殷 明

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）,安徽 合肥 230022）

一、問(wèn)題的提出

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》指出，進(jìn)行水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革，將政府定價(jià)范圍縮小到重要的公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)；建立科學(xué)合理的價(jià)格調(diào)控體系和公開(kāi)透明的價(jià)格監(jiān)管體制機(jī)制，更好發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用；推動(dòng)公用事業(yè)、公益性服務(wù)經(jīng)營(yíng)者加大信息公開(kāi)力度，接受社會(huì)監(jiān)督，保障社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。開(kāi)展成本監(jiān)審是政府制定價(jià)格的前提，進(jìn)一步完善政府定價(jià)成本監(jiān)管法律制度，對(duì)于提高價(jià)格監(jiān)管水平具有重要作用。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立起以《價(jià)格法》為核心，《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》為重要組成部分，以各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則為主要內(nèi)容的政府制定價(jià)格的規(guī)制體系。

但是近年來(lái)，雖然各級(jí)政府價(jià)格主管部門(mén)在制定或調(diào)整城市居民供水價(jià)格、居民生活用電價(jià)格、居民管道煤氣價(jià)格、城市出租車(chē)運(yùn)價(jià)等關(guān)系群眾切身利益的政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的過(guò)程中逐漸引入和完善政府定價(jià)聽(tīng)證制度和政府定價(jià)成本監(jiān)審制度，但是每次定價(jià)聽(tīng)證會(huì)都似乎背離群眾預(yù)期而滿(mǎn)足經(jīng)營(yíng)者的調(diào)價(jià)申請(qǐng)。一些學(xué)者研究了有線(xiàn)數(shù)字電視收視維護(hù)費(fèi)[1]、輸配電定價(jià)[2]、天然氣輸配定價(jià)[3]以及公用事業(yè)價(jià)格[4]的成本監(jiān)審實(shí)踐，從成本監(jiān)審的技術(shù)角度提出了進(jìn)一步完善的意見(jiàn)建議。

本文認(rèn)為定價(jià)成本監(jiān)審制度沒(méi)能實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)，核定全國(guó)或一定范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)同種商品或者提供同種服務(wù)的社會(huì)平均合理費(fèi)用支出。即使已經(jīng)制定出有關(guān)特定領(lǐng)域的定價(jià)成本監(jiān)審實(shí)施細(xì)則，初步確定合理的費(fèi)用項(xiàng)目名稱(chēng)和標(biāo)準(zhǔn)，但是在一些關(guān)鍵點(diǎn)上沒(méi)有具體規(guī)定而是模棱兩可的，存在著自由裁量的空間，定價(jià)成本監(jiān)審部門(mén)很難核定出真實(shí)、合法和合理的定價(jià)成本。我們將以相對(duì)成熟的城市供水定價(jià)成本監(jiān)審法律制度為例，說(shuō)明上述成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)偏離核定合理成本的過(guò)程和機(jī)制，并提出完善政府定價(jià)成本監(jiān)審法律體系的對(duì)策建議。

二、《定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的局限性

我國(guó)的定價(jià)成本監(jiān)審法律制度建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程，1998年5月1日起實(shí)施的《價(jià)格法》只是就政府定價(jià)前開(kāi)展成本調(diào)查提出原則性要求，2001年起施行的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》明確規(guī)定，申請(qǐng)人提出定調(diào)價(jià)申請(qǐng)，需要提供成本信息。2002年11月1日原國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《重要商品和服務(wù)價(jià)格成本監(jiān)審暫行辦法》是我國(guó)政府定價(jià)成本監(jiān)審法律體系發(fā)展的分水嶺，是第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范政府定價(jià)成本監(jiān)審活動(dòng)的部門(mén)規(guī)章。此后，2006年正式制定《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，2017年修訂《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，這部規(guī)章詳細(xì)規(guī)定了成本監(jiān)管最核心、最重要的制度，更加注重加強(qiáng)壟斷行業(yè)監(jiān)管、規(guī)范成本監(jiān)審行為，標(biāo)志著政府成本監(jiān)管進(jìn)入科學(xué)監(jiān)管、制度監(jiān)管的新階段。但是新的定價(jià)成本監(jiān)審辦法依然存在一系列局限，即使可以保證定價(jià)成本的資料真實(shí)性和項(xiàng)目合法性，也很難保證定價(jià)成本的合理性。

