李長源

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

一、風(fēng)險時代構(gòu)建公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的必要性

風(fēng)險總是與人類社會的發(fā)展如影隨行?，F(xiàn)代社會的迅猛發(fā)展帶來巨大不確定性和動態(tài)性，同時科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也給環(huán)境注入諸多不確定因素，最終可能會形成嚴(yán)重的公共危機(jī)。各種類型的危機(jī)相互交織、聯(lián)袂沖擊并形成共震，威脅著我們所秉承的傳統(tǒng)安全觀念以及人類社會的生存與發(fā)展。而科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和全球化進(jìn)程的不斷加快將極大地擴(kuò)散和疊加公共危機(jī)所可能帶來的威脅程度和影響范圍。

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展極大地縮短了時空距離，突破了傳統(tǒng)相對封閉的環(huán)境，促進(jìn)了局地公共危機(jī)的擴(kuò)散與蔓延。受現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的影響，任何局部危機(jī)都可能很快演變?yōu)槿蛐怨参C(jī)，并造成巨大的社會財富損失。正如詹姆斯·羅西瑙所說，“國際互聯(lián)網(wǎng)和其他技術(shù)瓦解了時空距離，從而民族國家及其政府不再如以前那樣勝任，其主權(quán)和邊界日益具有可滲透性，因而世界正進(jìn)入一段異常復(fù)雜的時期”[1]71-72。同時，隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，全球相互依賴的程度日益加深。全球化“轉(zhuǎn)變了社會關(guān)系和交易的空間組織，造就了權(quán)力運用和交往行為的跨大陸的甚至區(qū)域間的網(wǎng)絡(luò)（Held et al,1999）”[1]2，這一網(wǎng)絡(luò)的任何節(jié)點上所爆發(fā)危機(jī)都將威脅整個網(wǎng)絡(luò)和整個世界的安全。

因此，公共危機(jī)的全球趨勢與影響范圍僅僅局限于部分國家的單個國際性、地區(qū)性危機(jī)不同，它威脅的將是整個人類社會生存的危機(jī)狀態(tài)。同時，目前不同類型的公共危機(jī)更多來自于多種因素的綜合和迭加作用，彼此相互交織，威脅人類社會。傳統(tǒng)思維將難以有效應(yīng)對當(dāng)今全球公共危機(jī)，反而將成為危機(jī)應(yīng)對的體制性掣肘。在此狀況下，沒有一個國家可以完全獨立、徹底地單獨解決全球范圍的公共危機(jī)，而期待在世界范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的中央權(quán)威和世界政府又將形成霸權(quán)政治，并必將偏離民主政治的真諦，因而迫切需要在全球?qū)用嫔弦韵到y(tǒng)和整體的思維構(gòu)建綜合網(wǎng)絡(luò)治理格局。

二、全球公共問題解決的現(xiàn)有模式

現(xiàn)實中全球公共問題的解決形成了國際組織治理、非政府組織治理以及全球合作治理三種模式。

（一）國際組織治理模式

國際組織治理依賴于現(xiàn)存聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織等超國家組織的強(qiáng)力作為，希望在其所提供的公共能量場中經(jīng)過充分的討論、協(xié)商、沖突和整合而形成共識并提供各類國際 “公共物品”。誠然，國際組織是基于國家間的合作能夠?qū)崿F(xiàn)各方利益并彌補(bǔ)各自損失的假定而設(shè)立的兼具代表性和責(zé)任性的全球治理類型，在其特定的領(lǐng)域確實能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的集體行動。事實上，不論其代表性的范圍和承擔(dān)責(zé)任的程度，各類國際組織所針對的往往僅僅是特定領(lǐng)域中特定類型的危機(jī)事件，在面對由多種風(fēng)險因素積聚而成的巨災(zāi)時就顯得力不從心了。同時，各類國際組織基本都由具有強(qiáng)勢地位的西方國家所主導(dǎo)，其代表性和責(zé)任性顯得尤為微弱，更重要的是在其現(xiàn)實運行過程中不僅很難本著人類共同安全的初衷形成有利于整個人類的行動計劃，反而成為了強(qiáng)勢國家或聯(lián)盟轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的場所或是增進(jìn)利益的工具。以世界貿(mào)易組織為例，該組織成立于1994年，成員間貿(mào)易額占全球的98%，在解決貿(mào)易爭端、監(jiān)督各成員貿(mào)易政策等方面有著重要作用。世貿(mào)組織的目標(biāo)是建立一個完整的、更具有活力的和永久性的多邊貿(mào)易體制。但近年來，美國多次提出要改變世貿(mào)組織的規(guī)則，2018年8月美國總統(tǒng)特朗普甚至威脅要退出世貿(mào)組織。

