李志杰

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、引言

中共十九大的勝利召開，為新時(shí)代我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)賦予了“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的堅(jiān)定的發(fā)展要求與強(qiáng)大的精神氣場。對于學(xué)界而言，如何在合理借鑒國際先進(jìn)成果與經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)更加專注地講好“中國故事”，是知識工作者的應(yīng)盡之職責(zé)應(yīng)有之擔(dān)當(dāng)。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“全黨要深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)”[1]。作為將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的唯一途徑，良好的政策執(zhí)行已經(jīng)引起了新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切訴求。在此背景之下，繼續(xù)深入開墾政策執(zhí)行的研究土壤，努力發(fā)掘其學(xué)術(shù)潛力，具有十分重要的理論意義和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。為此，本文將針對國內(nèi)外政策執(zhí)行相關(guān)研究展開述評，力圖從基礎(chǔ)性層面為厘清研究理路充實(shí)研究內(nèi)容強(qiáng)化研究視角做出積極貢獻(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提升我國政策執(zhí)行產(chǎn)出與效果水平的目的，這正是回應(yīng)相關(guān)研究訴求的題中應(yīng)有之義。

事實(shí)上，執(zhí)行研究并非政策科學(xué)的長子。20世紀(jì)50年代政策科學(xué)誕生之初，拉斯韋爾、德羅爾等早期政策科學(xué)家就堅(jiān)持認(rèn)為，政策制定應(yīng)該作為政策科學(xué)的核心，包括“政策制定的一般過程以及具體的政策問題和領(lǐng)域”[2]。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界逐漸形成并接受了這樣一個(gè)普遍的假設(shè)，即只要政策制定完成了，政策就可以被執(zhí)行，繼而政策目標(biāo)就可以得到實(shí)現(xiàn)。受此影響，政策執(zhí)行被視作政策預(yù)期和結(jié)果之間的“黑箱”，并未得到學(xué)界應(yīng)有的關(guān)切與重視。直到20世紀(jì)60年代，在由美國約翰遜政府主導(dǎo)的向貧困宣戰(zhàn)的“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)中，許多政策和項(xiàng)目計(jì)劃都未能達(dá)到預(yù)期的效果與目標(biāo)。人們開始逐漸意識到，制定良好和設(shè)計(jì)科學(xué)的政策必須經(jīng)過高質(zhì)量的執(zhí)行過程才有可能順利地將美好的理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。及至1973年，普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基針對力圖解決就業(yè)問題的“奧克蘭”計(jì)劃展開了深入的調(diào)查和研究，認(rèn)為執(zhí)行階段是影響項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。其著作成果《執(zhí)行：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的？》的問世，標(biāo)志著執(zhí)行問題開始進(jìn)入學(xué)界研討的主流視野，從而真正填補(bǔ)了長久以來政策過程中的那“缺失的一環(huán)”[3]。

二、脈絡(luò)演進(jìn)與路徑轉(zhuǎn)型：國外相關(guān)研究

（一）自上而下路徑

早期政策執(zhí)行研究的探索者和開拓者們普遍采取自上而下之路徑展開各自的分析?！白陨隙隆甭窂降暮诵膬?nèi)容，在于強(qiáng)調(diào)如何讓一個(gè)清晰的政策目標(biāo)得到準(zhǔn)確而完整的落實(shí)。普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基將政策執(zhí)行視為一個(gè)“設(shè)定的目標(biāo)與被調(diào)整以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)之間相互作用的過程”并指出“如果沒有賴以評判的目標(biāo)，政策執(zhí)行便無所謂成敗”[4]。正因如此，自上而下路徑是以決策或政策本身為邏輯起點(diǎn)，使之與執(zhí)行分離，而將執(zhí)行視作從屬于政策的、價(jià)值中立的技術(shù)性工作，試圖通過嚴(yán)格的等級控制確保既定政策目標(biāo)和意圖的順利實(shí)現(xiàn)。

最初的執(zhí)行研究主要秉持案例分析的方法，結(jié)合政策實(shí)務(wù)對于影響執(zhí)行過程與結(jié)果的具體因素進(jìn)行針對性的描述。這就造成相關(guān)研究成果局限于特定情境之中，缺乏理論層面的歸納與升華。于是，學(xué)者們很快注意到這個(gè)問題，開始致力于政策執(zhí)行影響因素（變量）的識別以及解釋性理論模型的建構(gòu)，促使“自上而下”路徑的學(xué)術(shù)價(jià)值與地位得到充分的提升和鞏固。

其中，米特和霍恩在《政策執(zhí)行過程：一種概念框架》一文中，指出“執(zhí)行階段不會(huì)開始，直到目標(biāo)被先前的政策決策建立起來，它只有在法律已經(jīng)通過資金得到保障之后才能開始”，繼而提出了其理論模型的六大變量，包括：“1.政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；2.政策資源；3.組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)；4.執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征；5.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境；6.執(zhí)行者的意向”[5]。

