姚亞磊

(西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610031)

作為國家治理的一部分，城市治理是治理理論在城市公共事務(wù)中的具體應(yīng)用。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2017年末，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%，比上年末提高1.17個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化水平提高導(dǎo)致城市問題凸出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足、住房緊缺、交通擁堵等。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。環(huán)境污染問題日益受到重視，其作為城市治理的重要內(nèi)容，有效解決環(huán)境污染治理是推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵[1]。在治理現(xiàn)代化背景下，城市環(huán)境治理存在一系列問題，其治理好壞不僅直接影響居民生活質(zhì)量，而且逐漸成為衡量政府職能是否有效發(fā)揮的重要標(biāo)準(zhǔn)[2]。當(dāng)今時(shí)代，環(huán)境治理存在哪些問題？由誰來治理？如何進(jìn)行治理？成為環(huán)境治理需要解決的關(guān)鍵。因此，需結(jié)合時(shí)代背景，解決城市環(huán)境治理中存在問題，促進(jìn)綠色、和諧城市的構(gòu)建。

一、治理現(xiàn)代化背景下城市環(huán)境治理困境

隨著大規(guī)模人口向城市聚集，給城市帶來了巨大壓力，城市環(huán)境污染日益嚴(yán)重，政府有關(guān)部門積極采取整治措施，但環(huán)境整治過程中存在一系列問題。這些問題嚴(yán)重阻礙了城市治理效率提升，主要包括治理主體、治理體制、治理理念、治理方法等方面。

（一）治理主體方面

1.政府管制得過多過濫

在城市環(huán)境治理方面，受傳統(tǒng)模式（政府主導(dǎo)型）的影響，政府居于主導(dǎo)地位，大包大攬現(xiàn)象屢見不鮮，政府由上到下主導(dǎo)治理的整個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致環(huán)境治理效率低下。主要表現(xiàn)為：一方面，環(huán)境政策制定過程中政府未能充分聽取來自社會(huì)以及利益相關(guān)者意見和建議，導(dǎo)致政策制定缺乏群眾基礎(chǔ)，政策制定與實(shí)施的矛盾日益凸顯[3-8]；另一方面，環(huán)境治理公益組織形同虛設(shè)，政府過度干預(yù)，往往使其成為政府權(quán)力的衍生物，未能充分發(fā)揮作用，這種現(xiàn)象造成環(huán)境治理過程僵化，不利于城市環(huán)境的改善。

2.社會(huì)治理的滯后

堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路是我國基本國策之一，整治環(huán)境問題一向是重中之重[9]。在治理現(xiàn)代化背景下，城市治理主體方面需要政府、社會(huì)組織、公眾等多主體參與到環(huán)境治理過程中，需要公民社會(huì)與政府之間進(jìn)行良性互動(dòng)。但現(xiàn)階段政府主導(dǎo)環(huán)境治理各個(gè)階段，社會(huì)治理方面存在嚴(yán)重滯后，造成環(huán)境治理主體單一。一方面，目前社會(huì)自治組織發(fā)育不成熟，存在資金短缺、專業(yè)的環(huán)境治理技能及環(huán)境治理人才缺失等問題，這些問題嚴(yán)重影響自治組織功能發(fā)揮；另一方面，城市環(huán)境治理需要發(fā)揮公眾廣泛參與，但目前公眾參與渠道不暢通、激勵(lì)機(jī)制不完善，造成公民參與環(huán)境治理積極性不高[10]。

（二）治理體制方面

1.環(huán)境立法的缺失

治理現(xiàn)代化要求治理過程要具備合法性。城市環(huán)境治理是政府的工作要?jiǎng)?wù)，為合理界定政府在環(huán)境治理中的角色，需要相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定。目前，現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)不健全，既有法律對(duì)政府在管理的范圍和內(nèi)容方面授予更多的權(quán)力,對(duì)其他治理主體卻分配權(quán)力有限,對(duì)其他治理主體缺乏有效的激勵(lì)。這種不合理的狀態(tài)嚴(yán)重影響有關(guān)治理主體的積極性、主動(dòng)性。

2.缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督機(jī)制能夠保證工作人員在環(huán)境治理中遵守法律法規(guī)要求。現(xiàn)階段，我國環(huán)境治理普遍存在監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏事前、事中、事后綜合的監(jiān)督體系，造成有關(guān)人員在工作中存在權(quán)力濫用現(xiàn)象。一方面，監(jiān)督部門形同虛設(shè)，造成工作人員存在行為失范現(xiàn)象；另一方面，監(jiān)督部門工作人員選拔門檻低，造成工作人員缺乏專業(yè)的知識(shí)技能和素質(zhì)低的問題，在執(zhí)行工作的過程中受到利益的驅(qū)使，存在隱瞞、不作為的現(xiàn)象。

