張新星，鄧 輝

（1.河南日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)，河南 鄭州 450008；2.遼寧遼河油田愷拓實(shí)業(yè)有限公司，遼寧 盤錦 124209）

國(guó)有企業(yè)是壯大我國(guó)綜合實(shí)力、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐和堅(jiān)實(shí)力量。持續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)深化改革，是我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，其根本目的是提高國(guó)有資本效率，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。深化國(guó)企改革，就是要堅(jiān)持和鞏固公有制經(jīng)濟(jì)，同時(shí)積極推進(jìn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展。探索實(shí)行員工持股是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、深化國(guó)企改革的手段之一，在具體執(zhí)行過(guò)程中，需要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，做好法律風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)，確保員工持股行為合法合規(guī)，進(jìn)一步激發(fā)員工的積極性創(chuàng)造性，加快推進(jìn)國(guó)企改革步伐。

一、混合所有制企業(yè)員工持股政策演變

（一）宏觀層面政策規(guī)定

2013年11月，十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署。會(huì)議通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”，這是首次從國(guó)家政策層面提出和解決混合所有制改革中遇到的員工持股實(shí)際問(wèn)題，為推行員工持股提供了政策保障。

2014年3月，為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面深化改革重要思想，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)了 《關(guān)于在國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，明確提出：“允許混合所有制企業(yè)員工持股。”意見對(duì)已改制、擬改制等不同階段企業(yè)的員工出資形式、持股方式進(jìn)行了規(guī)范和細(xì)化，要求在國(guó)企改制新設(shè)混合私有制企業(yè)時(shí)，要同步考慮員工持股問(wèn)題，鼓勵(lì)人力資本、技術(shù)要素占比較高的單位改制時(shí)引入員工持股，完善員工持股有序退出機(jī)制，避免有失公平的關(guān)聯(lián)交易和利益輸送。

2015年1月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委深改組審議了《關(guān)于實(shí)行員工持股試點(diǎn)的意見》，規(guī)定員工持股的總比例不能超過(guò)25%、個(gè)人持股比例不能超過(guò)5%。作為國(guó)資改革頂層設(shè)計(jì)方案“1+N”中的“N”個(gè)配套政策之一，意見明確了員工持股的范圍、比例、操作細(xì)則等方面內(nèi)容，也標(biāo)志著停滯11年之久的央企員工持股將再次啟動(dòng)。2015年5月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的年度工作計(jì)劃顯示，當(dāng)年將指導(dǎo)地方國(guó)資委研究制定企業(yè)員工持股試點(diǎn)管理辦法，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)工作。

2016年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于國(guó)有控股企業(yè)混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》，提出了國(guó)有控股混改企業(yè)員工持股的總體原則、開展條件、員工入股及股權(quán)管理等細(xì)則，試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)是主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類企業(yè)，營(yíng)收和利潤(rùn)90%以上來(lái)自集團(tuán)外部市場(chǎng)，員工入股主要以貨幣出資，入股價(jià)格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的每股資產(chǎn)評(píng)估值。員工持股比例合計(jì)不高于30%，單一員工不高于1%；國(guó)有股東需保證控股，持股比例不低于34%。

2018年9月，國(guó)家發(fā)改委等八部委發(fā)布《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》，提出在推進(jìn)員工持股試點(diǎn)中，要將企業(yè)和員工利益風(fēng)險(xiǎn)綁定，強(qiáng)化內(nèi)部激勵(lì)，完善公司治理，試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量不受之前規(guī)定的限制。

（二）河南省具體政策要求

2016年7月，河南省人民政府印發(fā)《關(guān)于省屬國(guó)有工業(yè)企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》，支持符合條件的企業(yè)試點(diǎn)員工持股。對(duì)于已完成或擬實(shí)施混改的企業(yè)，允許管理層、核心技術(shù)人員、業(yè)務(wù)骨干入股，對(duì)于對(duì)外合作的新上項(xiàng)目、新設(shè)企業(yè)，允許直接設(shè)立混合所有制企業(yè)，其中，創(chuàng)投或投資類可以實(shí)行員工持股，高新技術(shù)、科技服務(wù)型企業(yè)可以管理層、核心技術(shù)人員持股。

2016年11月，河南省國(guó)資委印發(fā)《河南省國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)實(shí)施方案》，用2年左右時(shí)間進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)企業(yè)需具有合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，并且非公資本應(yīng)達(dá)到一定比例，董事會(huì)成員中也需要有非公資本股東派出的董事。

2017年6月，河南省國(guó)資委印發(fā)《河南省省屬國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究暫行辦法》，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的行為包括在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、實(shí)施員工持股計(jì)劃等改組改制過(guò)程中變相套取、私分國(guó)有股權(quán)。