薩巴蒂爾和梅茲馬尼恩（1979）在《有效執(zhí)行的條件：一個(gè)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的指導(dǎo)》一文中，提出了有效政策執(zhí)行的五個(gè)條件，即“1.項(xiàng)目基于一個(gè)合理的理論，關(guān)于改變目標(biāo)群體的行為以實(shí)現(xiàn)期望的目標(biāo)；2.法規(guī)（或其他基本的政策決定）包含明確的政策指令并且建構(gòu)政策過程，以使得目標(biāo)群體如期表現(xiàn)的可能性最大化；3.執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者評估實(shí)質(zhì)性的管理和政治技巧并且致力于實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)；4.項(xiàng)目被執(zhí)行過程中有組織的選民團(tuán)體以及一些關(guān)鍵的立法者（或主要執(zhí)行者）積極支持，表現(xiàn)為法院保持中立或者支持；5.法定目標(biāo)的相對優(yōu)先權(quán)沒有因?yàn)闆_突的公共政策的出現(xiàn)或者因?yàn)閷τ诜傻募夹g(shù)理論或政治支持產(chǎn)生破壞的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改變而遭到嚴(yán)重的破壞”[6]。隨后，他們（1980）又在《公共政策執(zhí)行：一種分析框架》一文中，將執(zhí)行過程劃分為多個(gè)階段（因變量），具體包括：“執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出；目標(biāo)群體對于政策產(chǎn)出的服從；政策產(chǎn)出的有意無意的實(shí)際影響；政策產(chǎn)出的可感知的影響以及法規(guī)的主要修正等”，同時(shí)指出影響貫穿整個(gè)執(zhí)行過程的法規(guī)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的因素（自變量），包括“問題的可處理性（有效技術(shù)理論和科技的可獲得性；目標(biāo)群體的多樣性；目標(biāo)群體在總?cè)丝谥械谋壤?；行為需要改變的程度）、?zhí)行結(jié)構(gòu)化的法令能力（充分的因果理論的結(jié)合；政策目標(biāo)的清晰；財(cái)政資源；執(zhí)行機(jī)構(gòu)間和執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的等級整合；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)章；執(zhí)行官員的選拔；外部的正式評估）以及執(zhí)行結(jié)構(gòu)化的非法規(guī)因素（社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)；媒體對于問題的關(guān)注；公眾支持；選民團(tuán)體的態(tài)度與資源；來自主權(quán)的支持；執(zhí)行官員的承諾與領(lǐng)導(dǎo)能力）”等三個(gè)方面[7]。

（二）自下而上路徑

隨著政策執(zhí)行研究的不斷演進(jìn)，學(xué)界關(guān)于“自上而下”路徑的批評之聲逐漸興起，爭議的焦點(diǎn)在于：“自上而下”路徑所懷揣的“目標(biāo)清晰控制嚴(yán)密”的美好理想，在現(xiàn)實(shí)情境當(dāng)中常常顯得有些“不接地氣”。一方面，并非所有的政策執(zhí)行都伴有明確詳盡的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，事實(shí)上模糊行政才是政策執(zhí)行面臨的常態(tài)化狀況；另一方面，政策制定者幾乎不可能完全控制執(zhí)行者的行動(dòng)與意志，這決定了執(zhí)行過程的梗阻和結(jié)果的偏差一定程度上在所難免。于是，一種全新的研究路徑順理成章，其采取的邏輯次序正是“自下而上”?！白韵露稀甭窂降年P(guān)鍵要義，是將政策執(zhí)行視為一個(gè)多元行動(dòng)者之間互動(dòng)、妥協(xié)以及共識的復(fù)雜過程。這似乎有一點(diǎn)兒政策網(wǎng)絡(luò)理論的味道，但是“自下而上”路徑著重強(qiáng)調(diào)的只是政策執(zhí)行者間的交互行為，盡管它也分享了“自上而下”路徑的合理觀念即對于政策制定者的影響表示認(rèn)可，但是依然堅(jiān)決地維持執(zhí)行者特別是與政策問題最為接近的執(zhí)行者作為研究對象的中心地位。埃爾莫爾在《向后規(guī)劃：執(zhí)行研究與政策決策》一文中，指出“與向前規(guī)劃重視政策源不同，向后規(guī)劃假設(shè)距離問題源越近，影響它的能力就越強(qiáng)；而復(fù)雜系統(tǒng)解決問題的能力并不取決于等級控制，而取決于在問題最即時(shí)的地方所具有的最大化的自由裁量權(quán)”，進(jìn)而提出向后規(guī)劃關(guān)注的影響因子，包括“知識和較低層次執(zhí)行者的解決問題的能力；與實(shí)現(xiàn)政策主旨相關(guān)的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)；執(zhí)行過程不同層面政治行動(dòng)者間的議價(jià)關(guān)系以及用于影響自由裁量選擇的資金的戰(zhàn)略性的使用”[8]。

