn)關(guān)注和防范企業(yè)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也關(guān)注項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；五是與國(guó)家鐵路局監(jiān)督管理職責(zé)及重點(diǎn)工作相契合，如安全風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)輸安全等。鐵路行業(yè)評(píng)審工作的有序開(kāi)展，為鐵路監(jiān)督管理向項(xiàng)目全周期、特別是前期決策階段延伸打下了基礎(chǔ)，更利于發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用。

經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐，鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審形成了較為科學(xué)、具備可操作性的評(píng)審流程，研究確定了較為全面、體現(xiàn)鐵路行業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)的行業(yè)評(píng)審要求和項(xiàng)目行業(yè)意見(jiàn)表現(xiàn)形式，已經(jīng)在地方政府、設(shè)計(jì)院、建設(shè)單位中形成了行業(yè)評(píng)審的初步共識(shí)。

2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審存在的不足

通過(guò)鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審，國(guó)家鐵路局發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)高效出具鐵路項(xiàng)目行業(yè)意見(jiàn)，為國(guó)家審批和核準(zhǔn)鐵路項(xiàng)目建設(shè)提供技術(shù)支持[2]，在鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作中發(fā)揮了行業(yè)監(jiān)管作用，取得了顯著成效。但鐵路行業(yè)評(píng)審管理存在依法合規(guī)性不足、重視程度和行業(yè)影響力不夠、監(jiān)督管理范圍不全等問(wèn)題，不適應(yīng)新形勢(shì)下鐵路行業(yè)監(jiān)督管理的要求。

2.1 行業(yè)評(píng)審管理辦法未建立，行業(yè)評(píng)審工作缺乏合規(guī)性

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016 年本）的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕72 號(hào)），“報(bào)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，事前須征求國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)的意見(jiàn)”,國(guó)家鐵路局出具鐵路項(xiàng)目行業(yè)意見(jiàn)是依法依規(guī)應(yīng)盡職責(zé)。開(kāi)展鐵路項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審、組織研究提出行業(yè)評(píng)審專(zhuān)家意見(jiàn)是國(guó)家鐵路局出具行業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)性工作和技術(shù)支撐。目前鐵路行業(yè)評(píng)審工作是在國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)已經(jīng)受理建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)告之后，與國(guó)務(wù)院文件要求“事前須征求國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)意見(jiàn)”的規(guī)定不符，很難充分發(fā)揮行業(yè)管理部門(mén)作用。其次，交通運(yùn)輸部（國(guó)家鐵路局）并沒(méi)有發(fā)布鐵路行業(yè)評(píng)審工作的相關(guān)管理辦法和規(guī)定，未對(duì)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審的管理權(quán)限、管理范圍、評(píng)審流程、評(píng)審重點(diǎn)、評(píng)審要求等內(nèi)容進(jìn)行明確，鐵路項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審工作從管理方面存在依法合規(guī)性不足的問(wèn)題，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.2 行業(yè)評(píng)審范圍窄，監(jiān)督管理存在盲區(qū)

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016 年本）的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕72 號(hào)）第九條，“對(duì)取消核準(zhǔn)改為備案管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目備案機(jī)關(guān)要加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)，行業(yè)管理部門(mén)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、安全監(jiān)管等部門(mén)要按職責(zé)分工加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)和約束”。目前鐵路行業(yè)評(píng)審管理范圍僅限于國(guó)家批復(fù)（核準(zhǔn)）的鐵路項(xiàng)目，不包含地方主導(dǎo)、地方審批（核準(zhǔn)）的鐵路項(xiàng)目，《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》指出，“十三五”期間，城際和市域鐵路規(guī)模將達(dá)到2 000 km左右[3]，行業(yè)評(píng)審管理范圍窄，存在較大監(jiān)管盲區(qū)，不利于整個(gè)鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。從優(yōu)化政府服務(wù)角度看，鐵路審批權(quán)限下放后，城際鐵路建設(shè)發(fā)展進(jìn)一步加快，投融資模式也發(fā)生深刻變化，地方政府迫切需要行業(yè)主管部門(mén)給予專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。從行業(yè)監(jiān)管角度看，地方政府嚴(yán)重缺乏鐵路專(zhuān)業(yè)技術(shù)、鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)、鐵路安全質(zhì)量要求的專(zhuān)業(yè)管理人員，地方鐵路建設(shè)發(fā)展面臨的安全質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)更為突出，更應(yīng)給予高度關(guān)注。