目前，新的成本監(jiān)審辦法可以有效解決成本資料的真實(shí)性問(wèn)題。對(duì)于申請(qǐng)定調(diào)價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，提供不真實(shí)成本資料的違法成本很高。“經(jīng)營(yíng)者拒絕提供成本監(jiān)審所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價(jià)機(jī)關(guān)可以中止成本監(jiān)審、按照從低原則核定成本，并將其不良信用記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒”。

另外，新的成本監(jiān)審辦法已經(jīng)解決納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目的合法性問(wèn)題。一方面，從二十四條至三十八條，明確規(guī)定必須納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目名稱(chēng)以及核定原則；另一方面，第三十九條又明確規(guī)定不得納入成本監(jiān)審的費(fèi)用項(xiàng)目。這些規(guī)定有效限制監(jiān)審機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，只有按法定項(xiàng)目核定的費(fèi)用才可以納入定價(jià)成本。

但是新成本監(jiān)審辦法就費(fèi)用項(xiàng)目是否符合相關(guān)性和合理性只做出原則性規(guī)定。相關(guān)性原則，即“計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與定價(jià)商品或者服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程直接相關(guān)或者間接相關(guān)”。合理性原則，“計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)反映生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常需要，并按照合理方法和合理標(biāo)準(zhǔn)核算；影響定價(jià)成本水平的主要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者公允水平”。正是在相關(guān)性和合理性的原則規(guī)定上，容易出現(xiàn)一些問(wèn)題，各地和各行業(yè)對(duì)于相關(guān)性和合理性的解釋可能不同，給各地的成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)留下自由裁量空間。為限制自由裁量權(quán)，國(guó)家發(fā)改委試圖制定行業(yè)性的成本監(jiān)審辦法。現(xiàn)在以《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》以及地方政府的實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)過(guò)程來(lái)說(shuō)明中央和地方政府怎樣解決成本監(jiān)審的合理性問(wèn)題。

比較2006年國(guó)家發(fā)展改革委印送征求意見(jiàn)稿和2010年公布施行試行辦法（發(fā)改價(jià)格［2010］2613號(hào)），兩者之間很多條款的差異比較大，就合理性問(wèn)題來(lái)說(shuō)下述三個(gè)問(wèn)題比較重要：

（一）確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率。在城市迅速擴(kuò)張的背景下，這是核定定價(jià)成本中爭(zhēng)議最大的焦點(diǎn)問(wèn)題。地方政府投資新建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、政務(wù)區(qū)或居民生活區(qū)，建成之前供水企業(yè)作為公用事業(yè)企業(yè)必須投入資金建設(shè)供水生產(chǎn)設(shè)備和運(yùn)輸管道。如果新建區(qū)沒(méi)能充分利用，甚至閑置，那么企業(yè)投資的生產(chǎn)設(shè)備的固定資產(chǎn)折舊應(yīng)當(dāng)計(jì)入定價(jià)成本嗎？

2006年征求意見(jiàn)稿第二十條將合理的超前建設(shè)率暫定為20%，那么本期固定資產(chǎn)折舊就是本期固定資產(chǎn)折舊總額乘以本期生產(chǎn)能力利用率。本期生產(chǎn)能力利用率＝本期實(shí)際日綜合生產(chǎn)能力÷設(shè)計(jì)日綜合生產(chǎn)能力×100%＋合理超前建設(shè)率。2010年《試行辦法》規(guī)定“實(shí)際供水量不低于設(shè)計(jì)供水量60%的，按照本期折舊核定，實(shí)際供水量低于設(shè)計(jì)供水量60%的，按照下列公式核定：核定折舊費(fèi)=本期折舊費(fèi)×實(shí)際供水量÷（設(shè)計(jì)供水量×60%）?！彪m然《試行辦法》回避超前建設(shè)率這個(gè)概念，但是通過(guò)規(guī)定“實(shí)際供水量占設(shè)計(jì)供水量60%則按照本期折舊核定”，事實(shí)上將超前建設(shè)率提高至40%。