說到政策執(zhí)行的“自下而上”路徑，有兩位學(xué)者的觀點(diǎn)必須要提。一個(gè)是利普斯基的街道層官僚理論，另一個(gè)是赫恩的政策執(zhí)行組織理論。其中，利普斯基早在1971年就已經(jīng)開始將“街道層官僚”做出研究對象[9]，從那時(shí)起“自下而上”路徑之雛形開始顯現(xiàn)。1977年，利普斯基同威澤利一起對于特殊教育改革問題進(jìn)行了針對性研討，展示了作為個(gè)體的學(xué)校人事部門是如何采取應(yīng)對機(jī)制限制和曲解改革執(zhí)行的。在《街道層官僚與機(jī)構(gòu)革新：執(zhí)行特殊教育改革》（1977）一文中，他們指出“街道層官僚在工作中同民眾產(chǎn)生直接地相互作用，在執(zhí)行中擁有實(shí)質(zhì)性的自由裁量權(quán)”，這具體表現(xiàn)在“為完成任務(wù)而例行程序、修改目標(biāo)、定量服務(wù)、維護(hù)優(yōu)先權(quán)以及限制或控制顧客等”[10]。此后，利普斯基在《街道層官僚：公共服務(wù)中的個(gè)體困境》一書中系統(tǒng)論述了街道層官僚對于政策執(zhí)行過程中的重要影響，明確指出街道層官僚的“行為不僅構(gòu)成了政府傳遞的服務(wù)，他們的個(gè)人決策的集合實(shí)際形成了所在機(jī)構(gòu)的政府政策”，甚至于他們的“自由裁量權(quán)決定了人們是從政府計(jì)劃中受益還是受到制裁，換句話說，決定了人們是否有權(quán)獲得政府提供的權(quán)益”[11]。另一位“自下而上”路徑的代表人物是赫恩，他堅(jiān)決反對“自上而下”路徑倡導(dǎo)的“政治行政二分”或“單一權(quán)威”的思想，認(rèn)為“執(zhí)行研究不是公共行政研究的偽裝，執(zhí)行研究不應(yīng)將政治與行政分開，所有相關(guān)行動(dòng)者都應(yīng)被平等地合并入執(zhí)行研究的政策系統(tǒng)內(nèi)。因此，執(zhí)行中的政策問題不是被政治系統(tǒng)定義的，而是被相關(guān)社會(huì)行動(dòng)者定義的”[12]。在他看來，執(zhí)行研究中組織的視角是必不可少的，并強(qiáng)調(diào)“理解政治與行政的結(jié)合，不僅需要理解條款與條款的結(jié)合，也需要理解組織與組織的結(jié)合”[13]。為此，赫恩提出“多元組織的分析單元”作為一個(gè)執(zhí)行架構(gòu)，應(yīng)該被應(yīng)用于政策執(zhí)行的描述和評估過程當(dāng)中，“執(zhí)行架構(gòu)中的行動(dòng)者和組織有多種的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，也可能有共同的利益，但是每一個(gè)行動(dòng)者和組織參與項(xiàng)目執(zhí)行又都多少有其自己的原因”[14]。

（三）整合路徑

20世紀(jì)80年代中期以后，圍繞“自上而下”與“自下而上”路徑之間的學(xué)術(shù)紛爭，開始逐步淡出政策執(zhí)行研究領(lǐng)域的中心舞臺(tái)。人們漸漸發(fā)現(xiàn)，兩大路徑各自的良莠長短均十分明顯，任何一方都有自身顯著的合理性也都著實(shí)存在改良的必要性。薩巴蒂爾（1986）指出，“‘自上而下’路徑高估了中心忽視了外圍，聚焦決策在多大程度上實(shí)現(xiàn)或者行動(dòng)與決策是否一致；‘自下而上’路徑則高估了外圍而忽視了中心，關(guān)注行動(dòng)者的策略、意志以及自由裁量權(quán)，不如‘自上而下’路徑那樣在理論層面提出明確的影響因子”[15]。既然如此，為何一定要分出高下，攜手向前豈不是更加明智的選擇。于是，一種旨在將兩者之優(yōu)勢有機(jī)整合的新型路徑正式揭開了帷幕。而在此方面，學(xué)者們所采取的分析視角與研討方式可謂各具特色。

