李京胤 張海梅 白慶珉

（1.南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系 天津 300071；2.山東省圖書館 濟(jì)南 250100；3.天津理工大學(xué)圖書館 天津 300384）

2017年11月4日全國人大正式通過《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)，圖書館界歡欣鼓舞，在宣傳貫徹公共圖書館法的同時，掀起了對《公共圖書館法》研究新的熱潮?！秷D書館報》等各大媒體在報道中均認(rèn)為公共圖書館法開始于2001年[1]，而筆者經(jīng)過梳理，認(rèn)為公共圖書館立法的發(fā)端最早應(yīng)從改革開放初的1978年算起，至今已有四十年的歷程，大體可分為醞釀準(zhǔn)備階段、研究起草階段、調(diào)研修改階段、公開征求意見階段、審議通過階段。

1 醞釀準(zhǔn)備階段(1978—2000)

改革開放初，百廢待興，國家立法環(huán)境得到了迅速改善，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，有關(guān)經(jīng)濟(jì)、教育等相關(guān)立法不斷增多，對于圖書館立法的呼吁和建議也不斷萌發(fā)。1980年，中央書記處聽取圖書館工作問題匯報，討論通過《圖書館工作匯報提綱》。當(dāng)年6月27日至7月6日，國家文物局在北京召開全國文物工作會議，部署討論圖書館工作，就有代表建議制定圖書館法[2]。此后，圖書館界開始了關(guān)于圖書館法立法意義探討和可行性研究,如1981年高樹榆在《圖書館學(xué)通訊》發(fā)文《試談把圖書館辦成一個社會事業(yè)》,胡養(yǎng)儒在《河南圖書館季刊》上撰文《談圖書館法》,喬新秋在《圖書館學(xué)通訊》上撰文《公共圖書館法制定的原則》等，并呈現(xiàn)出從自發(fā)式呼吁到有組織開展研究、從零星的研究到不斷升溫引發(fā)重視的態(tài)勢。

第五屆全國人民代表大會通過的我國憲法第二十二條規(guī)定，“國家發(fā)展為人民服務(wù)為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)，新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)，圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”。這是我國首次在《憲法》中將圖書館明確列為國家的重要文化事業(yè)，體現(xiàn)了國家對圖書館事業(yè)的高度重視，為以后圖書館立法提供了憲法依據(jù)。

改革開放初期，關(guān)于圖書館和文化事業(yè)的相關(guān)條例提上了日程。1981年教育部頒發(fā)《中華人民共和國高等學(xué)校圖書館工作條例》。1982年，文化部頒發(fā)了《省(自治區(qū))市圖書館工作條例》。1987年，中國科學(xué)院頒發(fā)了《中國科學(xué)院圖書情報工作暫行條例》，同年由原國家教委修改頒發(fā)了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》。2002年對《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》再次修訂，這些相關(guān)條例為后面公共圖書館法的研究與制定提供了一定借鑒意義。

20世紀(jì)90年代，圖書館立法繼續(xù)醞釀，因準(zhǔn)備不足且立法時機(jī)沒有抓住使得立法步履艱難。1990年文化部啟動《公共圖書館條例》的起草工作，并征求了圖書館界和有關(guān)部委的意見形成草案后還在部內(nèi)進(jìn)行了審議，后由于機(jī)構(gòu)改革等原因而中斷[3]。

從全國人大層面開始圖書館立法呼吁最早始于1996年，在1996年3月八屆全國人大第四次會議期間，陳珊妹等32名代表提出關(guān)于制定《圖書館法》的第575號議案，鑒于當(dāng)時文化部正在起草《公共圖書館條例(草案)》，全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會建議國務(wù)院先頒布《圖書館條例》，再研究制定《圖書館法》[4]。1998年文化部提出圖書館法立法動議，之后因故被擱淺[5]。

這一階段，關(guān)于圖書館法的研究不斷升溫，產(chǎn)生了較多成果。據(jù)李國新統(tǒng)計，從1980到2004年，國內(nèi)專業(yè)雜志上發(fā)表或者專門研討會上發(fā)表的相關(guān)論文總數(shù)近800篇，結(jié)集成書的國內(nèi)外圖書館法規(guī)、文件匯編有4種[6]。同時，為了解和借鑒國外立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，國外圖書館法的介紹與研究開始得到重視，相關(guān)成果有簡耀東編《中日韓三國圖書館法規(guī)選編》(臺灣文華圖書館管理資訊股份有限公司，1994年出版)等[7]。

