常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源管理的經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是貫穿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)始終的主線。我國(guó)正在全方位進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，從權(quán)力和權(quán)利分置以及同類權(quán)利的整合的角度，探索我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管制度的改革，對(duì)于提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體績(jī)效，尤其必要。

1 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)視野下的自然資源資產(chǎn)管理制度

1.1 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)及其分類

生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)環(huán)境制度的基礎(chǔ)性制度，它決定了其他制度的構(gòu)建和實(shí)施。生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是指法律關(guān)于環(huán)境因素、環(huán)境容量和自然資源歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對(duì)完整的實(shí)施規(guī)則系統(tǒng)。在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度、建立在自然資源基礎(chǔ)之上的環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的產(chǎn)權(quán)制度。

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是指自然資源歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對(duì)完整的實(shí)施規(guī)則系統(tǒng)。如礦藏的所有權(quán)、探礦權(quán)、開采權(quán)，農(nóng)民自留地的樹木所有權(quán)，水面權(quán)、水頭權(quán)的開發(fā)利用等。

環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度，是指環(huán)境的污染與破壞容量歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對(duì)完整的實(shí)施規(guī)則系統(tǒng)。如排污權(quán)、污染物排放總量控制指標(biāo)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓權(quán)等。

生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的產(chǎn)權(quán)制度，也稱環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)制度，是指森林、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、森林公園、自然遺跡和人文遺跡等區(qū)域具有特殊美感和舒適性的生態(tài)環(huán)境功能（這些生態(tài)功能不是通過實(shí)物形態(tài)為人類服務(wù)，而是以脫離其實(shí)物載體的一種相對(duì)獨(dú)立的功能形式存在）[1]歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對(duì)完整的實(shí)施規(guī)則系統(tǒng)。如風(fēng)景名勝區(qū)的有償參觀或享受制度，風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度，療養(yǎng)區(qū)的有償利用制度等。由于生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能具有一定的外溢性，在該區(qū)域外的人有時(shí)也可獲得一定的美感或舒適感，有時(shí)也可以為他們帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益，如公園樹木能夠凈化空氣致使周圍居民樓盤價(jià)格上漲，自然保護(hù)區(qū)的花香溢出使保護(hù)區(qū)外的人無須購(gòu)票就可以享受等，但是，依法享有對(duì)生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的所有權(quán)和使用權(quán)的人能夠得到比其他“搭便車”享受或使用優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的人更大份額的美感。

1.2 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)視野下的自然資源資產(chǎn)管理制度

從上面的分析可以看出，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)是一個(gè)綜合性的產(chǎn)權(quán)，既包括自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，也包括基于自然資源所產(chǎn)生的環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)。黨的十八大以來所進(jìn)行的自然資源資產(chǎn)管理制度改革，實(shí)際上，既包括林業(yè)、水等單項(xiàng)自然資源資產(chǎn)的改革，也包括山水林田湖草綜合體的自然資源資產(chǎn)改革，如國(guó)家公園體制改革。此外，還包括基于綜合體所產(chǎn)生的環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)，如排污權(quán)交易改革、景區(qū)游覽經(jīng)營(yíng)權(quán)改革等。所以本文研究的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，實(shí)際上就是自然資源資產(chǎn)和基于自然資源所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)的管理體制改革。