（二）供水企業(yè)合理的人員數(shù)量問(wèn)題。對(duì)于成本監(jiān)審部門(mén)來(lái)說(shuō)，多少供水企業(yè)員工是合理的是個(gè)棘手問(wèn)題，職工數(shù)量多于供水企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，則多支出職工薪酬；反之，不能完成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，要遭受損失。《試行辦法》制定《城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)參考表》，并授權(quán)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門(mén)可參照本表，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)”。其實(shí)《參考表》的合理性不足，對(duì)比2010《城市供水企業(yè)人員上限標(biāo)準(zhǔn)參考表》與原城鄉(xiāng)建設(shè)部1985年印發(fā)的《自來(lái)水廠(chǎng)生產(chǎn)工人配備參考標(biāo)準(zhǔn)》，發(fā)現(xiàn)兩者的數(shù)值居然一致。一些地方政府并沒(méi)有參照這個(gè)參考表，例如2013年印發(fā)的《江蘇省城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的第十五條完全回避了參考表，“職工人數(shù)按企業(yè)在編及正式簽訂勞動(dòng)合同的在崗人員核定，各項(xiàng)人員數(shù)量按年平均人數(shù)計(jì)算”。

（三）合理確定管網(wǎng)漏損率問(wèn)題。自來(lái)水通過(guò)管網(wǎng)運(yùn)輸，管網(wǎng)漏損不可避免，產(chǎn)銷(xiāo)之間存在差額，但是管網(wǎng)漏損率高低與企業(yè)的管理水平密切相關(guān)。管網(wǎng)漏損率指管道漏水量與供水總量之比，管道漏水量指供水總量與各類(lèi)用戶(hù)實(shí)際使用水量之差，用戶(hù)實(shí)際使用水量包括收費(fèi)的 （即售水量）和不收費(fèi)的（即免費(fèi)供水量）。如何根據(jù)不同的供水規(guī)模、范圍、密度及抄表到戶(hù)等情況合理確定產(chǎn)銷(xiāo)差率或管網(wǎng)漏損率。2010年《試行辦法》規(guī)定，“管網(wǎng)漏損率按照行業(yè)主管部門(mén)的城市供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定核定”；管網(wǎng)基本漏損率不應(yīng)大于12%，但可以根據(jù)居民用戶(hù)按戶(hù)抄表的比例、單位供水管長(zhǎng)和年平均出廠(chǎng)壓力值進(jìn)行修正，最高可以增加6%，也可最高減低2%。另外，一些地方政府也并沒(méi)有貫徹執(zhí)行，例如江蘇省制定的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》并未采用管網(wǎng)漏損率，而采用產(chǎn)銷(xiāo)差率，并將上限界定為16%，將無(wú)償供水量剔除出核定供水量，不計(jì)入單位定價(jià)成本。

綜上所述，雖然《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》在限制定價(jià)成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)方面取得顯著進(jìn)步，但在最為重要的生產(chǎn)能力利用率、職工數(shù)量和管網(wǎng)漏損率三個(gè)方面為地方政府留下一定自由裁量權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)價(jià)格之所以控制不住，投資沖動(dòng)、人浮于事和管理不善是三大原因，而《監(jiān)審辦法》不僅沒(méi)有起到監(jiān)督企業(yè)的作用，反而將企業(yè)的現(xiàn)狀合法化。

三、定價(jià)成本監(jiān)審法律制度的困境及其原因

綜上所述，定價(jià)成本監(jiān)審制度保護(hù)供水企業(yè)和地方政府而不是普通消費(fèi)者的利益，因其沒(méi)有通過(guò)超前建設(shè)率抑制供水企業(yè)投資欲望，通過(guò)管網(wǎng)漏損率迫使企業(yè)提高管理水平和通過(guò)企業(yè)定員標(biāo)準(zhǔn)提高生產(chǎn)效率。為什么目前的定價(jià)成本法律制度會(huì)違背其立法目的，從緊箍咒轉(zhuǎn)變成了護(hù)身符，有如下兩方面原因。

