包存寬＊，王金南

（1. 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，復(fù)旦大學(xué)城市環(huán)境管理研究中心，上海 200438；2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

長(zhǎng)期以來，中國(guó)環(huán)境管理面臨著學(xué)科認(rèn)同危機(jī)和實(shí)踐困境的“雙重考驗(yàn)”。環(huán)境管理學(xué)科從來未能獲得穩(wěn)固的學(xué)科地位，沒有形成其獨(dú)有的研究范疇和話語體系，甚至存在著認(rèn)同危機(jī)。中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐日益部門化和專業(yè)化，導(dǎo)致以問題為導(dǎo)向的環(huán)境管理看似針對(duì)了現(xiàn)實(shí)中最為緊迫的和直觀的、實(shí)則卻是有些片面的環(huán)境問題——即使不論是否有效應(yīng)對(duì)和解決了這些環(huán)境問題。缺乏全面觀察和深入剖析環(huán)境管理制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度本身的缺陷及其導(dǎo)致的環(huán)境問題，使得環(huán)境管理長(zhǎng)期處于碎片化和空心化狀態(tài)，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性、不確定性，甚至環(huán)境管理學(xué)在多大程度上支撐了環(huán)境管理實(shí)踐也遭受到了質(zhì)疑。

為確立中國(guó)環(huán)境管理的合法性身份，改變環(huán)境管理實(shí)踐的碎片化與空心化的現(xiàn)狀，環(huán)境管理學(xué)科亟須立足于中國(guó)當(dāng)前語境，重新確定核心命題、界定研究邊界、規(guī)范研究方法，建構(gòu)中國(guó)環(huán)境管理學(xué)科的學(xué)術(shù)話語體系。

1 中國(guó)環(huán)境管理學(xué)的使命與任務(wù)

1.1 環(huán)境管理的基本內(nèi)涵

環(huán)境管理，不妨從“環(huán)境”和“管理”兩個(gè)方面分別來解析[1]。環(huán)境具有4種角色或功能：一是資源提供；二是納污；三是舒適性，以及教育和文化價(jià)值；四是生命支持服務(wù)。其中，生命支持服務(wù)是環(huán)境最重要的功能，甚至無

法包含在人類的經(jīng)濟(jì)體系之中，環(huán)境管理或許也只能針對(duì)前3類功能或角色。管理就是為了高效率實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)，一個(gè)組織通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等活動(dòng)，將資源整合運(yùn)用起來。管理最重要的應(yīng)該就是目標(biāo)、組織和規(guī)則。因此，環(huán)境管理就是首先確定環(huán)境目標(biāo)，然后高效率、低成本或低代價(jià)的去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

1.1.1 確定環(huán)境目標(biāo)

首先，環(huán)境目標(biāo)具有前述的多樣性特征或功能。這些功能對(duì)于不同國(guó)家和地區(qū)、同一國(guó)家和地區(qū)在不同時(shí)期的重要性或被關(guān)注的重點(diǎn)不同。比如改革開放初期，人們更著重環(huán)境作為資源提供者和納污者的功能，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境的舒適性、愉悅?cè)诵牡墓δ苤饾u被關(guān)注，甚至成為人們向往、追求美好生活的重要組成部分。

其次，環(huán)境管理的實(shí)踐性決定了環(huán)境目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以問題為導(dǎo)向，即環(huán)境管理就是為了解決環(huán)境問題。作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)環(huán)境管理須從環(huán)境與發(fā)展的辯證關(guān)系來審視以下4類環(huán)境問題：一是不發(fā)達(dá)或貧窮導(dǎo)致的環(huán)境問題。由于欠發(fā)達(dá)而使市政設(shè)施（如公共衛(wèi)生）不足導(dǎo)致的污染與疾病問題。越貧窮人們對(duì)自然條件的依賴性越強(qiáng)，形成的生態(tài)壓力也越大，最終導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化、人與自然關(guān)系惡性循環(huán)，社會(huì)動(dòng)蕩和危機(jī)。二是發(fā)展過程中必然會(huì)出現(xiàn)的環(huán)境問題。比如使用資源和化石燃料導(dǎo)致CO2的排放，城市化占用土地等，這屬于是現(xiàn)有技術(shù)下發(fā)展的必然成本。三是發(fā)展過程中的各種錯(cuò)誤和失誤。包括重大決策失誤（如發(fā)展理念、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展方式、項(xiàng)目選擇、技術(shù)不當(dāng)?shù)龋?，制度因素造成的失誤（如制度缺陷、體制機(jī)制失效，不僅包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，也包括環(huán)境治理制度）。四是對(duì)奢靡生活方式的追求、對(duì)GDP的過度迷戀、對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴、低端經(jīng)濟(jì)普遍性的大量存在，導(dǎo)致自然資源濫用，其根源在于發(fā)展理念和消費(fèi)理念上。由于長(zhǎng)期以來發(fā)展的不平衡不充分，以上4類環(huán)境問題在當(dāng)代中國(guó)并存。