1.框架整合。

薩巴蒂爾（1986）提出了一種倡議聯(lián)盟的分析框架，用以檢視10-20年的政策變遷。所謂一個(gè)倡議聯(lián)盟，“是由很多來自不同層級政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的人員組成的，他們分享共同的信念采取一致行動(dòng)”[16]，努力實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。該框架認(rèn)為，影響政策變遷的因素包括：“1.政策子系統(tǒng)中，彼此競爭的倡議聯(lián)盟間的相互作用；2.外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及來自其他政策子系統(tǒng)的決策的變化；3.穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)的影響，例如基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及憲法準(zhǔn)則等”[17]。倡議聯(lián)盟框架和“自下而上”路徑的研究邏輯一樣開始于政策問題和次級系統(tǒng)，認(rèn)真考慮不同層級行動(dòng)者的策略和意圖；同時(shí)該框架又合并進(jìn)“自上而下”路徑中的包括法律以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等分析變量，使得理論層面的研究內(nèi)涵更加豐富完善。

2.變量整合。

自1994年中央和地方分稅制后，地方財(cái)政權(quán)利與事務(wù)管理權(quán)利出現(xiàn)不匹配，地方財(cái)力根本滿足不了地方城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方公共事業(yè)的快速發(fā)展，地方政府受法律法規(guī)的限制不允許直接融資。為破解地方發(fā)展的困局，解決資金籌措的問題，一些政府融資平臺(tái)公司(以下簡稱融資平臺(tái))開始成立。2008年全球金融危機(jī)后，積極的財(cái)政政策在我國被采用，另有4萬億元刺激計(jì)劃被實(shí)行。這時(shí)融資平臺(tái)如雨后春筍般發(fā)展。

戈金等學(xué)者（1987）對于整合路徑的理解尤為獨(dú)特，認(rèn)為這是政策執(zhí)行的“第三代研究”，并且指出雖然“應(yīng)該在方法上實(shí)現(xiàn)之前兩種路徑的綜合”，但是它們“所提出的因素太多了，并沒有明確每個(gè)變量獨(dú)特的重要性，缺乏真正的‘關(guān)鍵變量’，所以，應(yīng)該尋求‘系統(tǒng)性的識別’,找出極少數(shù)的，隨著時(shí)間的推移，能夠連續(xù)一致地解釋政策執(zhí)行的變量”[18]。為此，戈金嘗試將“溝通”理論引入政策執(zhí)行研究視域，強(qiáng)調(diào)“地方執(zhí)行者是執(zhí)行相關(guān)信息在中央和地方發(fā)送者之間傳遞的目標(biāo)，他們必須對于信息進(jìn)行翻譯，彼此之間就構(gòu)成了一連串的溝通渠道”[19]。這樣，一個(gè)包含著政策制定者和執(zhí)行者的網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建完成。

3.結(jié)構(gòu)整合。

奧圖爾同樣主張將多元組織理論應(yīng)用于政策執(zhí)行研究當(dāng)中，認(rèn)為“執(zhí)行是多元組織的設(shè)定，而不僅僅只是單一的執(zhí)行單元”[20]。但與赫恩的觀點(diǎn)不同，奧圖爾將堅(jiān)持以網(wǎng)絡(luò)模式為導(dǎo)向，將與執(zhí)行相關(guān)的多元主體全部納入研究框架。他指出，“不論‘自下而上’還是‘自上而下’路徑，都只關(guān)注具體的研究單元，例如：執(zhí)行者、項(xiàng)目本身或者執(zhí)行者間的安排等，而忽視了一個(gè)問題即執(zhí)行運(yùn)行發(fā)展的結(jié)構(gòu)形式究竟是什么”[21]。

為此，奧圖爾強(qiáng)調(diào)將“多元組織網(wǎng)絡(luò)中的多元目標(biāo)作為關(guān)注對象”[22]，以此完成了“自上而下”和“自下而上”兩種理論方法的緊密聯(lián)結(jié)。

4.概念整合。

5.屬性整合。

馬特蘭德從政策執(zhí)行的內(nèi)在屬性著眼，提出了著名的“模糊-沖突”模型。其中，模糊屬性包括“目標(biāo)”和“手段”的模糊兩個(gè)方面，為新的手段、技術(shù)以及目標(biāo)的學(xué)習(xí)提供了機(jī)會(huì)；沖突屬性則源于政策執(zhí)行組織間利益的矛盾?！澳：?沖突”模型根據(jù)政策模糊與沖突的程度，將執(zhí)行劃分為四種類別，即“行政式的執(zhí)行（低模糊低沖突）；政治式的執(zhí)行（低模糊高沖突）；實(shí)驗(yàn)性的執(zhí)行（高模糊低沖突）和象征性的執(zhí)行（高模糊高沖突）”，其各自的影響因子分別在于“資源、能力、與環(huán)境相關(guān)的條件以及聯(lián)盟的力量”[24]。就這樣，該模型不僅實(shí)現(xiàn)了對于兩大研究路徑的調(diào)和，也成功擺脫了單純變量或影響因素的理論局限，為不同類型政策執(zhí)行提供了系統(tǒng)的連續(xù)一致的解釋基礎(chǔ)。