（二）非政府組織治理模式

非政府組織治理更為關(guān)注獨立于國家體系之外全球公民社會的作用，通過激發(fā)國家體系之外獨立運作的治理方式來積極參與全球公共問題的治理。非政府組織確實可以利用其自身具有的自主性和獨立性、行動靈活高效、易于創(chuàng)新等優(yōu)勢在危機(jī)治理過程中發(fā)揮積極作用。但這些非政府組織的治理能力極其有限，尤其是在應(yīng)對威脅整個人類社會的全球化公共危機(jī)過程中更顯得勢單力薄，而且在其常態(tài)環(huán)境下的運作過程中還面臨著合法性、有效性等內(nèi)在缺陷。以海洋守護(hù)者協(xié)會為例，該協(xié)會是一個成立于1981年，以保護(hù)世界海洋動物為目標(biāo)。2006年以來該組織多次阻止和破壞日本捕鯨行動，從而直接和間接保護(hù)了南大洋的鯨魚生存環(huán)境，拯救6千多頭鯨魚，但每次也都是冒著船毀人亡的巨大生命風(fēng)險。

（三）全球合作治理模式

全球合作治理則試圖整合前兩者的力量，形成包括各國政府、非政府組織以及各種國際組織在內(nèi)的全球合作治理模式，這種應(yīng)然意義上的設(shè)想看起來極具誘惑力，但這種整合的結(jié)果并不一定能夠達(dá)到人類不同群體所希望的目標(biāo)。因而這種全球合作模式在很大程度上還僅僅是一種理想設(shè)計，缺乏一種固定的、制度化的合作框架和關(guān)系模式，難以在全球化公共危機(jī)的整個生命周期中自覺地實現(xiàn)全過程、全覆蓋的應(yīng)對。盡管隨著國際社會對全球問題認(rèn)識的深化和全球行動的進(jìn)展，一個多元參與的全球危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成。但在現(xiàn)有文獻(xiàn)中存在一個廣泛共識，那就是全球危機(jī)治理在很多根本的方面存在嚴(yán)重不足，甚至是一種扭曲的全球治理，這種 “扭曲的全球治理被理解為各國之間不對等的力量、全球資本的利益和日程的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，以及全球政策進(jìn)程的技術(shù)官僚本質(zhì)相互作用的產(chǎn)物”[1]20。

由此可見，在公共危機(jī)的全球治理體系中，迫切需要在廣泛納入各種主體參與并明確其權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個基于法制化、制度化的溝通及制裁機(jī)制，形成一個全主體、全風(fēng)險要素、全過程應(yīng)對的全球合作網(wǎng)路平臺[2]。

三、多層次公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的框架構(gòu)建

為了打破行政中心主義的傳統(tǒng)，實現(xiàn)多元主體對公共生活的合作管理以增進(jìn)共同的公共利益，構(gòu)建政治國家與公民社會的新型關(guān)系和最佳狀態(tài)，當(dāng)人們將治理分析框架加以延伸和拓展應(yīng)用于全球?qū)用婀矄栴}的解決時，全球治理由此應(yīng)運而生。全球治理實踐中，治理主體突破傳統(tǒng)民族國家的地域界限而擴(kuò)展為世界范圍的公共行動者，治理的客體變?yōu)橛绊懭祟惿鐣餐踩娜蚬矄栴}。公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)就是為了解決人類社會所面臨的最大威脅——頻繁出現(xiàn)的全球性公共危機(jī)，秉承治理與善治的理念而構(gòu)建的制度性應(yīng)對框架，它是由各國政府、政府部門及其社會公眾、正式的國際組織以及非正式的全球公民社會組織作為決策主體或行動主體，在角色和權(quán)責(zé)明確界定的基礎(chǔ)上，基于共識原則，形成一個“減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)工作，在各司其職、各責(zé)其責(zé)、各避其險之中自動實現(xiàn)共同應(yīng)對、協(xié)手應(yīng)急的全球整體聯(lián)動系統(tǒng)”[3]。