最后，環(huán)境目標(biāo)確立或環(huán)境問題建構(gòu)過程本身就是一個(gè)復(fù)雜、“多元化”的過程。從環(huán)境問題到政策問題、政策目標(biāo)的過程高度復(fù)雜，包含或交織了環(huán)境學(xué)的專業(yè)或技術(shù)過程、社會(huì)參與過程和政治過程。環(huán)保工作在中國(guó)的開端就是政治因素及過程主導(dǎo)的，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)保事業(yè)開端的1972年人類環(huán)境大會(huì)和1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議就是在周恩來總理的支持和直接指導(dǎo)下參加和舉辦的[2,3]；1981年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》確定北京、杭州、蘇州、桂林作為污染治理重點(diǎn)城市并提出在大學(xué)開設(shè)環(huán)境專業(yè)、培養(yǎng)環(huán)保人才，也是根據(jù)鄧小平指示做出的[4]。2013年之后人民群眾對(duì)灰霾的關(guān)注以及隨后的大氣污染治理，社會(huì)參與過程在環(huán)境政策制定與環(huán)境目標(biāo)確立中的作用越來越大。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉①見中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，2015-04-02。，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是重大經(jīng)濟(jì)問題，也是重大社會(huì)和政治問題。當(dāng)然，基于科學(xué)技術(shù)的環(huán)境學(xué)為環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、解決等提供了理論和技術(shù)支撐。

1.1.2 高效實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)

建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此，當(dāng)代中國(guó)環(huán)境管理就是以打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)和滿足不斷提高的人民對(duì)優(yōu)美環(huán)境的需要為目標(biāo)。如何高效率地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，是環(huán)境管理所應(yīng)承擔(dān)的核心任務(wù)。不僅不同環(huán)境目標(biāo)之間會(huì)發(fā)生沖突或矛盾，比如水環(huán)境目標(biāo)與大氣環(huán)境目標(biāo)，污染控制目標(biāo)與溫室氣體減排目標(biāo)，大氣環(huán)境治理中脫硫與除塵、脫硝、VOC治理之間也會(huì)發(fā)生沖突或矛盾，實(shí)現(xiàn)各環(huán)境目標(biāo)在既定的、有限的資源配置上同樣可能會(huì)出現(xiàn)顧此失彼，如環(huán)境目標(biāo)也會(huì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不一致或發(fā)生沖突。這些矛盾或沖突如何協(xié)調(diào)，如何通過合理的計(jì)劃、組織、安排高效率地實(shí)現(xiàn)上述環(huán)境目標(biāo)？

可以說，環(huán)境管理的組織和環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)，即如何構(gòu)建政府社會(huì)企業(yè)共建共治共享的環(huán)境治理體系是關(guān)鍵，而規(guī)則是保障——正如十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”②見中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過）。，效率則是環(huán)境管理的“生命線”。首先要構(gòu)建政府、社會(huì)、企業(yè)共建共治共享的環(huán)境治理體系，明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等不同主體的職責(zé)定位，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)同與合作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的作用，形成多元主體共建共治共享的環(huán)境治理格局；其次要發(fā)揮制度的力量，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；最后要以效率衡量環(huán)境管理的成敗，既要注重環(huán)境治理的技術(shù)效率，通過科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步降低污染治理的單位成本，又要注意通過完善的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置以提高資源利用和污染治理的經(jīng)濟(jì)效率，更要關(guān)注發(fā)展的效率，即單位經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境成本和單位經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所提高的社會(huì)福利水平。

1.1.3 環(huán)境管理的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境既是發(fā)展的基礎(chǔ)條件，又是發(fā)展的目的。環(huán)境管理不應(yīng)僅僅針對(duì)環(huán)境問題，還須聚焦于發(fā)展上，尤其是聚焦在引起我國(guó)環(huán)境退化的根本原因上，包括低質(zhì)量和低效益的發(fā)展、不均衡不充分的發(fā)展、不正確的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略的決策失誤等。環(huán)境管理既包括高效的實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)、解決環(huán)境問題（即傳統(tǒng)的環(huán)境管理），還包括為“環(huán)境”（維護(hù)環(huán)境的4項(xiàng)功能，著眼于環(huán)境與發(fā)展關(guān)系界定的4類環(huán)境問題）而管理（約束、引導(dǎo)）“發(fā)展”，正如十九大所提出，建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式③見習(xí)近平，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，2017年10月18日。。

1.2 環(huán)境管理學(xué)的歷史使命與基本任務(wù)