（一）主管部門(mén)和行業(yè)利益

制定《監(jiān)審辦法》遵循主管部門(mén)和行業(yè)的相互妥協(xié)的邏輯。按照規(guī)定，制定部門(mén)規(guī)章，在起草階段，凡是涉及國(guó)務(wù)院其他部門(mén)的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門(mén)關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門(mén)的意見(jiàn)；在送審階段，有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門(mén)對(duì)規(guī)章送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議，起草單位未與有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)協(xié)商的，法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草單位。 那么，由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》在起草階段必須征求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的意見(jiàn)，但是與國(guó)家發(fā)展改革委的成本監(jiān)審和制定價(jià)格職責(zé)不同，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)著開(kāi)發(fā)和保護(hù)水源、制定城市用水規(guī)劃、保證城市供水安全和提倡節(jié)約用水等多項(xiàng)職責(zé)。在這種情況下，兩個(gè)部門(mén)往往反復(fù)地征求意見(jiàn)，除非上級(jí)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威決策。

上述部門(mén)代表了對(duì)不同公共利益的追求，事實(shí)上制定 《監(jiān)審辦法》的過(guò)程往往摻雜部門(mén)和行業(yè)利益。以《城市供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ92-2002)為例，其主編單位為行業(yè)協(xié)會(huì)，參編單位中四家是供水企業(yè)，三家是管網(wǎng)漏損檢測(cè)和控制設(shè)備技術(shù)提供公司，一家是城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)，他們共同制定城市供水管網(wǎng)漏損率的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。最終選擇12%作為管網(wǎng)漏損率的基準(zhǔn)值，修正后則在16%－10%之間。如果將其與制定標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，即1999年城市供水企業(yè)的平均漏損率15.14%，則發(fā)現(xiàn)與其說(shuō)這份行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是約束企業(yè)提高管理水平，不如說(shuō)其為大多數(shù)供水企業(yè)的管網(wǎng)漏損率背書(shū)，維護(hù)了供水企業(yè)的利益。2016年頒布的《城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ92-2016)沒(méi)有規(guī)定更加科學(xué)和嚴(yán)格的城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率，“鑒于目前國(guó)內(nèi)大部分城鎮(zhèn)未對(duì)漏失水量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算，因此，規(guī)定漏失率不應(yīng)大于修正后漏損率評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的 70%”。

（二）地方政府和企業(yè)利益

地方政府可以制定《監(jiān)審辦法》的實(shí)施細(xì)則，但是地方出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則往往偏離了《監(jiān)審辦法》的原則規(guī)定，進(jìn)一步維護(hù)地方政府和供水企業(yè)的利益。

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，地方政府城市建設(shè)和發(fā)展，“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)”，供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等都屬于應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。按照地方政府的城市規(guī)劃，供水企業(yè)必須投入資金新建、擴(kuò)建和改建水廠(chǎng)，向規(guī)劃區(qū)域增加鋪設(shè)供水管網(wǎng)以及新建加壓站等。大多數(shù)情況下，城市供水企業(yè)本身就是地方政府所屬企業(yè)，接受市國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

城鄉(xiāng)規(guī)劃可能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜變化之下偏離規(guī)劃預(yù)期或者實(shí)現(xiàn)預(yù)期時(shí)間較為漫長(zhǎng)，先期投資的供水基礎(chǔ)設(shè)施就不能實(shí)現(xiàn)其效益，成為某種程度上的閑置固定資產(chǎn)。如果不適當(dāng)?shù)某巴顿Y被排除出供水定價(jià)成本，供水企業(yè)要承擔(dān)資產(chǎn)閑置的損失，而相應(yīng)地地方政府必須投入財(cái)政資金補(bǔ)貼企業(yè)這部分不合理的成本費(fèi)用。如果將這部分成本計(jì)入定價(jià)成本，則可以將投資成本和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給城市供水消費(fèi)者承擔(dān)，地方政府則避免可能的財(cái)政補(bǔ)貼。這是《監(jiān)審辦法》最終提高超前建設(shè)率的原因。

綜上所述，主管部門(mén)和行業(yè)、地方政府和企業(yè)制定了維護(hù)自身利益的條款，其深層次原因是制定部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

四、完善政府定價(jià)成本監(jiān)審制度的對(duì)策建議

定價(jià)成本監(jiān)審在推動(dòng)企業(yè)發(fā)展、保障人民權(quán)益和保證政府合法、合理定價(jià)等方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前背景下定價(jià)成本監(jiān)審工作存在的局限和面臨的困境不解決，將會(huì)制約我國(guó)價(jià)格成本監(jiān)審工作的開(kāi)展，價(jià)格機(jī)制改革也將陷入停滯。我們認(rèn)為完善政府定價(jià)成本監(jiān)審制度的路徑包括以下幾個(gè)方面：