2017年8月，河南省國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)法治國(guó)企建設(shè)的實(shí)施意見》，指出應(yīng)保證有法務(wù)機(jī)構(gòu)全程參與推進(jìn)混合所有制、引入員工持股等全過(guò)程，依法規(guī)范操作，嚴(yán)控各類風(fēng)險(xiǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）先進(jìn)地區(qū)政策探索

在國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股政策落地方面，我國(guó)各省市均紛紛貫徹落實(shí)國(guó)家層面的有關(guān)政策要求，加緊出臺(tái)既符合國(guó)家政策要求，又切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的具體實(shí)施細(xì)則，一些探索實(shí)施的政策有很大的啟迪借鑒意義。

2017年1月，廣東省印發(fā)了《國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則》，其中有一些別出心裁、獨(dú)具特色的規(guī)定。比如，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的要求，提出了在省級(jí)以上重大科技專項(xiàng)領(lǐng)域突破關(guān)鍵核心技術(shù)，已申報(bào)重大科技專項(xiàng)和應(yīng)用型科技研發(fā)專項(xiàng)等省級(jí)以上科技計(jì)劃項(xiàng)目的科技型企業(yè)，予以優(yōu)先考慮。對(duì)員工持股的出資形式、分紅比例、權(quán)利義務(wù)等，可按公司法規(guī)定，在公司章程中具體約定繳納年限，員工按認(rèn)繳股份比例承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，按實(shí)繳資本享受分紅權(quán)利。為防范國(guó)有資本利益受損，細(xì)則規(guī)定了試點(diǎn)企業(yè)持股員工不得接受關(guān)聯(lián)企業(yè)的借款或融資幫助；企業(yè)因經(jīng)營(yíng)需要進(jìn)行融資時(shí)，員工持股部分的擔(dān)保事項(xiàng)，由股東會(huì)形成決議，報(bào)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)備案；員工因辭職、調(diào)離、退休、死亡或被解雇等原因離開企業(yè)時(shí)，應(yīng)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓所持股份，12個(gè)月內(nèi)未完成轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)在持股平臺(tái)管理辦法、相關(guān)協(xié)議或公司章程中明確處理辦法。

2017年1月，上海市也印發(fā)了《地方國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股首批試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，要求試點(diǎn)企業(yè)的股權(quán)構(gòu)成中，非公資本比例不低于10%，企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)90%以上應(yīng)來(lái)源于其出資監(jiān)管機(jī)構(gòu)一級(jí)企業(yè)的外部市場(chǎng)。明確提出在組織實(shí)施中開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定工作預(yù)案，履行好報(bào)備程序。其中，評(píng)估為最高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的，暫緩實(shí)施員工持股。非上市公司實(shí)施混合所有制改制同步開展員工持股的，應(yīng)確保非公有資本股東和員工持股同步完成工商變更。試點(diǎn)企業(yè)要充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用，對(duì)員工持股程序、內(nèi)容等進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)員工持股試點(diǎn)實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，及時(shí)向股東或出資人匯報(bào)。

二、員工持股的主要法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）吸收員工入股方式及員工出資形式不規(guī)范

根據(jù) 《關(guān)于國(guó)有控股企業(yè)混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》規(guī)定，混合所有制企業(yè)開展試點(diǎn)，基本原則是堅(jiān)持增量引入，員工持股應(yīng)采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。其目的在于防止國(guó)有資產(chǎn)流失，在不動(dòng)存量的基礎(chǔ)上，激發(fā)形成新的增量。2016年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部共同頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，企業(yè)增資應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開征集投資方，這給以企業(yè)定增方式實(shí)現(xiàn)員工持股造成了困難，需要協(xié)調(diào)解決員工持股實(shí)際需求和符合國(guó)資監(jiān)管相關(guān)規(guī)定的沖突矛盾，避免國(guó)有企業(yè)的決策交易行為產(chǎn)生違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在員工出資的形式方面，政策規(guī)定應(yīng)優(yōu)先選擇貨幣方式增資，員工知識(shí)產(chǎn)權(quán)、實(shí)物等非貨幣出資存在定價(jià)公允性風(fēng)險(xiǎn)。山東省在 《省屬國(guó)有企業(yè)員工持股試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，員工主要以貨幣出資入股，并應(yīng)合法合規(guī)、自行籌集入股資金，承擔(dān)相應(yīng)資金成本，試點(diǎn)企業(yè)不得無(wú)償贈(zèng)予股份。主要以貨幣出資的政策要求給員工帶來(lái)了較大的資金壓力，資金來(lái)源是否合法合規(guī)也在某種程度上影響了出資行為的有效性，給企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)造成一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）持股方案設(shè)計(jì)及決策程序不合規(guī)