公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)上是復(fù)雜的，它不同于民族國家內(nèi)部強(qiáng)制性的合作體系，也不同于國家間部分讓度權(quán)力而形成的國際組織，而是以能力本位、以危機(jī)類型和影響范圍為行動標(biāo)準(zhǔn)，不斷進(jìn)行解構(gòu)與重構(gòu)的靈活性、彈性的應(yīng)對體系。它可以靈活有效地應(yīng)對各類誘因所引發(fā)的公共危機(jī)，能夠根據(jù)公共危機(jī)的規(guī)模、影響范圍和復(fù)雜程度在全球范圍內(nèi)進(jìn)行制度化、模塊化地綜合治理。同時公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)是在全球和整個人類社會層面形成的一個制度性、整合性和長效性的多層網(wǎng)絡(luò)治理系統(tǒng)，它以民族國家內(nèi)在的治理網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，在民族國家范圍內(nèi)制度化地引入非政府組織、私營部門、社區(qū)為單元的公民個人及家庭等主體，在國家層面、地區(qū)層面、地方政府層面、社區(qū)層面等各個層面的構(gòu)筑合作網(wǎng)絡(luò)，并將其拓展至整個全球范圍，進(jìn)而形成各層面上的網(wǎng)絡(luò)層層配合、環(huán)環(huán)相扣、交織融合危機(jī)防范的多級立體交叉網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)彼此之間的互動與協(xié)作。

正因為公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)是超越傳統(tǒng)民族國家的地域界限、管轄范疇甚至是主權(quán)范圍而形成的全主體、全風(fēng)險、全過程的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，為獲取所希冀的全球整體應(yīng)對合力，為其構(gòu)建一個運作規(guī)范、順暢的框架結(jié)構(gòu)就顯得非常必要。

（一）公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的角色與責(zé)任

公共危機(jī)的全球蔓延趨勢威脅的是包括所有民族國家、國際組織以及全球公民社會、社會公眾等利益相關(guān)者的整體利益，應(yīng)對全球趨勢的公共危機(jī)，確保人類社會生存與發(fā)展的安全基礎(chǔ)的責(zé)任也當(dāng)然應(yīng)該有其共同承擔(dān)，也正是這種對自身安全的關(guān)注以及所肩負(fù)的責(zé)任的共識為其參與公共危機(jī)治理過程提供了基本的動力機(jī)制，成為了我們構(gòu)建公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的邏輯起點。但現(xiàn)實情況卻是，每個主體都具有參與危機(jī)應(yīng)對的責(zé)任和動力，但具體責(zé)任和角色的界定確是高度不明晰的，為避免因搭便車等個體理性行為而導(dǎo)致的共用地的悲劇以及在彼此討價還價過程中所導(dǎo)致的時滯，首先需要對所納入的各個主體所應(yīng)該肩負(fù)的責(zé)任和扮演的角色作出明確、清晰的界定。當(dāng)然這種界定依據(jù)的不應(yīng)該是各自在國際事務(wù)中的強(qiáng)勢或弱勢地位，甚至是話語權(quán)的大小，而應(yīng)該是基于公平與效率的價值關(guān)注，根據(jù)公共危機(jī)的影響范圍、應(yīng)對能力的大小等客觀因素在彼此的協(xié)商中作出界定，在應(yīng)對過程中自覺按照各自的角色期待和責(zé)任要求自主行動。

（二）公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)共識

“任何新興治理模式必須呈網(wǎng)絡(luò)狀而不是金字塔狀，并且必須擁有最低程度的而不是雄心勃勃的目標(biāo)”[1]17。不可否認(rèn)，各個民族國家、各種國際組織都具有著各自為之努力的組織目標(biāo)，而且這些組織目標(biāo)并不總是一致的，有時甚至是相互沖突的，但面對全球共同安全威脅，各類主體彼此要達(dá)成共識是可能的，也是必要的?！半m然他人的目標(biāo)并不可能被納入一個人自己的目標(biāo)中，但是對相互依賴性的認(rèn)同會給出某種特定的行為準(zhǔn)則，這一行為準(zhǔn)則不必具有內(nèi)在的價值，但對于促進(jìn)團(tuán)體中各個成員的目標(biāo)實現(xiàn)卻具有很大的價值”[4]。當(dāng)然這種目標(biāo)共識的達(dá)成是建立在彼此的協(xié)商、博弈，甚至是不斷的反思調(diào)整基礎(chǔ)上的。