1.2.1 環(huán)境管理學(xué)的歷史使命

中國(guó)改革開放以來，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙，成為中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。生態(tài)產(chǎn)品成為當(dāng)今中國(guó)最短缺的產(chǎn)品，生態(tài)差距成為我國(guó)最大的發(fā)展差距[5]。當(dāng)今中國(guó)發(fā)展與環(huán)境的矛盾是發(fā)展的不均衡、不充分以及低質(zhì)量、低效率所導(dǎo)致。

當(dāng)前，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)、滿足人民群眾優(yōu)美環(huán)境的需要被提高到前所未有的高度。如何實(shí)現(xiàn)這一環(huán)境目標(biāo)，是環(huán)境管理實(shí)踐與學(xué)科發(fā)展的需要，環(huán)境管理學(xué)應(yīng)高度重視，既要積極回應(yīng)又要前瞻性布局。黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”④見中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過）。，是對(duì)1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)以來形成的傳統(tǒng)中國(guó)環(huán)境管理模式的深刻反思和實(shí)質(zhì)性超越。環(huán)境管理學(xué)科應(yīng)基于生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族偉大復(fù)興千年大計(jì)的“基本面”，從目標(biāo)、任務(wù)、制度和機(jī)制等方面，積極服務(wù)于近期打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，以及遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美環(huán)境、高品質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。

1.2.2 環(huán)境管理學(xué)的基本任務(wù)

應(yīng)與包括環(huán)境規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃學(xué)類似，環(huán)境管理學(xué)的研究也包括以下三個(gè)基本任務(wù)[6]。

（1）哲學(xué)任務(wù)

生態(tài)文明是一個(gè)“元哲學(xué)”概念[7]，對(duì)生態(tài)文明概念的理解也應(yīng)是動(dòng)態(tài)的。生態(tài)文明不是終極狀態(tài)，不同時(shí)期、同一時(shí)期的不同地區(qū)生態(tài)文明的內(nèi)涵不同，內(nèi)容與重點(diǎn)也不同。應(yīng)該在不斷反思和追問“什么是生態(tài)文明”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)尤其是環(huán)境管理的實(shí)踐是否符合生態(tài)文明的原則與要求”中推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。也正是在不斷的追問或反思中，建立在系統(tǒng)性綠色轉(zhuǎn)型和以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為核心的高質(zhì)量發(fā)展路徑和美麗中國(guó)圖景才將逐漸清晰和逐步實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于“生態(tài)文明是什么”的哲學(xué)命題，或其本身就是一個(gè)見仁見智的問題，其內(nèi)涵的豐富性、多樣性，也恰恰給予在實(shí)踐中不斷反思追問下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐留下了極大的空間和潛力。至少，或許我們一下子說不大清楚什么是生態(tài)文明，提出在價(jià)值上美好、政治上正確、科學(xué)上合理的概念，卻很容易識(shí)別出現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不屬于生態(tài)文明的行為或現(xiàn)象。生態(tài)文明建設(shè)何曾不是一方面要建設(shè)的生態(tài)文明內(nèi)容的“增量”，另一方面將不符合或背離生態(tài)文明內(nèi)容的“減量”？

生態(tài)文明及其建設(shè)的理論或話語體系，應(yīng)作為中國(guó)環(huán)境管理學(xué)科的理論基礎(chǔ)，為中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐（制度與道路）提供支撐、規(guī)約與指導(dǎo)。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，環(huán)境管理學(xué)則應(yīng)擔(dān)當(dāng)起將抽象的、宏觀的生態(tài)文明理念、戰(zhàn)略、原則等“轉(zhuǎn)化”為生產(chǎn)生活行為規(guī)范、制度文本語言的“哲學(xué)任務(wù)”。

（2）適應(yīng)任務(wù)

環(huán)境管理學(xué)須對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握，這關(guān)系到能否高效、充分、及時(shí)地解決環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。首先是空間性，如界定是全球性環(huán)境問題還是全國(guó)性、區(qū)域性或地方性環(huán)境問題，局部性環(huán)境問題還是全局性問題，個(gè)別的環(huán)境問題還是普遍性的環(huán)境問題等；其次是時(shí)代性，如中國(guó)當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化且二者交織在一起這一特定時(shí)期的復(fù)合型資源環(huán)境生態(tài)問題，臨時(shí)性的或短暫的環(huán)境問題還是長(zhǎng)期性甚至是永久性的環(huán)境問題（如物種滅絕）；最后是復(fù)雜性，是指環(huán)境問題的“源—傳播途徑”和“演化機(jī)制—受體”及受體的響應(yīng)之間的因果關(guān)系、相關(guān)性。

（3）轉(zhuǎn)譯任務(wù)