（一）建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，細(xì)化核定標(biāo)準(zhǔn)

目前一些地方和行業(yè)的政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法，已經(jīng)不能核定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合理成本，起不到規(guī)制作用，不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。需要各級(jí)定價(jià)機(jī)關(guān)積極與行業(yè)主管部門(mén)及審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)加強(qiáng)溝通配合，重新細(xì)化修訂相關(guān)定價(jià)成本監(jiān)審項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，使成本監(jiān)審更為實(shí)際有效，操作阻力減小，合理界定運(yùn)營(yíng)成本，規(guī)范成本費(fèi)用支出。

另外，細(xì)化的項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)可以有效限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。在制定地方和行業(yè)的成本監(jiān)審辦法之后，政府定價(jià)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展成本監(jiān)審工作時(shí)依然可以在一定空間內(nèi)自由解釋對(duì)相關(guān)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的界定，進(jìn)而依然可能濫用自由裁量權(quán)、謀取私利，因此細(xì)化納入定價(jià)成本的具體成本費(fèi)用項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)，限制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)就非常重要。

對(duì)于細(xì)化項(xiàng)目和核定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)確和完整的成本費(fèi)用信息是基礎(chǔ)。政府定價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確掌握水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，包括企業(yè)盈利水平、主營(yíng)業(yè)務(wù)和非主營(yíng)業(yè)務(wù)的比例、職工薪酬水平、生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)施建設(shè)情況、供銷(xiāo)差率、原材料消耗、固定資產(chǎn)折舊、管理費(fèi)用、銷(xiāo)售費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等成本費(fèi)用支出情況，掌握單個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用情況只是建立大數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)，各級(jí)政府定價(jià)機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建立各自同行業(yè)和同地區(qū)的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，最終建立全國(guó)統(tǒng)一大數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)各地開(kāi)展政府定價(jià)成本監(jiān)審的數(shù)據(jù)也一并納入大數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立成本監(jiān)審數(shù)據(jù)綜合管理平臺(tái)。在數(shù)據(jù)綜合管理平臺(tái)內(nèi)部可以按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、城市人口數(shù)量和地理面積等指標(biāo)分類(lèi)，再通過(guò)數(shù)據(jù)的共享、交換和對(duì)比，得出不同行業(yè)、地方和時(shí)期的全社會(huì)平均合理成本費(fèi)用支出，并以此制定企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)

國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同商品和服務(wù)成本的實(shí)際情況，按照價(jià)格管理權(quán)限制定具體商品和服務(wù)定價(jià)成本監(jiān)審辦法。

雖然按規(guī)定，起草部門(mén)規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)；起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)。但是目前發(fā)改委普遍采取在政府網(wǎng)站上公開(kāi)征集意見(jiàn)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究以及召開(kāi)由有關(guān)單位、專(zhuān)家參加的座談會(huì)和論證會(huì)的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，而沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì)。地方政府制定具體行業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審辦法的程序與國(guó)家發(fā)改委一樣。

正如上述，實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)和論證會(huì)往往只有主管部門(mén)和行業(yè)利益表達(dá)意見(jiàn)而缺失了消費(fèi)者的意見(jiàn)表達(dá)，從而不是彌合而是掩飾意見(jiàn)分歧，并將部門(mén)或行業(yè)利益合法化；那么，為了在部門(mén)規(guī)章制定過(guò)程中充分考慮一般公民的意見(jiàn)和權(quán)益，必須將聽(tīng)證會(huì)納入制定具體成本監(jiān)審辦法的程序，因?yàn)槁?tīng)證會(huì)除了有助于制定部門(mén)平等地聽(tīng)取各方的意見(jiàn)和建議，從而作出合理的決定之外，與基層調(diào)研、座談會(huì)和論證會(huì)不同的是聽(tīng)證會(huì)必須公開(kāi)舉行，制定部門(mén)必須就聽(tīng)證參加人的提問(wèn)和意見(jiàn)作出公開(kāi)的充分和合理的回應(yīng)，從而可以獲得公眾的理解和支持。