2 研究起草階段(2001.1—2011.12)

這一階段是公共圖書館法正式立法的開端，也是從圖書館法到公共圖書館法的轉(zhuǎn)折階段。這一階段又分為兩個子階段：2001至2007年為研究起草轉(zhuǎn)折子階段；2008年至2011年為起草階段步入正軌子階段。

2.1 立法工作啟動并三易其稿

自1997年黨的十五大確立依法治國基本方略到2001年，黨和政府不斷加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)。在2001年3月召開的九屆全國人大第四次會議期間，郭鳳蓮等34名代表聯(lián)名提出了關(guān)于制定《圖書館管理法》的第54號議案。

2001年“圖書館法”正式成為文化部當(dāng)年上報全國人民代表大會的立法項(xiàng)目，文化部社會文化圖書館司隨即啟動《圖書館法(草案)》起草工作。在確定《圖書館法(草案)》第一稿之后，4月6-8日，文化部社會文化圖書館司和法規(guī)司聯(lián)合在天津召開“圖書館法”專家座談會，會議由社會文化圖書館司副司長周小璞主持，國家圖書館、公共圖書館、高校圖書館、科學(xué)院圖書館的20多位專家教授應(yīng)邀參加座談會，會議聽取政府相關(guān)部門及圖書館界專家對制定圖書館法律工作的意見，討論十分熱烈。社會文化圖書館司和法規(guī)司的領(lǐng)導(dǎo)在會上表示，文化部已將圖書館法的制訂列入工作日程，爭取年內(nèi)完成定稿，年后提交人大會議審議通過[8]。這次座談會標(biāo)志著正式啟動《中華人民共和國圖書館法》的制定工作。

根據(jù)座談會的討論結(jié)果對草案第一稿進(jìn)行了修改，形成了《圖書館法(草案)》第二稿，并上報文化部政策法規(guī)司。2002年，政策法規(guī)司對第二稿審閱、修改后形成《圖書館法(草案)》第三稿，提交有關(guān)部委和各地文化廳(局)征求意見[9]。第三稿共8章37條[10]。從2002年9月通過了文化部的審查[11]。從20世紀(jì)90年代的條例起草到21世紀(jì)初的立法啟動，期望從最高法律層面促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展，這是一個巨大的進(jìn)步。

2.2 立法工作遇阻擱置

圖書館界對于立法始終保持著飽滿的熱情和很高的期望，與圖書館法相關(guān)的研究工作和學(xué)術(shù)交流活動不斷增強(qiáng)，從各種不同角度求證圖書館法的必要性和可行性，期望通過立法解決圖書館事業(yè)發(fā)展的各種問題，尤其是經(jīng)費(fèi)、人員等關(guān)鍵問題。在討論中雖然來自公共圖書館、高校圖書館、專業(yè)圖書館以及其他各類型圖書館的代表們一致呼吁要盡快立法，但在一些關(guān)鍵問題上如立法組織、立法目標(biāo)以及具體條款等都出現(xiàn)了難以調(diào)和的矛盾，主要是因?yàn)椴块T利益和思想觀念的障礙。

2004年6月，國務(wù)院法制辦在北京召開專家座談會。在這次會議上，界內(nèi)對于圖書館事業(yè)發(fā)展中的一些基本問題仍然存在較大分歧，比如是立大法還是立小法意見不一致，同時我國各級各類圖書館的行政主管部門在立法協(xié)調(diào)上不夠密切。因此，以這次會議的召開為標(biāo)志，2001年啟動的圖書館立法工作事實(shí)上陷于停頓[12]，3年多的立法努力也付之東流。

2.3 圖書館法列入文化立法規(guī)劃

2004年中宣部印發(fā)的《關(guān)于制定我國文化立法十年規(guī)劃(2004—2013)的建議》中，將圖書館法列入前五年的立法規(guī)劃。2006年9月，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，“抓緊研究制定圖書館法”列為“十一五”文化立法的任務(wù)之一。2006年9月14日，文化部印發(fā)《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》，在“加快制定重要文化法律法規(guī)”中，強(qiáng)調(diào)要抓緊研究制定《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、《圖書館法》、《對外文化交流條例》。2006年，《圖書館法》被列入全國人民代表大會“十一五”重點(diǎn)立法項(xiàng)目，以及“十一五”期間“抓緊研究制定”的文化立法之一。國務(wù)院自2007年起連續(xù)四年將公共圖書館法作為“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項(xiàng)目”列入年度立法工作計劃[13]。這些都體現(xiàn)了黨和政府對公共圖書館法制定的重視和支持。2008年10月，十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，《圖書館法》被列為第二類項(xiàng)目即“研究起草、條件成熟時安排審議”的項(xiàng)目。