環(huán)境管理學(xué)負(fù)責(zé)將環(huán)境學(xué)、公共管理及管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)以及其他相關(guān)領(lǐng)域的理論和學(xué)科知識(shí)“轉(zhuǎn)譯”為環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語，應(yīng)用到環(huán)境管理制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐領(lǐng)域，使這些學(xué)科領(lǐng)域的理論和知識(shí)易于為政府、企業(yè)、社會(huì)獲得并應(yīng)用在其生產(chǎn)行為、生活行為和行政決策行為中。

2 中國(guó)環(huán)境管理的學(xué)科歸屬與范式

2.1 環(huán)境管理的學(xué)科歸屬

國(guó)內(nèi)不少高校設(shè)立環(huán)境管理二級(jí)學(xué)科（或?qū)W科方向）。就學(xué)科歸屬來看，環(huán)境管理大多是歸屬于環(huán)境科學(xué)與工程，這也是傳統(tǒng)的或當(dāng)下主流的環(huán)境管理學(xué)，側(cè)重在環(huán)境管理的技術(shù)方法、環(huán)境管理制度文本和條款的解析、釋義上。只有少數(shù)高校如復(fù)旦大學(xué)等在公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下設(shè)置環(huán)境管理二級(jí)學(xué)科，將環(huán)境問題視為社會(huì)問題、政治問題，關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)包括優(yōu)美環(huán)境在內(nèi)的美好生活的需要，為高效實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而研究制度設(shè)計(jì)與政策工具選擇。

總的來說，當(dāng)下中國(guó)環(huán)境管理學(xué)缺乏學(xué)科的獨(dú)立性，即作為二級(jí)學(xué)科尚不成熟。首先，傳統(tǒng)的或主流的環(huán)境管理過于強(qiáng)調(diào)其環(huán)境學(xué)的專業(yè)屬性，僅僅局限于針對(duì)排污行為末端治理的“八項(xiàng)基本制度”，對(duì)于環(huán)境污染最主要源頭的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度中缺陷缺乏必要的、深刻的、學(xué)理的反思與批判；其次，缺乏必要的理論厚度，環(huán)境管理不存在自身的核心理論（體系），其理論扎根于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域，應(yīng)學(xué)會(huì)使用與環(huán)境保護(hù)緊密相關(guān)的理論，在其邏輯體系中分析問題，但傳統(tǒng)的或主流的環(huán)境管理在吸納管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科的理論框架、分析視角和研究方法上做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是長(zhǎng)期以來游離在公共管理學(xué)科之外，或者說是與公共管理“雞犬之聲相聞老死不相往來”；再次，在高校和研究機(jī)構(gòu)日益盛行的“唯SCI”的研究?jī)A向下，各類定量化工具的引入環(huán)境管理的學(xué)術(shù)研究，成為脫離中國(guó)環(huán)境管理實(shí)際的“精致而無用”的學(xué)術(shù)游戲。

可以說，環(huán)境管理長(zhǎng)期以來被環(huán)境學(xué)“照顧”著。公共管理學(xué)很少關(guān)注環(huán)境管理。國(guó)家發(fā)布的學(xué)科專業(yè)目錄中，公共管理下尚且沒有環(huán)境管理，相近的只有土地資源管理。公共管理之前也試圖關(guān)注環(huán)境問題，卻往往因?yàn)榄h(huán)境的專業(yè)性和技術(shù)性而卻步，即使關(guān)注了環(huán)境問題有了相關(guān)的研究成果但其“輸送”到環(huán)保部門和環(huán)保實(shí)踐的渠道也并不暢通。而環(huán)境科學(xué)與工程下的環(huán)境管理即中國(guó)當(dāng)下的主流環(huán)境管理，長(zhǎng)期以來忽略了環(huán)境管理的公共管理學(xué)屬性及其“政治學(xué)—行政學(xué)—公共管理（公共行政）”的淵源[8]，甚至是藐視政治學(xué)。還有一點(diǎn)不得不提，在與環(huán)境管理相關(guān)的學(xué)科甚至應(yīng)該作為環(huán)境管理“母學(xué)科”的環(huán)境學(xué)、公共管理或管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)的學(xué)科內(nèi)部，一旦沾上環(huán)境的“邊”，比如環(huán)境學(xué)或公共管理中的環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)、法學(xué)中的環(huán)境法等就有被本學(xué)科或?qū)W科主流所“邊緣化”甚至被“拋棄”的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者在2013年主持了兩場(chǎng)學(xué)術(shù)活動(dòng)——中國(guó)環(huán)境保護(hù)40年論壇（2013年1月，香港中文大學(xué)）、中國(guó)環(huán)境規(guī)劃40年論壇（2013年11月，復(fù)旦大學(xué)）上關(guān)于中國(guó)環(huán)境管理有效性的討論——基于“沒有環(huán)保中國(guó)環(huán)境質(zhì)量或許更差”的假設(shè)尷尬了整個(gè)環(huán)保界[3,6,8]。2016年以來的環(huán)保督察可以說是效果顯著，一方面反襯出當(dāng)下環(huán)境管理即傳統(tǒng)或主流的環(huán)境管理學(xué)在實(shí)踐上的尷尬，另一方面卻也似乎在預(yù)示環(huán)境管理除環(huán)境學(xué)另外還有一條“政治學(xué)—行政學(xué)—公共行政學(xué)（公共管理）—環(huán)境管理”的學(xué)科脈絡(luò)。當(dāng)下應(yīng)在生態(tài)文明指引下，探尋中國(guó)環(huán)境管理學(xué)的公共管理和環(huán)境學(xué)兩大學(xué)科起源，并以此重構(gòu)環(huán)境管理學(xué)的歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。公共管理、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等“交匯”于環(huán)境管理，則可進(jìn)一步促使中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐走向科學(xué)。中國(guó)環(huán)境管理學(xué)應(yīng)在公共管理、環(huán)境學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科合力推動(dòng)下，應(yīng)加快形成特有的學(xué)科范式、發(fā)展新的方法論、形成獨(dú)立的學(xué)術(shù)話語體系。