三、本土化創(chuàng)制與發(fā)展：國內(nèi)相關(guān)研究

（一）國外政策執(zhí)行相關(guān)研究成果引介及本土化應(yīng)用

著作方面，陳振明（2004）主編的《政策科學(xué):公共政策分析導(dǎo)論》、張金馬（2004）主編的《公共政策分析:概念·過程·方法》、李允杰和丘昌泰（2008）合著的《政策執(zhí)行與評估》、黃健榮等（2011）譯著的《執(zhí)行公共政策》,這些代表性文獻(xiàn)均完整勾勒了國外政策執(zhí)行研究發(fā)展的演進(jìn)脈絡(luò)，對于該領(lǐng)域重要人物及其突出成果進(jìn)行了較為詳實(shí)周到的引介，很大程度上啟迪了國內(nèi)相關(guān)研究的心智與靈感；專論方面，張親培（2003）別具一格從“古典行政執(zhí)行理論”入手檢視政策執(zhí)行研究變遷，對于政策執(zhí)行的研究意義進(jìn)行了針對性地剖析；曹堂哲（2005）介紹了國外政策執(zhí)行研究領(lǐng)域中的“三個(gè)轉(zhuǎn)承、創(chuàng)生的研究途徑和大量的理論模型”，其具體而詳細(xì)的分析與點(diǎn)評成為其作品的一大亮點(diǎn)；畢正宇（2008）詳細(xì)介紹了七種國外政策執(zhí)行的模式，并以此為據(jù)提煉出了其建構(gòu)政策執(zhí)行模式的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“影響政策執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行遵循的原則、政策執(zhí)行的過程以及政策執(zhí)行的途徑”；丁煌、定明捷（2010）總結(jié)梳理了國外政策執(zhí)行的研究脈絡(luò)，并著重介紹了“組織視角、網(wǎng)絡(luò)視角、制度分析視角以及闡釋視角”等四種理論前沿成果。這些專題論文進(jìn)一步豐富和提升了國內(nèi)學(xué)者在政策執(zhí)行閾限的理論認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)了對于相關(guān)研究視界的有效拓展。在此基礎(chǔ)上，一些學(xué)者開始尋求國外理論成果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，試圖采取中學(xué)西法的思路為政策執(zhí)行研究的本土化發(fā)展做出有益的嘗試與努力。其中，鄧大松、徐芳（2012）以史密斯模型為框架，從“社區(qū)健康教育政策本體的狀況、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力、社區(qū)健康教育執(zhí)行的目標(biāo)群體以及環(huán)境因素”等四個(gè)方面，為突破我國社區(qū)健康教育發(fā)展困境提出了針對性建議；楊成偉等（2014）透過米特-霍恩模型從“政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、政策資源、組織間溝通與執(zhí)行活動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境以及執(zhí)行人員的價(jià)值取向”等六個(gè)變量入手，解析了我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中存在的問題并提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑；胡業(yè)飛、崔楊楊（2015）借助模糊-沖突模型，結(jié)合我國社會(huì)化養(yǎng)老政策這個(gè)實(shí)證案例，重點(diǎn)解讀了“模糊性高沖突性低的試驗(yàn)性政策執(zhí)行”的真實(shí)情況，提出科層制下政策執(zhí)行者通過采取“求解”與“替代”相結(jié)合的“轉(zhuǎn)化工具”，將“試驗(yàn)性政策執(zhí)行”轉(zhuǎn)化為“行政性政策執(zhí)行”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對于政策模糊性的削減和政策清晰度的提升。

（二）針對政策執(zhí)行過程梗阻與結(jié)果偏差問題，剖析影響因子厘清評估機(jī)制，謀求執(zhí)行產(chǎn)出與效果水平之提升

1.宏觀層面：對政策執(zhí)行梗阻因子或評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行通則性歸納。