2.4 從圖書館法到《公共圖書館法》

圖書館法立法經(jīng)過一段冷卻之后到了2005年9月又有了轉(zhuǎn)機(jī)。經(jīng)過各系統(tǒng)、部委之間的相互協(xié)調(diào)和努力，文化部、教育部、科技部、全國人民代表大會教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、新聞出版總署共同成立了“《中華人民共和國圖書館法》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組”[14]。文化部牽頭成立了兩個高規(guī)格的與圖書館立法有關(guān)的臨時性小組，一是由文化部部長孫家正任組長的圖書館立法領(lǐng)導(dǎo)小組，一是由相關(guān)部委司處級領(lǐng)導(dǎo)組成的圖書館立法工作小組,以這兩個小組的成立為標(biāo)志，新時期圖書館立法工作重新啟動[15]。

經(jīng)過十年立法名稱及相關(guān)問題的困擾，短期內(nèi)圖書館界不同主管部門和不同群體很難取得一致，這就促使文化部最終放棄立一部大法即綜合性的圖書館法的初衷，改為公共圖書館立法。公共圖書館事業(yè)是文化部的管轄范疇，不再涉及來自其他各部門的強(qiáng)烈反對。

2008年11月18日，文化部在北京召開《公共圖書館法》立法工作會議，會議明確了根據(jù)全國人大常委會的立法規(guī)劃，制定圖書館法從《公共圖書館法》做起，這標(biāo)志著從 2001年啟動的圖書館立法工作開始轉(zhuǎn)入公共圖書館立法新階段。

2.5 地方圖書館立法取得重要進(jìn)步

雖然全國性圖書館立法遭遇多重困難，立法進(jìn)程緩慢，一些地方在地方圖書館立法上取得了重要突破，為中國圖書館立法增強(qiáng)了信心。影響較大的有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例(試行 )》(1997)、《北京市圖書館條例》(2002)、《河南省公共圖書館管理辦法》(2002)、《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003)。這些立法基本上都是為地方公共圖書館事業(yè)立法，對于中國圖書館立法從綜合性的圖書館轉(zhuǎn)向?qū)ｉT性的公共圖書館法，有更多共同點(diǎn)，也推動了圖書館法治化從國家到地方體系的形成。

2.6 中國圖書館學(xué)會組織的立法支撐研究

圖書館界很早就開始了與圖書館立法的相關(guān)研究，重要主題有：一是圖書館權(quán)利和讀者權(quán)利研究，自2003年以來推出了較多有影響的成果。如《圖書館》雜志2003年第6期推出“新世紀(jì)新視點(diǎn)三人談之關(guān)于‘知識自由’的對話”，《圖書館建設(shè)》雜志2005年開始推出“走向權(quán)利時代”專欄。二是職業(yè)資格制度，2004年，國家勞動和社會保障部與國家文化部正式發(fā)布了試行3個與圖書館行業(yè)有關(guān)的“國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（圖書資料館員、古籍館員、文獻(xiàn)修復(fù)師）；同年，國家社會科學(xué)基金第一次將“我國圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證制度的建立與實(shí)施”作為重點(diǎn)課題予以立項(xiàng)。此后，相關(guān)研究論文增多，如吳慰慈的《圖書館職業(yè)資格認(rèn)證制度》載《圖書館建設(shè)》2004年第2期，《國家圖書館學(xué)刊》2005年第3期發(fā)表了介紹和研究日本、美國、英國、韓國圖書館職業(yè)資格制度的文章，等等。三是呈繳本制度，呈繳本制度改革的呼聲伴隨著圖書館立法研究而不斷提高，圖書館學(xué)專業(yè)期刊上發(fā)表的論文涉及的問題有：國外呈繳本制度介紹與中外比較研究；我國呈繳本制度的立法問題；電子出版物呈繳制度；呈繳本制度歸屬于 《出版法》《著作權(quán)法》《圖書館法》還是單獨(dú)立法問題等等。

