文 吳安心

案情簡介

2009年9月至2012年7月間，福州某農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司在未經(jīng)林業(yè)主管部門審批的情況下，擅自在福建省福州市連江縣丹陽鎮(zhèn)坑口村田螺崗、高坑林地，非法勾挖平整土地，并修建辦公樓及養(yǎng)豬場棚等建筑物。經(jīng)福建鼎力司法鑒定中心鑒定：連江縣丹陽鎮(zhèn)坑口村寶山下長垅山養(yǎng)豬場占用并造成71.8畝林地被嚴(yán)重毀壞，無法原地恢復(fù)；被占用林地種類為經(jīng)濟林果園和一般用材林。此行為破壞了森林生態(tài)服務(wù)功能，造成生態(tài)服務(wù)價值損失。

2017年1月3日，福建省綠家園環(huán)境友好中心就該毀林行為向福州市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。2017年3月29日，經(jīng)福州市人民檢察院、連江縣人民檢察院督促協(xié)調(diào)，福州市林業(yè)局、連江縣林業(yè)局，以及原被告在連江縣林業(yè)局召開庭前調(diào)解會，在連江縣林業(yè)局技術(shù)指導(dǎo)下，就林地異地修復(fù)方案達(dá)成了庭前和解協(xié)議。2017年5月31日，福州市中級人民法院根據(jù)庭前和解協(xié)議制作民事調(diào)解書。公告期內(nèi)沒有收到意見，調(diào)解生效。

該案之所以能夠順利調(diào)解結(jié)案，一是在于檢察機關(guān)督促、協(xié)調(diào)。連江縣人民檢察院受福州市人民檢察院委托，督促、協(xié)調(diào)福州市林業(yè)局、連江縣林業(yè)局參與庭外調(diào)解，提供技術(shù)支持。二是林業(yè)部門提供技術(shù)咨詢和修復(fù)場地安排。連江縣林業(yè)局技術(shù)專家就林地異地修復(fù)的林地規(guī)劃、林權(quán)歸屬、造林面積、樹種、樹苗胸徑等問題提供了解決方案。

實踐中，并不是所有的環(huán)境民事公益訴訟案件都能如本案一樣，得到基層執(zhí)法部門的具體支持，在不委托環(huán)境損害評估鑒定的情況下順利調(diào)解結(jié)案。反思當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的程序保障問題，主要表現(xiàn)為公眾監(jiān)督配套機制和調(diào)解協(xié)議審查機制的不完善。

公眾監(jiān)督配套機制有待完善

環(huán)境民事公益訴訟救濟的是環(huán)境公共利益，案件的結(jié)果需要接受公眾監(jiān)督，滿足公眾參與需要。按現(xiàn)行規(guī)定，公眾可以查閱發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外。環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。前述規(guī)定在于保障公眾知情權(quán)，接受公眾監(jiān)督。

環(huán)境公益訴訟調(diào)解書是否確實維護了環(huán)境公共利益，不能僅靠調(diào)解書本身研判。再者，判決書相比調(diào)解書，對證據(jù)和案件事實的描述更為詳實，公眾尚且無法根據(jù)判決書本身研判結(jié)果是否公正，何況調(diào)解書本來就對案件證據(jù)和爭議焦點不予評判。因此，公眾要提出有效的意見，就需要研究案件的證據(jù)材料，包括專家輔助人意見、環(huán)境損害評估鑒定意見書、法院從相關(guān)機構(gòu)得到的咨詢意見、負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門意見等。而根據(jù)法院現(xiàn)有規(guī)定，上述材料除了案件當(dāng)事人和代理人，公眾無法獲取。結(jié)果就是公眾無法對調(diào)解書發(fā)表有效的意見，公眾監(jiān)督無法起到實質(zhì)性作用。這也是調(diào)解協(xié)議30日公告期內(nèi)基本沒有公眾提出意見的原因之一。

筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟卷宗材料，除了涉及有關(guān)公民身份信息需要保密之外，其他材料是政府應(yīng)當(dāng)主動公開的環(huán)境信息，以及訴訟中形成的科學(xué)證據(jù)和筆錄等，均涉及環(huán)境公共利益，無關(guān)乎個人隱私、商業(yè)秘密，本身無密可保，也無保密必要。至于國家秘密，原告環(huán)保組織和代理律師無權(quán)收集涉密證據(jù)材料，也就不可能將涉密材料提交到人民法院。污染者將掌握的涉密證據(jù)材料提交到人民法院，或者人民法院調(diào)查收集的證據(jù)涉密，人民法院可以對涉密部分采取保密措施。

建議人民法院修改現(xiàn)有查閱卷宗材料的規(guī)定，對環(huán)境公益訴訟卷宗材料中的公民身份信息、涉密證據(jù)材料進(jìn)行技術(shù)處理，刪除涉密內(nèi)容后向公眾公開。調(diào)解結(jié)案的案件，從調(diào)解協(xié)議公告之日起，公民持身份證可以查閱。

調(diào)解協(xié)議審查機制有待完善

當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成的和解協(xié)議能否維護環(huán)境公共利益？按現(xiàn)行規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在公告調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議時，將協(xié)議內(nèi)容告知負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門。相關(guān)部門對協(xié)議內(nèi)容有不同意見或者建議的，可以在公告期內(nèi)向人民法院書面提出。

問題是，從事環(huán)境損害評估鑒定、環(huán)境工程技術(shù)要有專門資質(zhì)、實驗或者檢測設(shè)施設(shè)備。負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門往往是基層執(zhí)法部門，有些基層執(zhí)法部門可能不只沒有相應(yīng)資質(zhì)，還可能沒有相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人員，缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段和條件。有條件的基層執(zhí)法部門可以委托有資質(zhì)的其他單位，安排本單位技術(shù)人員，利用本單位的實驗室或檢測設(shè)施設(shè)備開展評估鑒定工作，對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行審查，并將審查結(jié)果告知人民法院。對于沒有條件的基層執(zhí)法部門而言，可能無力承擔(dān)此項工作?？梢娪扇嗣穹ㄔ何杏匈Y質(zhì)的機構(gòu)審查協(xié)議內(nèi)容的科學(xué)性，不受有關(guān)基層執(zhí)法部門能力限制，更加可靠。因此，對協(xié)議內(nèi)容的審查應(yīng)當(dāng)以人民法院為主，以負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門為補充。

環(huán)境公益訴訟調(diào)解結(jié)案目的是降低審判和執(zhí)行成本，盡快修復(fù)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境。在原被告愿意調(diào)解結(jié)案的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)要求原被告提交調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議草案，及時委托有資質(zhì)的機構(gòu)、專家、負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門對協(xié)議草案進(jìn)行審查，取得關(guān)于協(xié)議草案的咨詢意見。當(dāng)人民法院取得的咨詢意見建議對原被告協(xié)議草案進(jìn)行修改時，人民法院應(yīng)當(dāng)組織原被告再次調(diào)解。

建議人民法院修改現(xiàn)有規(guī)定，完善調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議審查機制。對協(xié)議內(nèi)容的審查應(yīng)當(dāng)以人民法院為主，以負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門為補充。人民法院根據(jù)取得的咨詢意見主持調(diào)解、審查當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的科學(xué)性。