（三）公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的制度規(guī)則

在識別和理解全球治理中國際規(guī)制時存在著契約論和建構(gòu)論兩種不同的觀點，前者認(rèn)為規(guī)制是由具有強(qiáng)烈身份認(rèn)同的行為體為避免因自利行為而導(dǎo)致的集體利益和社會福利的損失而自主創(chuàng)立的制度安排，而后者則強(qiáng)調(diào)先前存在的的制度在界定參與者的利益、甚至是塑造其身份認(rèn)同方面的重要作用。在兩者間作出選擇并無必要，但無疑可以接受的是，“對社會制度的參與能夠影響成員對利益的塑造和對身份的理解，即使他們的獨特身份的形成先于這種參與”[5]71。公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)首先需要在全主體間的互動、協(xié)商過程中構(gòu)建為大家所共同認(rèn)可和遵從的制度規(guī)則，將各自的角色、權(quán)責(zé)以及具體的行為界定提升到制度規(guī)則的高度，納入到制度化、秩序化的軌道，通過正式規(guī)則懲罰主體失信行為，對守信用的行為也要從規(guī)則上給予正式的激勵，以此減低網(wǎng)絡(luò)結(jié)點對其他組織行為認(rèn)知的不確定性并規(guī)避機(jī)會主義行為的發(fā)生。

（四）公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利與權(quán)威

公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)并不僅僅是一種全主體間的關(guān)系模式的構(gòu)建，它更要求涉及到權(quán)力、權(quán)威的重新分配等更深層次的變革，公共危機(jī)治理在一定程度上說本身就是權(quán)力與知識和信息相交換并在此基礎(chǔ)上做出行動的過程。在全球公共危機(jī)治理過程中，傳統(tǒng)民族國家治理中所秉承的知識、信息與權(quán)力天然合一的假設(shè)已經(jīng)不復(fù)存在，全主體的參與和自主行動必將帶來權(quán)威與權(quán)力的分散化和碎片化。詹姆斯·N·羅西瑙曾提出了“權(quán)威空間（SOAs）”的概念，認(rèn)為“權(quán)威空間可以在形式和結(jié)構(gòu)上各不相同，它們的不同可以建立在等級化之上的安排，到如果說服證明不夠仍能通過含蓄的強(qiáng)迫得到服從的官僚權(quán)威，到權(quán)威來自專業(yè)知識”。[5]63公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)中多層次的結(jié)構(gòu)和全主體參與的過程必將要求將傳統(tǒng)民族國家的統(tǒng)治和現(xiàn)存國際世界的權(quán)力體系進(jìn)行不斷的重構(gòu)。當(dāng)然，這種權(quán)力和權(quán)威結(jié)構(gòu)的變化并不意味著民主國家主權(quán)的流失和地位的降格，事實上，審視全球治理需求方面的最佳出發(fā)點仍然是國家，仍然在其中發(fā)揮者戰(zhàn)略性作用，權(quán)利與權(quán)威在一定程度上的分散更有利于國家戰(zhàn)略作用的發(fā)揮。

四、公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)的路徑構(gòu)建

將治理的理念拓展至全球?qū)用?，因全球性問題而構(gòu)建一個相互依存的命運共同體顯然是必要的[6]，也必將在未來的全球公共危機(jī)應(yīng)對過程中發(fā)揮積極作用，但不容置否，這種更高層面治理模式的塑造將不可避免地面臨著新的路徑。