2 設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的理論邏輯

財(cái)產(chǎn)的管理分為所有權(quán)管理和監(jiān)管權(quán)管理。監(jiān)管權(quán)是為了公序良俗等國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)不得已而對(duì)所有權(quán)這個(gè)私權(quán)施加的公法干預(yù)職責(zé)。目前，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的管理，可以分為產(chǎn)權(quán)管理和基于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的公權(quán)介入管理。所有者和監(jiān)管者兩者的角色不同，權(quán)力（利）的界限也不一樣，不能混同有一個(gè)機(jī)構(gòu)形式，集“裁判員” “運(yùn)動(dòng)員”于一身。公權(quán)介入管理，一般是指基于生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、抗災(zāi)救災(zāi)、稅收征收等國(guó)家利益和社會(huì)公益，國(guó)家通過立法授權(quán)，允許公權(quán)對(duì)資產(chǎn)的所有者、占有者、使用者和收益者附加一定的公法義務(wù)，如劃定和遵守生態(tài)紅線、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”及其自主驗(yàn)收、排污許可證的申請(qǐng)、環(huán)境保護(hù)稅的征收、自然資源稅的征收等。按照行政法原理，公權(quán)的介入管理，應(yīng)當(dāng)以必要和比例為原則。必要原則是指只有保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公權(quán)才能介入。如果私權(quán)能夠自我實(shí)現(xiàn)而且不損害公益，公權(quán)不宜介入。這也是私權(quán)保護(hù)的需要。比例原則是指公權(quán)的介入程度要和國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的保護(hù)需要相一致。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，在環(huán)境共治的時(shí)代，對(duì)于能夠通過產(chǎn)權(quán)和交易形式解決的，必須發(fā)揮市場(chǎng)的作用，專業(yè)監(jiān)管不能越位。對(duì)于不能通過產(chǎn)權(quán)和交易形式解決的問題，以及規(guī)范產(chǎn)權(quán)行使和交易的問題，可以進(jìn)行必要的專業(yè)行政監(jiān)管。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)境保護(hù)的主體一般為自然資源或者依托自然資源的生態(tài)要素的所有者、占有者、使用者和受益者，專業(yè)監(jiān)管的主體為政府及其有關(guān)部門。前者的責(zé)任稱為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，后者的責(zé)任稱為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于國(guó)有自然資源的主體責(zé)任者能夠通過自我管理實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的，如看護(hù)林木、養(yǎng)護(hù)草原、出租資源經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以通過制定國(guó)有自然資源的管理規(guī)范，讓國(guó)家所有權(quán)代表者、占有者、開發(fā)者、承包者、經(jīng)營(yíng)者、租賃者和受益者在行使自然資源權(quán)益的基礎(chǔ)上，履行管理規(guī)范所施加的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。這種職責(zé)的履行，可以通過內(nèi)部考核等方式予以保障，自然資源和生態(tài)環(huán)境的專業(yè)監(jiān)管權(quán)一般不介入。如果職責(zé)的履行存在問題，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益產(chǎn)生的不利影響不大，可以通過內(nèi)部的獎(jiǎng)懲予以解決。如果對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，則需要公權(quán)介入，追究相應(yīng)的行政甚至刑事責(zé)任。

2018年11月18日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》規(guī)定：“進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)”，說明自然資源資產(chǎn)管理是今后的工作方向。在新時(shí)代，通過改革讓自然資源的所有者、占有者、使用者和受益者對(duì)基于該自然資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)主體責(zé)任，具有以下兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：

一是簡(jiǎn)政放權(quán)，讓自然資源的所有者管理和專業(yè)監(jiān)管者分離，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)和市場(chǎng)主體的能動(dòng)作用，減輕國(guó)家的專業(yè)行政監(jiān)管負(fù)擔(dān)，開啟新的管理和監(jiān)督模式。如果專門設(shè)立自然資源的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)，很多基于該自然資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)就可以由該機(jī)構(gòu)依照“一崗雙責(zé)”的要求履行。如對(duì)于國(guó)有森林的保護(hù)，就由其所有權(quán)代表者或者所有權(quán)行使者履行。如果該國(guó)有森林被承包，那么所有權(quán)代表者或者行使者，就可以依照有關(guān)規(guī)定，和承包者簽訂國(guó)有森林承包合同，并把森林有關(guān)的公法義務(wù)，如森林砍伐、濕地保護(hù)、環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)紅線等要求，寫進(jìn)合同，約定雙方的權(quán)益和義務(wù)。這樣，國(guó)家林草部門以前對(duì)該國(guó)有森林進(jìn)行細(xì)致的專業(yè)監(jiān)管，可以改為進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)管、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、預(yù)警監(jiān)管、考核監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督，有利于理順專業(yè)監(jiān)管職權(quán)。這需要行政監(jiān)管的思想和思路要轉(zhuǎn)型，由行政主管部門主導(dǎo)來搞區(qū)域和流域的全部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓呋谥黧w責(zé)任來開展自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按照此思路，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)修改憲法和有關(guān)法律，允許國(guó)家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使部門基于所有權(quán)履行保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體義務(wù)，有關(guān)林草保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)等專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管角色、監(jiān)管條件、監(jiān)管方式要實(shí)現(xiàn)大轉(zhuǎn)型，專業(yè)監(jiān)管者要由無微不至的監(jiān)管者身份向?qū)I(yè)監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變，該退出的退出，該放手的放手，該宏觀調(diào)控的宏觀調(diào)控，該事中事后監(jiān)管的事中事后監(jiān)管。這種調(diào)整，也是新時(shí)代“放管服”的一種表現(xiàn)。當(dāng)然，如果因?yàn)楸Ｗo(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益，專業(yè)監(jiān)管者的一些許可確有必要保留，也可以保留。如向河流排放污染物，既污染國(guó)家所有的河流，降低國(guó)有河流水資源資產(chǎn)的品質(zhì)，也影響公共的生態(tài)環(huán)境。排污者是向生態(tài)環(huán)境部門申請(qǐng)排污許可證，采用傳統(tǒng)的排污許可管理，還是向流域自然資源資產(chǎn)管理部門申請(qǐng)排污許可，采用自然資源資產(chǎn)管理，就需要國(guó)家拿出改革的勇氣，予以明確。如果進(jìn)一步，按照自然資源資產(chǎn)管理的理念，如在一些區(qū)域和流域向水體排放污染物，可以將向國(guó)家繳納環(huán)境保護(hù)稅變?yōu)橄蛩袡?quán)行使者繳納生態(tài)環(huán)境容量使用費(fèi)。環(huán)境保護(hù)稅和生態(tài)環(huán)境容量使用費(fèi)都繳納給國(guó)家，不同的是，前者直接繳納給國(guó)庫(kù)，后者繳納給國(guó)家所有權(quán)的行使者，由后者來使用這筆經(jīng)費(fèi)。