首先，從參與持股員工的個(gè)人條件看，持股范圍、股份管理均與員工的崗位、業(yè)績(jī)緊密掛鉤，混合所有制企業(yè)的員工持股不是普惠性福利，不是全員平均持股或單純管理層持股。設(shè)計(jì)持股方案時(shí)要以崗定股，重點(diǎn)支持主要管理人員、關(guān)鍵技術(shù)崗位和核心業(yè)務(wù)人員持股。員工持股意在充分發(fā)揮激勵(lì)作用，努力以股權(quán)激勵(lì)推動(dòng)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)，避免產(chǎn)生“持股大鍋飯”現(xiàn)象，真正激發(fā)國(guó)有企業(yè)內(nèi)在活力、內(nèi)生動(dòng)力。其次，從混合所有制企業(yè)屬性看，若為非上市公眾公司的國(guó)有企業(yè)，其核心員工應(yīng)符合 《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的認(rèn)定程序，即應(yīng)當(dāng)由公司董事會(huì)提名，并向全體員工公示和征求意見，由監(jiān)事會(huì)發(fā)表明確意見后，經(jīng)股東大會(huì)審議批準(zhǔn)。這也意味著可以持股的員工，除自身需符合規(guī)定的資質(zhì)條件外，還需要按有關(guān)程序和流程予以認(rèn)定。此外，國(guó)有企業(yè)需要注意按照決策權(quán)限和報(bào)批流程，協(xié)調(diào)好股東大會(huì)審議與國(guó)資監(jiān)管報(bào)批報(bào)備事宜，避免出現(xiàn)程序瑕疵。

（三）持股人員數(shù)量及持股比例超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)

按照規(guī)定，員工持股比例有合計(jì)不高于30%、單一員工不高于1%的紅線要求，國(guó)有股東股權(quán)比例有不低于34%的底線要求，企業(yè)也可適當(dāng)預(yù)留部分股權(quán)，用于新引進(jìn)人才。這些詳細(xì)條款，旨在保障國(guó)有控股地位?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有控股企業(yè)及國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)，意味著除各類國(guó)有資本股權(quán)比例合計(jì)超過(guò)50%的企業(yè)需納入國(guó)資監(jiān)管范圍外，那些持股比例未超過(guò)50%，卻是第一大股東，且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程等能夠?qū)嵸|(zhì)管控的企業(yè)也應(yīng)遵守國(guó)資監(jiān)管規(guī)定。因此，以增值擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式允許員工持股時(shí)，需要修訂完善股東協(xié)議、公司章程等出資協(xié)議及內(nèi)部管理制度，確保國(guó)有企業(yè)為第一大股東。《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，高級(jí)管理人員、核心員工合計(jì)持股人數(shù)不能超過(guò)35人，因此需做好員工持股人數(shù)與非上市公眾公司監(jiān)管規(guī)定的合理銜接，若擬實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的國(guó)企屬非上市公眾公司，應(yīng)注意員工持股人數(shù)及持股比例限制。

（四）股權(quán)代持滋生潛在糾紛

股權(quán)代持，又稱委托代持，是實(shí)際出資人與名義出資人達(dá)成約定，名義出資人作為名義股東，在股東名冊(cè)等公司工商登記信息上出現(xiàn)，而實(shí)際上由實(shí)際出資人出資并享有投資權(quán)益。試點(diǎn)意見指出，員工可以個(gè)人名義或通過(guò)過(guò)公司制企業(yè)等持股平臺(tái)持股?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)公司法〉若干問(wèn)題的規(guī)定（三）》也肯定了委托持股的法律效力，認(rèn)可了委托持股本身的合法性。但企業(yè)若想進(jìn)入資本市場(chǎng)，股權(quán)代持很可能成為重大阻礙。無(wú)論是IPO還是新三板掛牌，股權(quán)代持均是審核部門關(guān)注的重點(diǎn)。即便簽署了股權(quán)代持協(xié)議，也仍然會(huì)給被代持股份權(quán)屬及權(quán)利行使帶來(lái)不確定性，從而不符合 《首發(fā)管理辦法》、《股轉(zhuǎn)系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》、《基本標(biāo)準(zhǔn)指引（試行）》等關(guān)于“股權(quán)明晰”的要求，產(chǎn)生一些潛在糾紛。