（三）治理理念方面

1.傳統(tǒng)環(huán)境治理思想根深蒂固

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高，環(huán)境污染嚴(yán)重阻礙城市可持續(xù)發(fā)展。有關(guān)政府部門認(rèn)為“先污染后治理”是一條不可超越的路徑，這種觀念嚴(yán)重影響相關(guān)政府部門治理行為，治理將會(huì)付出慘痛的代價(jià)。例如，針對(duì)云南陽宗海砷污染事件，按照云南省治理陽宗海的規(guī)劃，“十二五”要拿出11億元來治理污染，專家認(rèn)為11億元遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要真正治理達(dá)標(biāo)大概需要40億到70億元。從陽宗海事件可以看出來，如果我們放任環(huán)境污染而不去管理，那么后人要還污染欠賬，付出的代價(jià)可能是幾百倍之多[11]。可見，這種傳統(tǒng)治理環(huán)境的觀念將會(huì)增加環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。

2.環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，資金投入不足

目前，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得有關(guān)部門不得不重視環(huán)境污染問題，這種治理是一種被動(dòng)式治理，政府部門被迫采取措施來解決環(huán)境污染問題，但就當(dāng)前城市環(huán)境治理現(xiàn)狀來看，對(duì)城市環(huán)境治理重視不夠，資金投入方面存在嚴(yán)重短缺問題。發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)表明,要控制環(huán)境惡化的趨勢,環(huán)保投入須達(dá)到GDP的1.5%,但要使環(huán)境改善，須達(dá)到GDP的2.5%，而我國環(huán)保投入一直以來都低于GDP的1.5%。這從另一個(gè)側(cè)面表明我國的環(huán)境“透支”已相當(dāng)嚴(yán)重[12]，并且反映出政府有關(guān)部門未能充分意識(shí)到環(huán)境治理的重要性。

（四）治理方法方面

1.環(huán)境治理方式單一

治理現(xiàn)代化要求城市環(huán)境治理方式科學(xué)化、綜合化，采用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的方法來有效地解決環(huán)境問題。但目前有些城市環(huán)境治理方式較單一，不利于環(huán)境治理效率提高。如沈陽市針對(duì)環(huán)境污染的問題主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，采用經(jīng)濟(jì)處罰的方法，對(duì)于造成環(huán)境污染的企業(yè)征收一定的費(fèi)用，對(duì)于那些超過排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)征收更高的補(bǔ)償費(fèi)用。政府有關(guān)部門通過經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境治理，雖然在一定程度上可以增加政府的財(cái)政收入和取得環(huán)境治理的成效，但是存在收取的費(fèi)用在環(huán)境治理方面使用低效的問題。

2.缺乏嚴(yán)格的污染排放標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)立嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)減少企業(yè)污染物排放和城市環(huán)境改善發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)階段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相沖突時(shí)，企業(yè)不自覺地將利益的天平向經(jīng)濟(jì)效益傾斜，注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，未能有效履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。例如，企業(yè)向空氣中排放廢水、廢氣，嚴(yán)重地污染周邊的生態(tài)環(huán)境，給當(dāng)?shù)鼐用駧韲?yán)重的危害。這些未達(dá)標(biāo)企業(yè)的存在從側(cè)面反映了有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的不嚴(yán)格，這將對(duì)城市的環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。

三、治理現(xiàn)代化背景下城市環(huán)境治理的措施

黨的十八大提出了“五位一體”（經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)），首次將生態(tài)建設(shè)列入建設(shè)重點(diǎn)，可見國家對(duì)環(huán)境污染的重視，并且黨的十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。這些理論體系的提出，對(duì)城市環(huán)境治理提出重要的導(dǎo)向，對(duì)走出城市環(huán)境治理困境具有重要借鑒意義。具體內(nèi)容如下：

（一）城市環(huán)境治理主體多元化

首先，政府職能轉(zhuǎn)變。治理現(xiàn)代化要求政府和其他治理主體溝通協(xié)作，共同參與到城市環(huán)境的治理中。因此，應(yīng)該明確政府扮演的角色，充當(dāng)環(huán)保政策的制定者、規(guī)劃者的角色，充分調(diào)動(dòng)廣大公民參與城市社區(qū)環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性[13]。同時(shí)，政府部門在環(huán)境治理中應(yīng)該懂得分權(quán)與授權(quán)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，利用制度化手段明確政府在城市環(huán)境治理中的退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)共同治理城市環(huán)境污染的新模式，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的高效治理。

其次，重視基層社會(huì)組織力量。治理現(xiàn)代化要求城市環(huán)境治理主體多元，吸引更多主體參與到環(huán)境治理中。治理主體包括公益性環(huán)保組織、公民等。一方面，針對(duì)社會(huì)環(huán)保組織存在的問題，政府有關(guān)部門應(yīng)充分重視給予支持，提供更多的優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動(dòng)社會(huì)環(huán)保組織在城市環(huán)境治理中發(fā)揮作用；另一方面，公民作為城市環(huán)境治理主體，政府有關(guān)部門應(yīng)該拓寬公民參與城市環(huán)境治理的渠道。例如，定期舉辦社區(qū)環(huán)?；顒?dòng)，不但可以傳播環(huán)保的理念，還可以讓公民了解到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，不斷提高環(huán)境保護(hù)的能力；借助電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等技術(shù)手段，讓更多公民了解到環(huán)境保護(hù)的資訊。