在政策執(zhí)行梗阻因子歸納方面，丁煌（2002）將政策執(zhí)行阻滯因子重點(diǎn)劃分為“主體行為（政策認(rèn)知、政策認(rèn)同和執(zhí)行方式）和制度建設(shè)（正式制度因素、非正式制度因素和政策質(zhì)量因素）”兩大維度；金太軍等（2005）則將政策執(zhí)行梗阻因素歸納為“政策質(zhì)量因素、政策問題因素、執(zhí)行主體因素、權(quán)力配置機(jī)制因素、監(jiān)督因素以及官僚主義等其他因素”六個(gè)方面；吳錦旗等（2008）指出政策執(zhí)行的障礙性因素包括“主體因素、利益集團(tuán)因素、執(zhí)行相對人的影響、資源的缺乏以及意識形態(tài)”等；吳明華、顧建光（2013）認(rèn)為地方政策執(zhí)行梗阻的深層因素在于“公共政策本身具有復(fù)雜性、公共政策涉及利益沖突和信息不對稱”等三大內(nèi)容；在政策執(zhí)行評價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)方面，劉雪明、廖東嵐（2013）將地方政府政策執(zhí)行力評價(jià)體系細(xì)分為“政策共識、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行文化和執(zhí)行公信力”等四個(gè)一級指標(biāo)以及其余44個(gè)二、三級指標(biāo)，并且借助專家調(diào)查問卷完成了指標(biāo)體系的賦分工作；蔡春等（2016）認(rèn)為政策執(zhí)行效果審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)該包括“政策執(zhí)行機(jī)制與過程的審計(jì)、與政策執(zhí)行緊密相關(guān)的公共資金和公共資源配置的審計(jì)、政策性資金與資源管理利用有效性的審計(jì)、政策執(zhí)行結(jié)果審計(jì)以及政策制定后評估”等五個(gè)方面。為政策執(zhí)行評價(jià)體系的確立，提供了重要的理論支撐。

2.中觀層面：面向特定類型政策執(zhí)行的梗阻因子（評價(jià)指標(biāo)）或影響政策執(zhí)行過程與結(jié)果的特定因素展開針對性研討。

在具體類型政策的執(zhí)行研究方面，謝正陽等（2015）認(rèn)為“基層體育部門財(cái)力、物力、人力，政府（公共行政人員）和社會(huì)（公民）體育意識以及監(jiān)控力不足”是造成公共體育政策失真性執(zhí)行的主因；寧德鵬等（2017）指出“宣傳渠道不暢通、深度解讀不到位、執(zhí)行主體缺乏協(xié)調(diào)、落地門檻過多過高以及政策評估滯后”等問題嚴(yán)重影響了我國創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行結(jié)果；吳澤斌、劉衛(wèi)東（2009）從“壓力（建設(shè)占用耕地行為；違法侵占耕地行為；耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本）、狀態(tài)（控制耕地規(guī)模能力；穩(wěn)定耕地質(zhì)量能力；保障糧食安全能力；耕地保護(hù)行為的成本控制能力）、響應(yīng)（耕地集約利用能力；耕地保護(hù)的守法性；維護(hù)耕地保護(hù)公平）”等三個(gè)維度構(gòu)建耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測度指標(biāo)體系；范國睿、孫翠香（2012）認(rèn)為教育政策執(zhí)行監(jiān)測與評估的內(nèi)容應(yīng)包括“教育政策成本、教育政策需求與滿意度、教育政策執(zhí)行力、教育政策影響與結(jié)果”等；在特定影響因素的針對性研討方面，錢再見、金太軍（2002）強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行梗阻“大都可以從政策執(zhí)行主體上找到原因”，同時(shí)從“政策執(zhí)行主體對公共政策的認(rèn)同態(tài)度和政策執(zhí)行的實(shí)際水平、政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向以及責(zé)任追究制度缺損”等層面分析了執(zhí)行梗阻的成因；丁煌（2002）則從“政策的合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性”等維度分析了“政策制定的科學(xué)性”對于政策執(zhí)行結(jié)果的影響；周雪光（2008）集中從“基層政府間的共謀行為（中性意義）”解讀了政策執(zhí)行結(jié)果偏差的原因，并指出“共謀行為的產(chǎn)生和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物”；韋春艷、王琳（2009）強(qiáng)調(diào)“公眾參與”在政策執(zhí)行中的重要作用，為此應(yīng)該“塑造參與型政治文化；建立政府與公民雙向互動(dòng)、建立協(xié)調(diào)利益機(jī)制等渠道和途徑”。

3.微觀層面：結(jié)合具體實(shí)證案例實(shí)現(xiàn)對于政策執(zhí)行梗阻因子或評價(jià)指標(biāo)的檢驗(yàn)與完善。