2.2 中國(guó)環(huán)境管理的學(xué)科范式及學(xué)術(shù)話語

范式是“某一成熟的科學(xué)共同體在某段時(shí)間內(nèi)所認(rèn)可的問題領(lǐng)域、解決標(biāo)準(zhǔn)和研究方法的本源”，范式就是科學(xué)共同體信念、學(xué)科基質(zhì)和方法三者的有機(jī)統(tǒng)一[9]。應(yīng)基于生態(tài)文明，立足中國(guó)當(dāng)前語境，確定環(huán)境管理的核心命題，界定其研究邊界，規(guī)范其研究方法，建構(gòu)中國(guó)環(huán)境管理學(xué)的學(xué)科范式，形成具有中國(guó)特色的環(huán)境管理學(xué)話語體系。

2.2.1 科學(xué)共同體信念和規(guī)范性價(jià)值

科學(xué)共同體須樹立生態(tài)文明的環(huán)境管理信念和打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國(guó)的環(huán)境管理實(shí)踐性共識(shí)，應(yīng)明確中國(guó)當(dāng)代環(huán)境管理學(xué)的規(guī)范性價(jià)值。中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐“規(guī)范性價(jià)值的短缺”并不是指缺乏生態(tài)與環(huán)境理念，而是將這理念表面化、形式化、虛空化。中國(guó)環(huán)境管理學(xué)不能為環(huán)境管理實(shí)踐承擔(dān)起提供規(guī)范性價(jià)值的使命，在中國(guó)環(huán)境管理理論創(chuàng)立和實(shí)踐指導(dǎo)上就難有作為。中國(guó)環(huán)境管理的規(guī)范性價(jià)值不是來自學(xué)者的主觀設(shè)定，而是來自對(duì)現(xiàn)代政府原理、環(huán)境管理規(guī)律和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握，應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)人的環(huán)境相關(guān)行為及其環(huán)境效應(yīng)預(yù)測(cè)性的基礎(chǔ)上，根據(jù)對(duì)環(huán)境管理實(shí)踐深入剖析與深刻反思，持續(xù)改進(jìn)、不斷提高環(huán)境管理制度有效性，并歸納總結(jié)出某些超出國(guó)界的特殊歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和一般原理。環(huán)境管理的規(guī)范性價(jià)值包括兩個(gè)方向：一是環(huán)境管理制度的理性基礎(chǔ)和價(jià)值取向，即環(huán)境學(xué)的技術(shù)理念，以技術(shù)理性追求技術(shù)效率、能效提高和排放的減少，以經(jīng)濟(jì)理性尋求資源配置效率的提高和以同樣的資源投入創(chuàng)造出更多的價(jià)值，以生態(tài)文明、綠色發(fā)展為環(huán)境管理的價(jià)值取向；二是環(huán)境管理中各方行為主體尤其是管理者的價(jià)值追求與行為規(guī)范。

2.2.2 特有的問題意識(shí)

確立中國(guó)環(huán)境管理學(xué)特有的問題意識(shí)：一是環(huán)境管理學(xué)的核心問題取向，污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善，從問題導(dǎo)向到目標(biāo)導(dǎo)向；二是對(duì)1973年以來中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐進(jìn)行全面觀察與科學(xué)透視。而界定環(huán)境管理學(xué)的學(xué)科邊界，其真實(shí)的意義和價(jià)值在于回答這個(gè)學(xué)科的核心問題是什么。環(huán)境管理學(xué)的核心問題，應(yīng)圍繞生態(tài)與環(huán)境這一公共物品的有效供給展開，包括環(huán)境質(zhì)量改善，生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的增值，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)所需公共資源的配置，生態(tài)環(huán)境（風(fēng)險(xiǎn)）防范及危機(jī)應(yīng)對(duì)，環(huán)境管理責(zé)權(quán)的縱向配置、橫向協(xié)作及機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2.2.3 環(huán)境管理獨(dú)特且完整的理論與方法學(xué)體系