（五）關(guān)聯(lián)交易有失公允和信息披露不充分

試點(diǎn)意見明確提出，國(guó)有企業(yè)向本企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的員工持股企業(yè)購(gòu)買商品或勞務(wù)時(shí)，應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，確保公平公正，不得內(nèi)部輸送利益。要對(duì)國(guó)有企業(yè)和本企業(yè)集團(tuán)內(nèi)員工持股企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)交易加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。企業(yè)內(nèi)部發(fā)生關(guān)聯(lián)交易十分正常，但要做到價(jià)格公允、交易公平，試點(diǎn)企業(yè)需要強(qiáng)化信息披露，加強(qiáng)監(jiān)督管理，做到信息公開，特別是公開充分披露持股員工范圍、比例、股價(jià)等重要信息。國(guó)有企業(yè)與員工持股企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)交易也應(yīng)該由一級(jí)企業(yè)以適當(dāng)方式定期公開。履行出資人職責(zé)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期檢查、定期通報(bào)試點(diǎn)企業(yè)員工持股有關(guān)情況，避免國(guó)資流失風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題的，要及時(shí)予以糾正整改，必要時(shí)還需依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

三、員工持股風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)

（一）規(guī)范設(shè)計(jì)員工持股方案

國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行員工持股試點(diǎn)，應(yīng)首先分析其可行性、必要性，并向員工充分提示持股風(fēng)險(xiǎn)。在設(shè)計(jì)員工持股方案之前，應(yīng)認(rèn)真評(píng)估員工持股風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施。員工持股方案應(yīng)從實(shí)施細(xì)節(jié)出發(fā)，制定詳細(xì)的操作辦法，至少應(yīng)包括持股員工資格條件、可享有的持股比例、股價(jià)如何確定、出資形式、股權(quán)分紅、流轉(zhuǎn)及變動(dòng)調(diào)整等事項(xiàng)。比如，可以借鑒上海市的探索實(shí)踐，在相關(guān)協(xié)議中明確員工因特殊原因需要轉(zhuǎn)讓股份時(shí)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍大小、優(yōu)劣順序、完成時(shí)限等，并做到嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）嚴(yán)格履行審批報(bào)備程序

員工持股方案在試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部的研究決策流程通常為，首先經(jīng)職工代表大會(huì)審議，充分聽取企業(yè)員工意見，之后提交董事會(huì)研究，通過(guò)后再提交股東會(huì)審議。對(duì)于省屬重點(diǎn)企業(yè)或大型企業(yè)集團(tuán)所屬企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的，其方案需先經(jīng)試點(diǎn)企業(yè)股東會(huì)審議通過(guò)，之后報(bào)履行出資人職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，屬于需向國(guó)資委報(bào)批或備案的，還需履行相應(yīng)程序。省轄市、省直管縣（市）的試點(diǎn)企業(yè)，其方案還需按程序報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，市縣國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)抄報(bào)省政府國(guó)資委。

（三）強(qiáng)化試點(diǎn)企業(yè)信息披露

試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)將員工持股具體情況在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行充分披露，切實(shí)保障廣大員工的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。國(guó)有控股上市公司要執(zhí)行證券監(jiān)管信息披露相關(guān)規(guī)定。國(guó)資監(jiān)管部門、試點(diǎn)企業(yè)上級(jí)機(jī)構(gòu)要重視信息披露工作，豐富考核體系，增加多項(xiàng)具體量化的考核指標(biāo)，設(shè)置企業(yè)自評(píng)環(huán)節(jié)，努力提高試點(diǎn)企業(yè)信息披露事項(xiàng)的規(guī)范運(yùn)作水平。加強(qiáng)信息披露質(zhì)量結(jié)果的廣泛使用，努力與企業(yè)業(yè)績(jī)考核、對(duì)外融資、股權(quán)激勵(lì)、并購(gòu)重組、誠(chéng)信記錄、未來(lái)發(fā)展等進(jìn)行掛鉤，完善信息披露政策體系。

（四）加大關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管力度

國(guó)有企業(yè)和集團(tuán)內(nèi)部員工持股企業(yè)發(fā)生的關(guān)聯(lián)交易應(yīng)定期公開。在對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、任期審計(jì)、離任審計(jì)時(shí)，應(yīng)增加關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管內(nèi)容。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)持股員工資質(zhì)等基礎(chǔ)工作的監(jiān)管。比如，重點(diǎn)核查持股員工出資的真實(shí)性、合法性及合理性，是否存在股權(quán)代持、資金來(lái)源不合規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)，核查擬持股員工的工作經(jīng)歷、近親屬關(guān)系、財(cái)務(wù)狀況、資金來(lái)源等是否與持股金額匹配合理，要求持股員工作出不存在股權(quán)代持等兜底承諾。