在梗阻因子分析方面，馮希瑩等（2008）采取個(gè)案分析的方式，針對由“人情低?！痹斐傻牡捅Ｕ邎?zhí)行微效問題展開研討，認(rèn)為主要原因在于：“申請者對于‘額外福利’的追求；非正式規(guī)則的介入以及具體工作人員裁量權(quán)的非正式應(yīng)用”；彭向剛、向俊杰（2013）立足“癌癥村”實(shí)例結(jié)合國情特點(diǎn)檢視我國農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行不力之問題，認(rèn)為主要原因在于：“地方政府對落實(shí)農(nóng)村環(huán)保政策重視不夠；粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式慣性運(yùn)作；地方政府績效考核制度偏差；環(huán)保政策執(zhí)行資源匱乏；農(nóng)民與污染企業(yè)博弈能力不足以及企業(yè)治污成本的外部化等”；熊莉萍、黃超（2017）通過對大王鎮(zhèn)走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“村民參與度低，村干部配合度低；扶貧資金來源單一，資金短缺；駐村干部的選派和考核難度大；扶貧機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，資源配置各自為政；配套政策不健全，監(jiān)管不力”等因素是影響精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的癥結(jié)所在；在評價(jià)指標(biāo)的完善方面，劉紅建、張航（2014）通過對山東省肥城市200名城鄉(xiāng)居民的實(shí)證測評，建構(gòu)起“全民健身政策執(zhí)行的公眾滿意度評價(jià)指標(biāo)體系”，包括“公眾期望、感知質(zhì)量、感知效果、信任度以及公眾抱怨”等五個(gè)一級指標(biāo)和其他29個(gè)二、三級指標(biāo)；劉雪明（2017）結(jié)合廣州市保障性住房建設(shè)實(shí)際，構(gòu)建起地方政府保障性住房政策執(zhí)行評價(jià)指標(biāo)體系，其內(nèi)容包括“政策效率、政策效益、政策影響、政策回應(yīng)度”等四個(gè)一級指標(biāo)以及其余40個(gè)二、三級指標(biāo)。

（三）政策執(zhí)行研究視角及框架的探索與創(chuàng)立

為進(jìn)一步明晰和豐富利益分析的研究視角，丁煌、李曉飛（2010）將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中“逆向選擇”概念引入政策執(zhí)行利益博弈的研究框架當(dāng)中，認(rèn)為“政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體基于自身利益的博弈行為產(chǎn)生的逆向選擇，將不可避免地影響政策的忠實(shí)執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯”；此外，丁煌、定明捷（2010）提煉出“非對稱權(quán)力結(jié)構(gòu)下的談判策略”，用“談判與協(xié)商對話”機(jī)制對于“利益分析”視角的“技術(shù)”層面做出補(bǔ)充，使得相關(guān)研究框架更加完整；龔虹波（2008）主張?jiān)谥袊邎?zhí)行問題研討中凸顯“執(zhí)行結(jié)構(gòu)變量”，認(rèn)為考量“有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)和“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式結(jié)構(gòu)的影響，對“轉(zhuǎn)型中國的公共政策執(zhí)行問題具有更強(qiáng)的解釋力”；寧國良、劉輝（2010）提出“成本效益分析”應(yīng)為提升公共政策執(zhí)行力的重要原則，并通過將政策執(zhí)行成本細(xì)分為“決策成本、組織成本、保證成本、灰色成本、阻滯成本和監(jiān)控成本”，為提升政策執(zhí)行力的對策研究做出了必要的詳解與支撐；葉良海、吳湘玲（2017）另辟蹊徑選取“政策注意力（即政策主體對于政策的關(guān)注程度）”這個(gè)分析變量展開政策執(zhí)行失效問題的研討，并從“政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員和目標(biāo)群體”的角度出發(fā)，為政策注意力的爭奪提供了有益的啟示；賀東航、孔繁斌（2011）在西方政策執(zhí)行研究基礎(chǔ)之上結(jié)合中國特色，提出應(yīng)以“高位推進(jìn)-層級性治理-多屬性治理”的方式，堅(jiān)持“統(tǒng)一指導(dǎo)，具體實(shí)施，相互協(xié)調(diào)，各顯其能”的運(yùn)行邏輯，解決我國公共政策執(zhí)行中的過程梗阻和結(jié)果偏差問題。

四、結(jié)論：評價(jià)與展望

（一）目標(biāo)定位：面向整合路徑的理論創(chuàng)制與開拓尚需加強(qiáng)

通過檢視國內(nèi)外政策執(zhí)行相關(guān)研究，我們得知：曾經(jīng)關(guān)于“自上而下”和“自下而上”兩大路徑的那場激烈紛爭，如今緩緩地落下了帷幕?！罢稀甭窂揭呀?jīng)成為熱點(diǎn)，代表了政策執(zhí)行相關(guān)研究的總體部署和發(fā)展大勢。在此情形之下，國外研究“嗅覺”靈敏反應(yīng)迅捷，這從幾位最具代表性的學(xué)者及其成果那里可見一斑。相比之下，國內(nèi)研究面向整合路徑的理論創(chuàng)制和開拓的努力還需得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。不可否認(rèn)，很多學(xué)者已經(jīng)正確地捕捉到了相關(guān)研究發(fā)展的前沿信號，并且在構(gòu)建系統(tǒng)化變量創(chuàng)新研究視角完善研究框架等方面做出了積極的嘗試和探索。但是，這些研究尚未形成一定的規(guī)模，折射出了學(xué)界整體關(guān)注度的欠缺。當(dāng)然，此類研究也是相關(guān)研究視域內(nèi)最具挑戰(zhàn)性的命題，對于研究能力和學(xué)術(shù)耐力的嚴(yán)苛要求，也是大多數(shù)學(xué)者望而卻步的重要原因。