因此制定地方和行業(yè)的 《政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法》時(shí)，必須舉行立法聽(tīng)證會(huì)，并且將聽(tīng)證人對(duì)聽(tīng)證參加人的疑問(wèn)、意見(jiàn)和建議的分析和答復(fù)情況，通過(guò)政府網(wǎng)站或其他公共媒體公開(kāi)發(fā)布出來(lái)，接受公眾監(jiān)督。例如起草《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》這樣的部門(mén)規(guī)章，國(guó)家發(fā)改委成本監(jiān)審司應(yīng)當(dāng)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)并公開(kāi)對(duì)其的分析和回應(yīng)，就合理的超前建設(shè)率、管網(wǎng)漏損率、職工人數(shù)等重要審核標(biāo)準(zhǔn)作出充分和合理的說(shuō)明。

（三）加強(qiáng)外部監(jiān)督，擴(kuò)大審查范圍

政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法是開(kāi)展成本監(jiān)審的基本依據(jù)，為了提高政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，不僅需要完善程序，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，來(lái)廣泛的面對(duì)面征集意見(jiàn)建議，破除利益集體和部門(mén)利益問(wèn)題，也需要加強(qiáng)外部監(jiān)督，擴(kuò)大審查標(biāo)準(zhǔn)范圍，特別是開(kāi)展合理性審查倒逼制定機(jī)關(guān)提高質(zhì)量。為了保障部門(mén)規(guī)章質(zhì)量以及加強(qiáng)對(duì)規(guī)章的監(jiān)督，國(guó)務(wù)院規(guī)定部門(mén)規(guī)章于公布30日內(nèi)，由中央政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)報(bào)送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審查備案，以此建立規(guī)章備案審查制度。

備案審查的內(nèi)容包括規(guī)章“是否超越權(quán)限；下位法是否違反上位法的規(guī)定；地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷(xiāo)一方的或者雙方的規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定是否適當(dāng)；是否違背法定程序”。顯然，備案審查沒(méi)有明確要求法制機(jī)構(gòu)審查規(guī)章的必要性、可行性、科學(xué)性和合理性，地方上的規(guī)定與之類(lèi)似，大多數(shù)也只審查規(guī)范性文件的合法性，而排除合理性審查。

在起草階段規(guī)定起草單位應(yīng)當(dāng)說(shuō)明部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的必要性、可行性和科學(xué)性，甚至提出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本效益分析等等新的要求，送審或備案時(shí)，法制機(jī)構(gòu)卻并不審查其合理性而只就制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式是否合法進(jìn)行審查。如上所述，國(guó)務(wù)院部門(mén)或地方政府及其部門(mén)可能偏向部門(mén)、行業(yè)、地方政府和企業(yè)利益，只有加強(qiáng)審查監(jiān)督，才能倒逼其提高立法質(zhì)量，維護(hù)公共利益。

一方面?zhèn)浒笇彶闄C(jī)構(gòu)要對(duì)制定的地方和行業(yè)《定價(jià)成本監(jiān)督辦法》開(kāi)展可行性、合理性和公平性審查。此外應(yīng)當(dāng)公開(kāi)審議相關(guān)規(guī)定的辦公會(huì)議會(huì)議紀(jì)要，紀(jì)要中應(yīng)當(dāng)歸納總結(jié)辦公會(huì)議的討論和決定情況，對(duì)不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)特別載明；另外明確規(guī)定會(huì)議記錄是依申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息范圍；會(huì)議紀(jì)要和會(huì)議記錄應(yīng)當(dāng)作為備案審查的立法材料，提交本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)。因?yàn)楣_(kāi)制定機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就合理性的討論和決定情況，理由不充分、顯然不合理的規(guī)定就可以接受公眾的評(píng)議和監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

①城市供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，CJJ92-2002。

②這份行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主編單位為中國(guó)城鎮(zhèn)供水協(xié)會(huì)，參編單位為建設(shè)部城市建設(shè)研究院、上海市自來(lái)水市北有限公司、天津市自來(lái)水（集體）有限公司、深圳市自來(lái)水（集團(tuán)）有限公司、成都市自來(lái)水總公司、金迪漏水調(diào)查有限公司、上海市匯晟管線(xiàn)技術(shù)工程有限公司、北京埃德?tīng)柤瘓F(tuán)。