一方面是環(huán)境管理的學(xué)科基質(zhì)，即為環(huán)境管理的科學(xué)共同體所普遍接受的邏輯體系、知識(shí)體系。這需要從公共管理、環(huán)境學(xué)等相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)性理論、概念、觀點(diǎn)，為環(huán)境管理的實(shí)踐活動(dòng)和制度設(shè)計(jì)、政策工具的選擇等提供理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)。另一方面是環(huán)境管理的主導(dǎo)性分析框架、研究方法及其獨(dú)特性和適用性。這是判斷一個(gè)學(xué)科成熟與否的標(biāo)尺。構(gòu)建中國(guó)環(huán)境管理學(xué)主導(dǎo)型分析框架，需要建立在對(duì)環(huán)境管理制度體系、環(huán)境管理實(shí)踐和環(huán)境管理學(xué)科的現(xiàn)實(shí)批判的基礎(chǔ)上，進(jìn)行完成從打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)到美麗中國(guó)愿景的勾畫，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國(guó)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

環(huán)境管理學(xué)在研究?jī)?nèi)容上也至少應(yīng)包括反映生態(tài)現(xiàn)實(shí)的批判性分析、綠色愿景的勾畫、走向未來的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略等三個(gè)組成部分，甚至可以為中國(guó)當(dāng)下環(huán)境治理及環(huán)境治理語境的環(huán)境管理（如環(huán)評(píng)制度變革、環(huán)境規(guī)劃制度的建章立制等），提供一個(gè)政策分析或政策建構(gòu)的邏輯框架。

3.建議與展望

3.1 建構(gòu)中國(guó)環(huán)境管理學(xué)

中央、地方之間，不同地方之間，以及城鄉(xiāng)之間，環(huán)境治理的資源配置、能力建設(shè)差異巨大，新時(shí)期對(duì)環(huán)境治理的需求也顯著有別于之前，面臨的環(huán)境問題（或環(huán)境壓力）及其復(fù)雜性也有了極大的變化。以前的環(huán)境管理面臨的僅僅是環(huán)境問題，而現(xiàn)在還須面臨公眾對(duì)環(huán)境需求的迅速提高的壓力。眼下的環(huán)境問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“副產(chǎn)物”，而且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度甚至環(huán)境管理的現(xiàn)行制度的“缺陷”密不可分。當(dāng)下資源環(huán)境生態(tài)問題交織在一起，其原因追溯也逐漸指向制度性、結(jié)構(gòu)性因素。

中國(guó)的環(huán)境管理在許多方面還不是現(xiàn)代管理。推進(jìn)環(huán)境管理的現(xiàn)代化，首要前提是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度的理性化和管理者的理性化。當(dāng)前中央環(huán)保督察下一些地方“一刀切”“亂執(zhí)法”、環(huán)境保護(hù)“政治正確”或?qū)h(huán)保“宗教化”的趨勢(shì)，不僅反應(yīng)出地方尤其是基層環(huán)境治理能力不足，也是與環(huán)境管理現(xiàn)代化——環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化背道而馳的。環(huán)境管理的科學(xué)化，離不開環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科等及其給予的理性化。環(huán)境管理應(yīng)及時(shí)、充分回應(yīng)生態(tài)文明及其建設(shè)的理論或話語體系、政治意愿、公眾需要。環(huán)境管理制度體系與環(huán)境管理學(xué)科，應(yīng)從目標(biāo)、任務(wù)、舉措、保障和機(jī)制等方面積極響應(yīng)并貫徹落實(shí)生態(tài)文明這一治國(guó)理政方略。

3.1.1 回應(yīng)性與前瞻性并重

回應(yīng)性是指環(huán)境管理對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題、人民群眾環(huán)境需要和生態(tài)文明、美麗中國(guó)、綠色發(fā)展等政治意愿的回應(yīng)性，顯示了環(huán)境管理實(shí)踐的有效性，這也是獲得人民群眾對(duì)環(huán)境管理認(rèn)同和國(guó)家對(duì)環(huán)境管理認(rèn)可的前提和基礎(chǔ)，尤其是以對(duì)公眾環(huán)境訴求的充分及時(shí)響應(yīng)是其正當(dāng)性的表現(xiàn)，也是獲得民眾支持及合法性的內(nèi)在要求。前瞻性是指環(huán)境管理對(duì)未來環(huán)境問題或潛在環(huán)境問題的前瞻性研究和預(yù)見性對(duì)應(yīng)，預(yù)見性地開展環(huán)境訴求和政治愿意的研究，甚至是通過研究引導(dǎo)社會(huì)的環(huán)境需要和支撐未來政治愿意的形成。