中國圖書館學(xué)會對圖書館立法高度重視，一直擔(dān)負(fù)著圖書館法研究領(lǐng)導(dǎo)者的角色。2002年初正式組建了“圖書館法與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會”，并開始組織了一系列與圖書館法相關(guān)的學(xué)術(shù)活動，如2004年中國圖書館學(xué)會年會召開了“第三屆圖書館法與知識產(chǎn)權(quán)論壇”，同年中國圖書館學(xué)會第二屆青年學(xué)術(shù)論壇也集中討論了與立法相關(guān)的權(quán)利問題。2004年中國圖書館學(xué)會年會，在關(guān)注立法問題的同時，還集中討論了由2004年下半年出現(xiàn)的“國圖事件”和“信師事件”引發(fā)的權(quán)利問題。

中國圖書館學(xué)會受文化部委托,集合了全國業(yè)界的專家學(xué)者開展了立法支撐研究。中國圖書館學(xué)會2008年新年峰會就如何推進(jìn)圖書館立法進(jìn)程進(jìn)行了深入討論[16]。中國圖書館學(xué)會2009年新年峰會上,專題討論部署“《公共圖書館法》立法支撐研究”項(xiàng)目，成立了11個立法支撐研究課題組：“國內(nèi)外圖書館立法資料收集與分析”；“公共圖書館立法背景與必要性、可行性研究”；“公共圖書館的性質(zhì)與功能定位研究”；“公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究”；“公共圖書館管理體制研究”；“公共圖書館績效評估研究”；“公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究”；“著作權(quán)保護(hù)法律法規(guī)在公共圖書館的適用研究”；“公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究”；“讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究”；“公共圖書館與數(shù)字圖書館——數(shù)字環(huán)境下公共圖書館發(fā)展研究”。為保證整個支撐研究的有機(jī)協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，成立了“協(xié)調(diào)組”，進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)研究工作。協(xié)調(diào)組先后于2009年2月、6月、7月、9月初和9月下旬召開了《公共圖書館法》立法支撐研究五次工作會議，調(diào)整完善研究思路和方案，對《公共圖書館法》立法支撐研究的成果進(jìn)行疏理和統(tǒng)稿，討論立法相關(guān)的重要問題。直接參與專題研究的有70多人，匯總的初步成果達(dá)150萬字左右[17]，重要成果有調(diào)研報告[18]、《國外公共圖書館法研究》 《公共圖書館建設(shè)主體研究——全覆蓋目標(biāo)下的選擇》《公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究》《讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究》等由國家圖書館出版社出版； 這些研究成果被《公共圖書館法》大量吸收與采納。

這一階段，進(jìn)一步加強(qiáng)了對國外圖書館法的介紹與研究。如2007年10月在“第二屆北京大學(xué)圖書館學(xué)高層開放論壇”上，韓國延世大學(xué)李炳穆教授第一次把韓國 《圖書館法》的最新修訂情況介紹到中國。韓國于2006年10月對1994年頒布的 《圖書館及讀書振興法》進(jìn)行了重要修訂，形成了新的 《圖書館法》，并于2007年3月頒布了與之配套的 《圖書館法實(shí)施令》，4月又頒布了《圖書館法實(shí)施規(guī)則》，其中，有關(guān)總統(tǒng)屬下設(shè)立“圖書館信息政策委員會”、文化觀光部設(shè)置“規(guī)劃團(tuán)”、地方政府設(shè)置“地方圖書館信息服務(wù)委員會”、編制圖書館事業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃、制定圖書館事業(yè)年度實(shí)施計劃、規(guī)定圖書館在消除知識差距上的責(zé)任與義務(wù)、規(guī)范圖書館的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障及館長的任職資格條件等等，都引起了我國圖書館界的興趣，由此形成了《中國圖書館法治研究》成果，由《圖書情報工作》雜志社編輯出版[7]。