2.3 行業(yè)評(píng)審重視程度不夠，行業(yè)監(jiān)管影響力不足

鐵路建設(shè)發(fā)展主要依據(jù)國(guó)家發(fā)布的“現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃”“鐵路中長(zhǎng)期布局規(guī)劃”“鐵路五年發(fā)展規(guī)劃”等發(fā)展規(guī)劃體系。國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步下放政府投資交通項(xiàng)目審批權(quán)的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕189 號(hào)）要求，“在下放項(xiàng)目審批權(quán)限的同時(shí)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用”。參與鐵路發(fā)展規(guī)劃研究是國(guó)家鐵路局的重要職責(zé)之一，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施情況也是行業(yè)管理部門(mén)的應(yīng)盡職責(zé)。目前由于行業(yè)評(píng)審管理范圍窄、重視程度不夠，鐵路參建單位把鐵路行業(yè)評(píng)審看作無(wú)關(guān)緊要的程序性環(huán)節(jié)，行業(yè)評(píng)審對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行鐵路發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用不能充分體現(xiàn)，行業(yè)管理的影響力有待加強(qiáng)，難于發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)投資活動(dòng)的規(guī)范引導(dǎo)作用。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審面臨的新形勢(shì)

3.1 鐵路建設(shè)發(fā)展要求行業(yè)評(píng)審必須貫徹落實(shí)黨的十九大精神

交通強(qiáng)國(guó)，鐵路先行。十九大報(bào)告中提出的新理念、新論斷、新任務(wù)、新舉措，如何在鐵路建設(shè)發(fā)展中落地生根，這不能僅依靠鐵路企業(yè)的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，更需鐵路行業(yè)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)鐵路企業(yè)落實(shí)十九大精神和各項(xiàng)任務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督。國(guó)家鐵路局深入貫徹黨的十九大精神，立足鐵路行業(yè)定位，結(jié)合履職監(jiān)管職責(zé)，研究制定了《國(guó)家鐵路局服務(wù)決勝全面建成小康社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，提出了體現(xiàn)十九大戰(zhàn)略部署、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的行動(dòng)計(jì)劃和要求[5]。鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審是國(guó)家鐵路局監(jiān)管履職的一項(xiàng)重要工作，行業(yè)評(píng)審要強(qiáng)化鐵路建設(shè)貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，確保鐵路建設(shè)具體落實(shí)十九大報(bào)告提出新任務(wù)、新目標(biāo)和新戰(zhàn)略，確保鐵路建設(shè)支撐全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求。行業(yè)評(píng)審要從國(guó)家機(jī)關(guān)、行業(yè)管理的高度對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目方案、前期工作提出要求，積極回應(yīng)人民對(duì)鐵路發(fā)展的深度關(guān)切，敢于提出與鐵路企業(yè)不同的意見(jiàn)。

3.2 全面依法治國(guó)實(shí)踐要求鐵路行業(yè)評(píng)審工作必須依法合規(guī)

十九大報(bào)告提出“深化依法治國(guó)實(shí)踐”“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政”[6]等要求。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）提出，“完善規(guī)章制度，制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程，促進(jìn)監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)具體化、公開(kāi)化”，“各有關(guān)部門(mén)要制定項(xiàng)目審批工作規(guī)則和辦事指南”[7]。國(guó)家鐵路局2018年重點(diǎn)工作提出，“完善鐵路法規(guī)制度，進(jìn)一步完善鐵路監(jiān)管法規(guī)和政策依據(jù)，進(jìn)一步提升依法行政水平”。全面依法治國(guó)實(shí)踐要求國(guó)家鐵路局必須建立健全鐵路行業(yè)管理法規(guī)體系，建立鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審管理法規(guī)依據(jù)，確保評(píng)審工作依法合規(guī)、依法履職，確保行業(yè)評(píng)審工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、公開(kāi)化和透明化。