3.1.2 基于學(xué)科的專業(yè)化與聚焦特定主題的跨學(xué)科協(xié)作并重

環(huán)境管理學(xué)本身是一個(gè)高度交叉的學(xué)科，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境問題的復(fù)雜性更進(jìn)一步使之幾乎涵蓋了社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域。環(huán)境管理學(xué)應(yīng)圍繞生態(tài)環(huán)境與資源領(lǐng)域涉及國(guó)家安全、社會(huì)關(guān)注、學(xué)術(shù)前沿、跨學(xué)科集成的重大問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全、美麗中國(guó)、生態(tài)文明等重大主題，基于學(xué)科與交叉、目標(biāo)與問題的有機(jī)結(jié)合，“凝聚”相關(guān)學(xué)科、團(tuán)隊(duì)形成跨學(xué)科、跨專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)學(xué)科集群發(fā)展與跨學(xué)科解決重大問題的協(xié)同，為重大問題的解決提供一攬子方案。中國(guó)環(huán)境管理學(xué)須整體性提升學(xué)術(shù)研究水平、政策影響力以及服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的能力，提高國(guó)際對(duì)話能力，擴(kuò)大中國(guó)學(xué)者和中國(guó)思想在全球生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力。

3.1.3 創(chuàng)新知識(shí)生產(chǎn)的方式與渠道，完善環(huán)境管理的知識(shí)體系

中國(guó)環(huán)境管理學(xué)的成熟，應(yīng)體現(xiàn)為具有積累性的知識(shí)體系、引領(lǐng)性的思想體系和獨(dú)特的話語體系。中國(guó)環(huán)境管理學(xué)的發(fā)展，應(yīng)積極創(chuàng)新知識(shí)生產(chǎn)方式、拓展知識(shí)來源與其他學(xué)科知識(shí)的轉(zhuǎn)化渠道，關(guān)注中國(guó)環(huán)境管理的理論問題、實(shí)踐問題和技術(shù)問題，從而把學(xué)科發(fā)展中的理論研究與管理實(shí)踐中的理論研究結(jié)合起來，把價(jià)值設(shè)定與經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證結(jié)合起來，把經(jīng)驗(yàn)試驗(yàn)與模式歸納結(jié)合起來，把理論供給與制度供給、政策供給和技術(shù)供給結(jié)合起來。

3.1.4 搭建環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語、政治話語與大眾話語的對(duì)話平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制

環(huán)境管理的相關(guān)概念、理念的最先提出，也許是緣自實(shí)踐中的政治領(lǐng)導(dǎo)者及其政策創(chuàng)新，但它們的漸進(jìn)形塑與意涵確定，卻離不開或者說主要基于學(xué)界的學(xué)理性界定、辨析和闡發(fā)。不僅如此，環(huán)境管理實(shí)踐也須滿足或回應(yīng)人民群眾的需要。環(huán)境管理一直以來回應(yīng)能力不足，既不能滿足或回應(yīng)人民群眾的需要，又對(duì)政治意志過于“服從”或僅僅停留在解釋的功能上，對(duì)政治意志的形成缺乏有效的理論支撐。

環(huán)境管理學(xué)的任務(wù)之一，就是將反映黨和國(guó)家意志的政策文本內(nèi)容理論化、邏輯化，不僅要向權(quán)力講述真理，而且要將政策文本的理論化。這絕不是對(duì)政策文件內(nèi)容的重復(fù)，也不是對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行非理論、邏輯化的擴(kuò)張，而是對(duì)其內(nèi)部邏輯關(guān)系在理論深度上進(jìn)行挖掘。環(huán)境管理學(xué)應(yīng)進(jìn)一步著眼于搭建環(huán)境管理的學(xué)術(shù)話語、政治話語與大眾話語的對(duì)話平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制，并最終體現(xiàn)在民意認(rèn)同上。

3.1.5 形成環(huán)境管理的理論、制度與實(shí)踐相互轉(zhuǎn)化的研究能力

環(huán)境管理學(xué)的發(fā)展，須對(duì)中國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐能夠提供實(shí)際貢獻(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境管理制度、環(huán)境管理實(shí)踐三者之間相互脫節(jié)，互相之間難以形成有效的支撐或三者之間相互轉(zhuǎn)化的渠道并不通暢。環(huán)境管理的理論抽象與經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)應(yīng)該要能夠自由轉(zhuǎn)化，即一般的原理能夠轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)具體行動(dòng)的原則，而經(jīng)驗(yàn)的考察能夠抽象為一般的原理與規(guī)則。