2.7 全國人大相關(guān)部門的支持

2010年以來，全國人大代表郝萍、詹福瑞、盧云輝等以及全國政協(xié)委員周和平、陳力等多次就加快公共圖書館立法提出議案、提案[2]。2011年6月全國人大教科文衛(wèi)委員會專門召開了一次會議來聽取文化部對 《公共圖書館法》的制定工作的情況匯報[19]。2011年9月,全國人大教科文衛(wèi)委員會、國務(wù)院法制辦、文化部聯(lián)合調(diào)研組在湖北省召開《公共圖書館法》立法工作調(diào)研座談會[20]。2011年12月31日全國人大常委會表決通過了全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告，報告指出，圖書館尤其是公共圖書館，對文化傳承、社會進(jìn)步和保障實(shí)現(xiàn)人民群眾基本文化權(quán)益發(fā)揮著重要作用，亟須制定相關(guān)法律以促進(jìn)和規(guī)范其發(fā)展。報告說，教科文衛(wèi)委員會一直密切關(guān)注并積極推動公共圖書館法的立法工作，與文化部等單位一起組成起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研并召開研討會。一些地方立法機(jī)關(guān)和政府也出臺多個地方性法規(guī)和規(guī)章，為公共圖書館法的制定積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[21]。

2.8 文化部組織起草工作

從2008年11月開始，文化部啟動《公共圖書館法》正式起草。至2009年11月，完成公共圖書館法初稿。此后，開始了初稿征求意見與修改工作。2010年3月形成《公共圖書館法(征求意見稿 )》。

2011年，文化部成立公共圖書館法起草專家組，并委托國家圖書館研究院組織業(yè)界專家開展公共圖書館法立法支撐研究[2]。這就表明，《公共圖書館法》立法進(jìn)入深度研究和制訂的快車道。在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，2011年2月形成《公共圖書館法(第二次征求意見稿)》。2011年12月《公共圖書館法(草案送審稿)》經(jīng)過文化部研究通過之后正式上報國務(wù)院。

3 調(diào)研修改階段(2012.1—2015.11)

從文化部起草《公共圖書館法》到上報國務(wù)院，完成了立法第一次飛躍。此后，由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)法案的審理工作，開始征求意見，將《公共圖書館法(草案送審稿)》發(fā)給中央文委有關(guān)部門和地方圖書館部門。與此同時，國務(wù)院法制辦和全國人大分別開展了系列調(diào)研，專門聽取地方政府法制工作部門和地方人大的意見。

3.1 國務(wù)院法制辦組織調(diào)研

2014年2月18-21日國務(wù)院法制辦到山東省開展公共圖書館立法調(diào)研工作，調(diào)研組在省里和棗莊市分別召開立法工作座談會，省及棗莊市政府法制辦、財政、發(fā)改、教育、民政、新聞出版、科技、文化等部門有關(guān)同志參加座談；實(shí)地考察了山東省圖書館、濟(jì)南市圖書館、棗莊市圖書館。對于國家公共圖書館法的出臺，省文化廳副廳長李國琳建議，一是在理事會決策體制下明確政府的職責(zé)，二是切實(shí)建立健全公共圖書館的保障機(jī)制，三是認(rèn)真規(guī)劃現(xiàn)代圖書館的發(fā)展模式，突出科學(xué)化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，四是突破原有辦法與條例的薄弱環(huán)節(jié)，主要是要切實(shí)落實(shí)呈繳本制度，五是進(jìn)一步加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有效解決公共圖書館、出版商、作者、讀者等主體之間權(quán)益的公平、公正[22]。

3.2 全國人大教科文衛(wèi)委員會組織調(diào)研

2013年5月13日至17日，全國人大常委、教科文衛(wèi)委員會副主任委員劉振起同志率調(diào)研組赴廣東省，進(jìn)行公共文化服務(wù)體系和公共圖書館立法調(diào)研；2013年5月21日，全國人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員副主任委員張健和全國人大常委會委員、副主任委員張平率公共圖書館立法調(diào)研組來鄂，聽取了湖北省政府有關(guān)部門匯報，并與省直有關(guān)部門、省市圖書館負(fù)責(zé)人舉行了座談。湖北省為將公共圖書館事業(yè)納入法制化軌道，1998年啟動《湖北省公共圖書館條例》的立法工作。2001年5月，省政府常務(wù)委員會討論通過《條例(草案)》，2001年7月省人大常委會審議通過《條例》，2001年10月1日正式施行。湖北省圖書館立法在全國是第四家，走在全國前列。21日，調(diào)研組在武漢參觀湖北省圖書館、省博物館等公共文化設(shè)施。22至24日，調(diào)研組還趕赴荊州、宜昌進(jìn)行調(diào)研和考察[23]。