3.3 鐵路行業(yè)監(jiān)管職責(zé)要求鐵路行業(yè)評(píng)審必須全過(guò)程全覆蓋

《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）要求，“明確監(jiān)管責(zé)任，注重發(fā)揮行業(yè)管理部門(mén)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管”。鐵路是國(guó)家重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是綜合交通運(yùn)輸體系中的骨干，涉及重大公共利益和最廣大人民的切身利益。鐵路行業(yè)監(jiān)管職責(zé)要求國(guó)家鐵路局應(yīng)建立健全鐵路行業(yè)全過(guò)程、全范圍的行業(yè)監(jiān)督管理體系。鐵路建設(shè)項(xiàng)目政策性、系統(tǒng)性、技術(shù)性、安全性、經(jīng)濟(jì)性等方面要求較高，通過(guò)鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審，在規(guī)劃階段參與鐵路行業(yè)重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局，在項(xiàng)目前期研究和勘察設(shè)計(jì)階段監(jiān)督鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期決策和實(shí)施推進(jìn)，是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管的需要。行業(yè)評(píng)審要加強(qiáng)對(duì)地方審批鐵路建設(shè)項(xiàng)目的指導(dǎo)和支持，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)投資活動(dòng)的規(guī)范引導(dǎo)作用，保障地方鐵路建設(shè)安全質(zhì)量，更好促進(jìn)地方鐵路持續(xù)健康發(fā)展。通過(guò)對(duì)地方鐵路建設(shè)發(fā)展的技術(shù)支持和行業(yè)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)評(píng)審橫向擴(kuò)展和深入推進(jìn)，當(dāng)好行業(yè)監(jiān)管先行官和探路者，進(jìn)一步提升鐵路行業(yè)監(jiān)管影響力。

4 加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審的措施和建議

為加強(qiáng)鐵路行業(yè)監(jiān)督管理，保障行業(yè)評(píng)審依法履職盡責(zé)，促進(jìn)行業(yè)評(píng)審工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、公開(kāi)化、透明化，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段行業(yè)評(píng)審工作。

4.1 建立健全鐵路行業(yè)評(píng)審法律法規(guī)體系

一是根據(jù)全面深化依法治國(guó)實(shí)踐、國(guó)務(wù)院文件要求和鐵路行業(yè)監(jiān)督管理需要，盡快修訂《鐵路建設(shè)管理辦法》[8]（中華人民共和國(guó)鐵道部令第11號(hào)，2003年7月11日）和《鐵路建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理辦法》[9]（中華人民共和國(guó)鐵道部令第26號(hào)，2006年1月4日），將以上辦法修訂納入國(guó)家鐵路局2019年法律法規(guī)制定計(jì)劃。建議在修訂以上管理辦法時(shí)，明確提出鐵路建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究審查審批階段，在報(bào)投資主管部門(mén)核準(zhǔn)批復(fù)前，應(yīng)征求行業(yè)管理部門(mén)意見(jiàn)，進(jìn)一步從法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)上確保鐵路行業(yè)評(píng)審工作依法合規(guī)。

二是制定并發(fā)布《鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審管理辦法》。該管理辦法主要明確行業(yè)評(píng)審管理范圍、評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審程序，并對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目各參與單位職責(zé)、監(jiān)督管理等提出要求，目的是規(guī)范鐵路建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審管理工作的具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)鐵路行業(yè)評(píng)審管理的規(guī)范化、制度化、公開(kāi)化和透明化。

4.2 建立健全鐵路行業(yè)評(píng)審質(zhì)量管理體系

一是研究編制《鐵路項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審報(bào)告編制指南》。以強(qiáng)化國(guó)家鐵路局對(duì)項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審管理為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)單位項(xiàng)目行業(yè)評(píng)審報(bào)告編制的指導(dǎo)，擴(kuò)大行業(yè)管理部門(mén)在設(shè)計(jì)單位的影響力和執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管從前期決策、建設(shè)實(shí)施到運(yùn)營(yíng)管理等方面全覆蓋。報(bào)告編制要經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研和論證，文件主要內(nèi)容要貫徹十九大精神對(duì)鐵路工作的新要求、新部署；要突出鐵路項(xiàng)目的規(guī)劃符合性、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、主要技術(shù)方案等重點(diǎn)內(nèi)容；要體現(xiàn)生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)及鐵路技術(shù)發(fā)展、科研創(chuàng)新；要體現(xiàn)密切關(guān)注有效防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等措施；要與國(guó)家鐵路局監(jiān)督管理職責(zé)及重點(diǎn)工作相契合。

二是強(qiáng)化鐵路行業(yè)評(píng)審質(zhì)量?jī)?nèi)部控制和管理，進(jìn)一步建立行業(yè)評(píng)審意見(jiàn)和評(píng)審報(bào)告的內(nèi)部審核、會(huì)簽制度，確保行業(yè)評(píng)審質(zhì)量。

4.3 進(jìn)一步強(qiáng)化鐵路行業(yè)評(píng)審服務(wù)理念

鐵路行業(yè)評(píng)審以貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念為出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)全面建成小康社會(huì)和交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。鐵路行業(yè)評(píng)審管理工作的立足點(diǎn)要放到為保障鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展上，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、企業(yè)投資做好服務(wù)上，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。要更加注重事前政策引導(dǎo)、事中事后監(jiān)管約束和過(guò)程服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)方式，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，提高綜合服務(wù)能力。