（二）要素選擇：聚焦目標(biāo)群體的理論探討仍然存在較大進(jìn)展之空間

事實(shí)上，對于“目標(biāo)群體”的關(guān)注，可以說是與政策執(zhí)行研究本身的發(fā)展相生相伴。早在普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基發(fā)表《執(zhí)行》一書的1973年（或稱政策執(zhí)行研究元年），史密斯（Smith）就在其廣為人知的政策過程模型中，強(qiáng)調(diào)“政策執(zhí)行是一種在社會(huì)中產(chǎn)生力量的張力。這種張力，在執(zhí)行過程的四個(gè)成分之間和內(nèi)部產(chǎn)生，即理想的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素”。麥克拉夫林（Mclaughlin）在其1976年提出的互適（Mutual Adaptation）模型中，認(rèn)為成功的政策執(zhí)行應(yīng)是“一個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織設(shè)定以及使用者（User）之間互相調(diào)適的過程”，實(shí)際就是分別強(qiáng)調(diào)了政策本身、執(zhí)行者以及目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過程中的重要角色。國內(nèi)研究方面，高建華（2007）、朱光喜（2011）等人的成果是為數(shù)不多的，關(guān)注目標(biāo)群體之于政策執(zhí)行影響的專題論述。

總體而言，歷史上不同時(shí)期的執(zhí)行研究視角與主流觀念仍然主要聚焦政策主體之范疇，專注從技術(shù)層面著眼考慮如何驅(qū)使目標(biāo)群體走向服從（Compliance）。其核心思想只在于解決政策問題實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)回應(yīng)政策執(zhí)行面向公共利益或需求的本質(zhì)屬性（該議題的重要性與合理性不容置疑，學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)同樣不容忽視），并未真正給予政策目標(biāo)群體的個(gè)人利益或需求以足夠的關(guān)注，有限的研究嘗試也缺乏較為完整的研究框架，對于如何提升目標(biāo)群體的主觀能動(dòng)性（Initiative）水平，難以亦似乎不愿開展系統(tǒng)深入的策略分析。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)前政策執(zhí)行相關(guān)研究的要素選擇略顯狹仄，關(guān)于目標(biāo)群體的理論探討，的確還是存在一定的進(jìn)展空間。

（三）話語體系：多學(xué)科知識語境應(yīng)該主動(dòng)靠近大膽借鑒

20世紀(jì)80年代中后期，很多學(xué)者做出了離開政策執(zhí)行研究領(lǐng)域的選擇，甚至于有些魯莽和悲觀地認(rèn)為，尚且年輕的政策執(zhí)行研究已經(jīng)走到了“知識的終結(jié)”（Intellectual Dead-End）。之所以出現(xiàn)這樣的聲音，很大程度上源于他們對于政策執(zhí)行研究的某種誤解，即認(rèn)為其僅僅只是范式或路徑的選擇，嚴(yán)重忽視了政策執(zhí)行中各個(gè)組成要素的影響作用與研究價(jià)值，自然的，隨著“新公共管理”范式的興起，傳統(tǒng)公共行政的末日已經(jīng)無可避免。事實(shí)證明，政策執(zhí)行研究不僅還活著（Alive）且生機(jī)勃勃（Lively）。而它未來的生機(jī)之源，恰恰應(yīng)該就是在于知識的豐富在于知識的“契合”，即“通過跨學(xué)科的事實(shí)和建立在事實(shí)基礎(chǔ)上的理論聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)知識的‘統(tǒng)合’，從而創(chuàng)造出一種共同的解釋基礎(chǔ)”[25]。這對于政策執(zhí)行研究的強(qiáng)化與提升至關(guān)重要，但是現(xiàn)階段學(xué)界的努力似乎依然沒有完全放開手腳。為此，我們應(yīng)該主動(dòng)靠近大膽借鑒多學(xué)科知識語境，不斷豐富和完善政策執(zhí)行研究自身的話語體系，為激發(fā)研究潛質(zhì)開拓研究視野升級研究工具，注入新的更加強(qiáng)勁的動(dòng)能與活力。●