2015年，全國人大會議上《公共圖書館法》立法的提案被列為全國人大重點(diǎn)立案，全國人大教科文衛(wèi)委員會高度重視，又組織了對圖書館法的調(diào)研，2015年6月到貴州組織了一次非常細(xì)致的、從上到下的全面調(diào)研，當(dāng)時除了在實(shí)地考察、聽取各方面意見之外，還專門召開了一系列的座談會，其中包括與貴州省做這個提案的30多位人大代表的座談會；從省級人大一直到市縣級人大、政府部門的座談會；與圖書館方面代表的座談會[19]。

全國人大集中圍繞我國圖書館事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及圖書館界的立法需求、立法解決的相關(guān)問題等進(jìn)行調(diào)研。通過這些調(diào)研，促進(jìn)了立法部門與圖書館行業(yè)的溝通交流，有利于法制辦和全國人大有關(guān)部門最終達(dá)成共識。

3.3 組織修訂，形成征求意見稿

在文化部報送國務(wù)院的《公共圖書館法(草案送審稿)》之后，文化部重新組織了公共圖書館立法的起草修訂組。2014年以來，文化部公共文化司組織召開了一系列《公共圖書館法》起草修訂的專題研討和修訂工作會議，如2014年4月4日的《公共圖書館法》專題研討會，該研討會由文化部公共文化司事業(yè)發(fā)展處與國家圖書館研究院在國家圖書館召開，就民間圖書館是否納入《公共圖書館法》等問題進(jìn)行了一系列的討論。

國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求意見和調(diào)研基礎(chǔ)上，會同文化部對《公共圖書館法(草案送審稿)》進(jìn)行了修改，最終形成了《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》[24]。征求意見稿包括總則、設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)、法律責(zé)任、附則共6章42條。

2015年11月，國務(wù)院法制辦有關(guān)司局、文化部公共文化司和文化部的政策法規(guī)司等部門集中對《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》草案逐條進(jìn)行修改，以確保該稿件可以向社會公開征求意見，同時法制辦也向有關(guān)部門寄送，征求他們的意見和建議。

4 公開征求意見階段(2015.12—2016.12)

2015年12月9日，國務(wù)院法制辦公室正式公布《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》，在全國公開征求意見?！罢髑笠庖姼濉泵鞔_了公共圖書館可以以捐贈者姓名命名文獻(xiàn)信息資源專藏或?qū)ｎ}活動；如果是民間設(shè)立的公共圖書館，捐贈者還能獲得館舍、館名的“冠名權(quán)”；公民、法人或者其他組織依法設(shè)立公共圖書館或者向公共圖書館捐贈,可按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠和其他扶持政策；高等學(xué)校圖書館、科研機(jī)構(gòu)圖書館以及政府設(shè)立的其他類型圖書館向公眾開放的,國家給予必要的經(jīng)費(fèi)支持；公共圖書館應(yīng)妥善保護(hù)讀者的個人信息、借閱信息,不得出售或者非法向他人提供等內(nèi)容[25]。

就在國務(wù)院法制辦公室公布“征求意見稿”的第二天，文化部公共文化司在北京召開了《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》的專題研討會，與會專家和業(yè)界代表對“征求意見稿”給予了高度評價，并建議加快立法程序促進(jìn)法律早日出臺。與此同時，圖書館學(xué)界也積極開展行動，紛紛向國務(wù)院法制辦公室提供咨詢意見。北京大學(xué)信息管理系和中國圖書館學(xué)會圖書館法律與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會聯(lián)合于2016年初召集了《公共圖書館法》專題研討會[26]，就征求意見稿的進(jìn)一步修改和完善建言獻(xiàn)策。

國務(wù)院法制辦教科文衛(wèi)法制司對各方意見十分重視，2016年3月專門邀請了人大教科文衛(wèi)委、文化部公共文化司領(lǐng)導(dǎo)以及圖書館學(xué)專家代表召開了《公共圖書館法》專家論證會，會議聽取了與會專家從不同角度獲得的反映以及新的意見與建議，按照科學(xué)立法和民主立法原則，推進(jìn)《公共圖書館法》立法進(jìn)程。

5 審議通過階段(2017.1—2017.11)

5.1 國務(wù)院審議通過

據(jù)國務(wù)院辦公廳2017年2月27日《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2017年立法工作計劃的通知》(國辦發(fā)〔2017〕23號)，有關(guān)文化法律法規(guī)“堅(jiān)持物質(zhì)文明精神文明并重，促進(jìn)文化發(fā)展需要提請全國人大常委會審議的法律草案和需要制定、修訂的行政法規(guī)”共有3件：一是為了發(fā)展公共圖書館事業(yè)，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，提請審議公共圖書館法草案(文化部起草)；二是為了促進(jìn)全民閱讀，提高公民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，制定全民閱讀促進(jìn)條例(新聞出版廣電總局起草)；三是為了加強(qiáng)和改進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，修訂互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法(網(wǎng)信辦起草)[27]。公共圖書館法列入國務(wù)院2017年立法工作計劃的重點(diǎn)內(nèi)容。