（一）培育公共危機(jī)全球治理意識

人類社會是一個復(fù)雜、開放的巨系統(tǒng)，危機(jī)不同于突然爆發(fā)的事故或突發(fā)事件，它往往潛伏在時刻發(fā)生的大量隨機(jī)事件中，經(jīng)過長時間的潛伏而帶來巨大的災(zāi)難。因而公共危機(jī)治理不僅僅是危機(jī)爆發(fā)后的危機(jī)處理，而是一個植根于常態(tài)管理中并貫穿于危機(jī)整個生命周期的長期過程，這要求公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中各個層面的應(yīng)對主體都具有著敏銳的危機(jī)意識。更重要的是，“全球治理的話語是否掩蓋著一種根本性的、依地緣政治管理全球事務(wù)的歷史延續(xù)性則仍然是人們理論和政治交鋒的話題”[1]1。然而，各個民族國家仍然習(xí)慣于將公共危機(jī)人為地分割為各個民族國家或地區(qū)范圍內(nèi)的“問題領(lǐng)域”，為維護(hù)自身國家主權(quán)的統(tǒng)一而拒絕其他力量的參與，甚至對他國實行危機(jī)轉(zhuǎn)嫁。因此在公共危機(jī)全球化趨勢日漸突出，影響范圍不斷擴(kuò)大，危害程度不斷增強(qiáng)的現(xiàn)實環(huán)境下，迫切需要我們打破傳統(tǒng)民族國家的地域界限，從全球?qū)用娴母叨汝P(guān)注我們所面臨的共同威脅，樹立全球危機(jī)應(yīng)對和共同安全的意識。

（二）構(gòu)建主體之間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

公共危機(jī)全球趨勢要求全主體的參與，而各個民族國家、非政府組織甚至是社會公眾基于共同安全的期待也具有參與的動機(jī)與能力，但問題在于，如何協(xié)調(diào)如此眾多的、具有自身利益追求的參與主體的自主行動。同時，不同民族國家、不同組織所具有的話語權(quán)的大小，同樣難以回避國家間權(quán)力不平等的現(xiàn)實以及由此產(chǎn)生的不平等、不民主問題，這種主體之間的矛盾和沖突必將極大地消解公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的整體合力。因此，這種治理戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)顯然不能寄希望于構(gòu)建一個世界政府，用集權(quán)的命令和控制方式加以解決，只能通過協(xié)商、協(xié)作產(chǎn)生彼此認(rèn)可的行為規(guī)則，但這種協(xié)商秩序的獲得必將是一個長期的博弈過程。

（三）構(gòu)建全方位的變革權(quán)責(zé)分配模式

公共危機(jī)全球治理體系必然要求權(quán)力與責(zé)任的重新分配，賦予各個主體以自主的行動權(quán)，這種權(quán)責(zé)體系的重構(gòu)也同樣正是當(dāng)今全球化過程所面臨的現(xiàn)實難題。隨著全球化進(jìn)程不斷加快，民族國家也正經(jīng)歷著深刻的轉(zhuǎn)型，最突出的表現(xiàn)就是“從傳統(tǒng)（戰(zhàn)后）多邊主義—布雷頓森林體系—向更復(fù)雜的多層全球治理體系的重大轉(zhuǎn)變”[5]144。這種權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整必將對傳統(tǒng)民族國家的主權(quán)觀念產(chǎn)生巨大沖擊，注定會產(chǎn)生全球治理的合法性和責(zé)任性問題。同時，分配過程中必然涉及到的民主、公平、效率都將是其中的重要難題，然而這種深層次的變革確實必要。

（四）明確全主體參與的合法性

公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)要求對傳統(tǒng)的組織界限和地域區(qū)進(jìn)行必要的重構(gòu)，共同協(xié)作而形成危機(jī)治理的整體合力，眾多的非政府組織以其自身所具有的核心優(yōu)勢、資源和能力需要，也應(yīng)該在全球危機(jī)治理過程中發(fā)揮作用，但這些自愿性、獨立性的組織行動能否得到社會的認(rèn)可和服從將是一個問題。同時，民族國家參與到危機(jī)發(fā)生地國家的危機(jī)治理過程中也與傳統(tǒng)保持國家主權(quán)獨立的信念產(chǎn)生了沖突，發(fā)生地國家能否接受這種參與同樣是其中的難題之一。因此，這就需要在各方共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成為大家所共同接受的行為規(guī)則，明確各個主體參與的合法性和責(zé)任。

五、結(jié)束語

現(xiàn)代社會中由多種風(fēng)險因素所積聚催生的公共危機(jī)所具有的全球蔓延趨勢威脅著人類社會中每一個民族國家、每一個組織甚至是社會公眾的安全，而引入一個基于治理理念為基礎(chǔ)的公共危機(jī)全球治理網(wǎng)絡(luò)是非常必要的。但這種構(gòu)建必將在一定程度上打破傳統(tǒng)的國際關(guān)系格局和各民族國家既有的行為模式，因而必將是一個長期的系統(tǒng)工程。