3.2 以生態(tài)文明思想樹立中國(guó)環(huán)境治理的信心

自信是具有穩(wěn)定性的社會(huì)意識(shí)，是一種積極、健康、進(jìn)取、向上而富有生機(jī)活力的情感、意識(shí)、態(tài)度與能力。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“要更加自覺地增強(qiáng)道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”①見習(xí)近平，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，2017年10月18日。。無論是“堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，還是建設(shè)美麗中國(guó)，都應(yīng)該以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，牢固樹立中國(guó)環(huán)境治理的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信[10]。

3.2.1 環(huán)境治理的道路自信

生態(tài)文明建設(shè)絕不是單純就環(huán)境來解決環(huán)境問題，而是在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)方式、生活方式、社會(huì)發(fā)展方式、文化與科技等方面的系統(tǒng)性革命。中國(guó)環(huán)境治理道路，應(yīng)是既有別于西方“先污染后治理”，又超越中國(guó)傳統(tǒng)環(huán)保模式的綠色發(fā)展道路。中國(guó)環(huán)境治理的道路自信，須以美麗中國(guó)、中華民族永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以影響群眾健康的突出問題、人民群眾強(qiáng)烈關(guān)切的環(huán)境訴求、制約中國(guó)發(fā)展的資源環(huán)境與生態(tài)短板、亟需應(yīng)對(duì)的全球性環(huán)境問題為著力點(diǎn)，體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)的治本有道、治標(biāo)有效。

3.2.2 環(huán)境治理的理論自信

中國(guó)特色環(huán)境治理道路，需要?jiǎng)?chuàng)新的理論予以指導(dǎo)?！熬G水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，體現(xiàn)了中國(guó)環(huán)保理論的發(fā)展觀、系統(tǒng)觀、民生觀，是中國(guó)環(huán)境治理的理論自信，并將進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)我國(guó)綠色發(fā)展、跨越西方“先污染后治理”傳統(tǒng)環(huán)保道路的理論自信。

3.2.3 環(huán)境治理的制度自信

沒有制度保障，環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策難以落實(shí)到微觀行為主體上，難以落實(shí)到生產(chǎn)生活的行動(dòng)中。生態(tài)文明為環(huán)境治理提供了強(qiáng)大、有力、持續(xù)、長(zhǎng)效的制度保障。生態(tài)文明制度建設(shè)是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革。黨的十八大以來，中央密集出臺(tái)一系列文件，頂層設(shè)計(jì)、謀篇布局、整體推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系逐漸完善，體現(xiàn)了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的信心與決心，堅(jiān)定了人們對(duì)于以生態(tài)文明制度建設(shè)支撐中國(guó)環(huán)保的制度自信。

3.2.4 環(huán)境治理的文化自信

文化自信是中國(guó)環(huán)境治理的根基。順應(yīng)自然、追求天人合一，是中華文明的瑰寶，也是當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)的重要遵循。生態(tài)文明建設(shè)最終要依靠全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)和綠色發(fā)展意識(shí)的覺醒，依靠人民群眾參與生態(tài)文明、參與環(huán)境保護(hù)的共同行動(dòng)。建設(shè)美麗中國(guó)，人人都是受益者，人人都是踐行者。勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)觀念，將推動(dòng)全社會(huì)形成更綠色、更環(huán)保的新風(fēng)尚。

在當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理體系中，道路自信是“用”，踐行生態(tài)文明價(jià)值理念、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展道路，體現(xiàn)為環(huán)境資源與生態(tài)問題治本有道、治標(biāo)有效；環(huán)境治理的理論自信是“魂”，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要組成部分，指導(dǎo)和支撐重構(gòu)中國(guó)環(huán)境管理制度和創(chuàng)新中國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐；環(huán)境治理的制度自信是“本”，體現(xiàn)為“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的制度力量，促進(jìn)從中央到地方、基層和各部門以及政府、社會(huì)和企業(yè)形成協(xié)同治理環(huán)境的制度合力，確保形成環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善長(zhǎng)效機(jī)制；環(huán)境文化自信是“根”，其根植于五千年中華優(yōu)秀文明并吸納世界優(yōu)秀文化成果。中國(guó)環(huán)境治理的4個(gè)自信，源自于中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量持續(xù)性與整體性改善、人民群眾向往美好環(huán)境的獲得感、人與自然關(guān)系和諧上，體現(xiàn)在開創(chuàng)人類生態(tài)文明新時(shí)代、引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)上，體現(xiàn)在為全世界破解保護(hù)與發(fā)展難題、為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、提供中國(guó)方案上。