繼國務(wù)院法制辦公室公布“征求意見稿”之后，公共圖書館立法的重要節(jié)點(diǎn)是2017年4月19日國務(wù)院常務(wù)會議。這次會議審議通過了《中華人民共和國公共圖書館法(草案)》(以下簡稱《公共圖書館法(草案)》)，并決定將草案提請全國人大常委會審議。會議指出，發(fā)展公共圖書館事業(yè)，是完善公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，可以促進(jìn)全民閱讀，更好滿足群眾精神文化需求，提高全社會科學(xué)文化素質(zhì)，助力創(chuàng)新型國家和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，傳承和弘揚(yáng)包括中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在內(nèi)的人類文明成果。草案明確了政府加強(qiáng)公共圖書館建設(shè)的責(zé)任和鼓勵社會力量參與的要求，并對公共圖書館運(yùn)行管理制度、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的服務(wù)功能和加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、實(shí)現(xiàn)線上線下融合等作了規(guī)定。李國新指出草案有三個突出特點(diǎn)，一是構(gòu)建了圖書館事業(yè)發(fā)展基本制度；二是在促進(jìn)政府主導(dǎo)和社會參與的有機(jī)結(jié)合上邁出重要步伐；三是弘揚(yáng)社會主義核心價值觀、以人民為中心和加強(qiáng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)等發(fā)展方向和原則，鮮明體現(xiàn)圖書館建設(shè)的中國特色和時代特色[28]。

5.2 全國人大審議通過

全國人大常委會對《公共圖書館法(草案)》十分重視。2017年6月23日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對該草案進(jìn)行了分組審議。常委會組成人員肯定了制定公共圖書館法對加強(qiáng)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)，健全運(yùn)行管理制度，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)功能，鼓勵各方力量參與公共圖書館事業(yè)的必要性。與會人員對如何加強(qiáng)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)、健全公共圖書館運(yùn)行管理制度、鼓勵各方力量參與公共圖書館事業(yè)獻(xiàn)策獻(xiàn)計，特別是對如何進(jìn)一步發(fā)揮公共圖書館的服務(wù)功能，提出了具體建議[29]。比如，呂祖善委員認(rèn)為，政府舉辦圖書館下一步工作重點(diǎn)應(yīng)更多放在如何向社區(qū)、農(nóng)村延伸服務(wù)方面，市縣的圖書館建得再大再好，服務(wù)面都是有限的，關(guān)鍵是怎樣利用互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，把資源向社區(qū)、街道、農(nóng)村延伸。方新委員也認(rèn)為，公共圖書館要更多地往農(nóng)村、基層、社區(qū)滲透，通過網(wǎng)絡(luò)化，扎根到基層，公共圖書館不應(yīng)該僅僅是看書、查資料的場所，而是應(yīng)該更多地為社會提供信息服務(wù)[30]。同時，全國人大常委會委員李路結(jié)合時代背景提出“我們現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時代，無線傳輸，智能化信息處理?，F(xiàn)在群眾閱覽的方式特別是年青人的閱讀方式發(fā)生了很大的變化，這部法律草案體現(xiàn)得太不充分了,建議應(yīng)該把圖書館數(shù)字化建設(shè)、數(shù)字化服務(wù)作為單獨(dú)一章，給予充分的重視，有錢也應(yīng)該投在這方面”[31]。

全國人大常委會法制工作委員會行政法室一直十分重視《公共圖書館法》的立法工作，在十九大召開前還專門召開專家會議，與會圖書館界著名專家詹福瑞、陳力、李國新、柯平等一致認(rèn)為，《公共圖書館法（草案）》經(jīng)過充分的論證和廣泛征求意見，已達(dá)到了成熟，并建議盡快出臺。會后，全國人大法工委加緊了立法工作，為十九大之后公共圖書館法的迅速出臺做了許多重要工作。