（二）城市環(huán)境治理體制的健全

首先，完善相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)。建立健全完備的環(huán)境法律體系，加強(qiáng)各領(lǐng)域法律法規(guī)的制定和完善，促使工作人員行為符合法律法規(guī)要求，努力構(gòu)建體系完善、執(zhí)行有力的環(huán)境治理法制環(huán)境[14]。國家層面上，應(yīng)制定城市環(huán)境法律制度，通過完善相關(guān)法規(guī)，有效界定各環(huán)境治理主體的角色和約束有關(guān)工作人員的行為，使工作人員有法可依、有法必依；地方政府層面上，應(yīng)制定地方性法規(guī)，根據(jù)各地實(shí)際情況制定相應(yīng)環(huán)境治理法規(guī)，通過出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)更多企業(yè)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，積極參與企業(yè)社會(huì)責(zé)任。2015年3月5日，《政府工作報(bào)告》指出：“我們一定要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，對(duì)偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價(jià)；對(duì)姑息縱容者嚴(yán)問責(zé)，使其受到應(yīng)有的處罰”。

其次，建立健全環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的不斷加深，城市環(huán)境污染呈現(xiàn)復(fù)雜性、綜合性特點(diǎn)。為改善環(huán)境污染問題，政府部門需要建立完善的城市環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。一方面，應(yīng)構(gòu)建多中心的監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)化，特別是加強(qiáng)民眾城市環(huán)境治理事務(wù)的監(jiān)督，以此保證政府工作人員工作透明、公開；另一方面，創(chuàng)新城市環(huán)境治理監(jiān)管方式，改變過去單一的監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率，堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，特別是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)政府部門及其他工作組織工作行為的有效監(jiān)督，以保證工作行為的準(zhǔn)確性。例如，2017年11月，經(jīng)中央編辦批復(fù)，環(huán)保部東北環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)部派出行政機(jī)構(gòu)，更名為環(huán)境保護(hù)部東北督察局，負(fù)責(zé)遼寧省、吉林省、黑龍江省等區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法督查工作。

（三）城市環(huán)境治理觀念的轉(zhuǎn)變

思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變是解決環(huán)境問題、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一步[15]。首先，明確環(huán)境治理的重要性，加大財(cái)政支持。在治理現(xiàn)代化的背景下，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，需要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。因此，政府有關(guān)部門應(yīng)加大環(huán)境治理的財(cái)政支持，保證環(huán)境治理資金充足。只有這樣，才能夠保證城市環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的健全。

其次，擺脫傳統(tǒng)環(huán)境治理思想禁錮。受“先污染后治理”的傳統(tǒng)環(huán)境治理思想影響，將會(huì)給城市發(fā)展帶來慘痛代價(jià)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重要論述。這些重要論述包含尊重自然、謀求人與自然和諧發(fā)展的價(jià)值理念和發(fā)展理念，為努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代，指明方向[16]。這些環(huán)保理念提出，詮釋我們在城市環(huán)境治理中堅(jiān)決不走“先污染后治理”的老路，而是轉(zhuǎn)變治理的思路，使得城市環(huán)境的治理符合治理現(xiàn)代化的要求，推動(dòng)城市綠色可持續(xù)發(fā)展。

（四）城市環(huán)境治理方式優(yōu)化

首先，治理方式由單一走向多元。當(dāng)前及城市環(huán)境問題較復(fù)雜，靠單一的治理方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須采用多元性、綜合性的環(huán)境治理方式，不僅需要經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行治理，也需要相應(yīng)的輔助手段如行政手段、法律手段。只有將經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段有機(jī)結(jié)合起來，才能夠真正有效地解決城市環(huán)境污染問題，不斷改善城市環(huán)境，構(gòu)建綠色和諧的城市新風(fēng)貌。

其次，建立嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。日益嚴(yán)重的城市環(huán)境污染問題，很大程度上是由于企業(yè)的污染物排放未達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，造成城市環(huán)境污染。因此，有關(guān)部門應(yīng)制定嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)約束企業(yè)排污行為，從根源解決環(huán)境問題。例如，為貫徹落實(shí)國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，通過制定、修訂重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

治理現(xiàn)代化對(duì)城市環(huán)境治理提出新要求，城市環(huán)境污染作為城市問題的重中之重，需采取措施進(jìn)行有效整治。若缺乏有效治理，城市發(fā)展就是無源之水、無水之木，失去可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，推動(dòng)城市環(huán)境治理的現(xiàn)代化，創(chuàng)新城市環(huán)境治理的體系和制度，對(duì)推動(dòng)城市綠色可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。