2017年10月18-24日黨的十九大勝利召開。十九大召開之后的10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議舉行第二次全體會議，會議聽取了由全國人大法律委員會副主任委員李連寧所作的關(guān)于《公共圖書館法（草案）》審議結(jié)果的報告后，法律委員會認(rèn)為該法律草案已比較成熟，建議提請本次常委會會議審議通過。該草案二審稿充分吸收各方面意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了時代性和專業(yè)性，主要制度規(guī)范符合公共圖書館事業(yè)發(fā)展實(shí)際，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性[32]。

經(jīng)過全國人大常務(wù)會的努力工作，公共圖書館立法終于迎來了最重要的時刻：2017年11月4日，第十二屆全國人大常務(wù)委員會第三十次會議上高票通過了《公共圖書館法》，自2018年1月1日起實(shí)施。這是黨的十九大之后第一部文化立法，具有里程碑意義，其彰顯了中國特色社會主義文化中公共圖書館事業(yè)的重要地位，體現(xiàn)了公共圖書館在新時代滿足人民日益增長的美好生活需要的重要作用，也成為我國歷經(jīng)百余年的公共圖書館事業(yè)跨入新時代的標(biāo)志。

5.3 全國人大審議通過后

《公共圖書館法》頒布的當(dāng)天，整個文化界和圖書館界沸騰了，圖書館人奔走相告，微信刷屏不斷，圖書館迅速推出了《公共圖書館法》出臺的慶祝標(biāo)語，人們以各種方式表達(dá)了對期盼已久的公共圖書館法出臺的喜悅心情。

《公共圖書館法》的頒布預(yù)示公共圖書館事業(yè)發(fā)展進(jìn)入法制化快車道，其為公共圖書館事業(yè)在新時代朝什么方向前進(jìn)、堅(jiān)守什么發(fā)展原則、承擔(dān)什么歷史重任，作出了明確規(guī)定。將公共圖書館事業(yè)從國家的政策管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理上升到法制化管理，成為國家管理圖書館事業(yè)的最高依據(jù)，適應(yīng)了國家治理的新形勢和新要求。

《公共圖書館法》的出臺也呼應(yīng)了新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史要求，黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的生產(chǎn)之間”的矛盾，轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間”的矛盾?！豆矆D書館法》明確了國家扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的基本原則，不僅確立了國家圖書館的重要地位，也強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)基層公共圖書館建設(shè)的重要性，將基層總分館制以法律形式確定下來，從而形成了我國基層圖書館“以縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))圖書室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)”的多級總分館體系；明確了公共圖書館服務(wù)強(qiáng)化對未成年人、老年人、殘疾人等特殊群體的人文關(guān)懷，充分考慮了基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與均等化的要求，這是解決公共圖書館服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群不平衡的重點(diǎn)任務(wù)?！豆矆D書館法》把各級政府設(shè)立、保障、監(jiān)管公共圖書館的責(zé)任上升為法律責(zé)任，明確了鼓勵社會力量參與、充分發(fā)揮科技在公共圖書館服務(wù)中的作用、加強(qiáng)各級各類圖書館的溝通交流和聯(lián)合服務(wù)等重要原則，為向人民群眾提供更加充分的公共圖書館服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

《公共圖書館法》與《公共文化服務(wù)保障法》和重大改革政策緊密銜接，形成了符合公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律的基本制度，形成了保障人民利用圖書館權(quán)利的基本規(guī)范。法律規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館，將縣級人民政府建設(shè)公共圖書館總分館體系上升為法定責(zé)任，將公共圖書館免費(fèi)開放和免費(fèi)提供基本服務(wù)固化為法律制度，對公共圖書館的未成年人服務(wù)、服務(wù)公示制度、服務(wù)反饋機(jī)制、讀者個人信息保護(hù)、志愿服務(wù)等諸多重要問題都作出了明確具體的規(guī)定[33]。

6 結(jié)語

法律保障是圖書館事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展最強(qiáng)有力的保障?！豆矆D書館法》從醞釀準(zhǔn)備到定稿通過審議，歷經(jīng)多年，是我國圖書館事業(yè)取得的里程碑式的進(jìn)步?！豆矆D書館法》來之不易，凝聚了社會各界專家人士的心血和努力。《公共圖書館法》的誕生順應(yīng)了時代的要求，并從理論、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)等多個層面體現(xiàn)其專業(yè)性。立法不易，執(zhí)法守法更不易，這仍需社會各界人士共同努力，推動我國圖書館事業(yè)、文化事業(yè)的快速發(fā)展。