二是有利于對(duì)山水林田湖草實(shí)現(xiàn)一體化自然資源資產(chǎn)綜合管理，防止部門分割導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效降低的現(xiàn)象，也防止出現(xiàn)資產(chǎn)管理和專業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)。目前，管林草的部門不管水資源，管水資源的部門不管水生態(tài)水環(huán)境，管水生態(tài)水環(huán)境的部門不管水安全。如果協(xié)調(diào)得好，“九龍治水”也可以出現(xiàn)好的綜合監(jiān)管績(jī)效，但是現(xiàn)在的自然資源和基于自然資源的生態(tài)環(huán)境管理，還是以要素管理為主，并以要素為基礎(chǔ)逐級(jí)設(shè)立管理部門，構(gòu)建管理制度，加強(qiáng)科技支撐，完善管理機(jī)制，管理越具體越深入就導(dǎo)致與其他部門的分割就越明顯，跨越體系進(jìn)行部門協(xié)調(diào)就越來越難，如管水量的水利部門和管水環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境部門，兩個(gè)部門之間信息至今不共享，導(dǎo)致決策和部署不協(xié)調(diào)。如果按照區(qū)域和流域，設(shè)立區(qū)域和流域的國(guó)有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于流域和區(qū)域內(nèi)的國(guó)有山水林田湖草，實(shí)現(xiàn)一體化管理，行使自然資源資產(chǎn)的綜合事務(wù)管理權(quán)限，就可以克服這個(gè)不足。如對(duì)于國(guó)家所有的長(zhǎng)江流域一定范圍內(nèi)（如國(guó)家確定的范圍可以為距離長(zhǎng)江河道10公里、5公里、2公里或者1公里）的自然資源，可以建立對(duì)山水林田湖草進(jìn)行綜合產(chǎn)權(quán)管理的模式。2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡”。這一體制改革的措施契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護(hù)的需要，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管問題。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理部門行使自然資源的綜合管理權(quán)限，林草、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利、規(guī)劃等部門就可以基于山水林田湖草進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)督和宏觀管理。

開展自然資源資產(chǎn)管理后，部門的專業(yè)化監(jiān)督和宏觀管理，與目前傳統(tǒng)的部門監(jiān)管方法有很大的區(qū)別。所以，要在2018年機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展部門之間的“三定”再分配，明確自然資源產(chǎn)權(quán)管理和自然資源專業(yè)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)監(jiān)管等專業(yè)監(jiān)管的職責(zé)邊界。為此，需要進(jìn)一步開展理論大討論，實(shí)現(xiàn)思想大解放，在此基礎(chǔ)上建立自然資源資產(chǎn)管理的職責(zé)清單和專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)清單。只有這樣，才能促進(jìn)行政監(jiān)管的社會(huì)性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性實(shí)現(xiàn)最大程度的契合。下一步，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及其回頭看，由現(xiàn)在的對(duì)地方黨委和政府的督察，可以轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)區(qū)域和流域自然資源所有權(quán)行使者的綜合生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，對(duì)地方黨委、政府的監(jiān)管督察，及對(duì)有關(guān)部門的專業(yè)監(jiān)管督察。

3 設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的政策依據(jù)

2013年召開的黨的十八屆三中全會(huì)拉開了生態(tài)文明體制改革的序幕。在生態(tài)文明體制改革的總體思路方面，三中全會(huì)決定要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。其中，在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體制方面，十八屆三中全會(huì)決定指出對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制方面，決定提出要統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。在完善自然資源監(jiān)管體制方面，決定指出要統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。在改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制方面，決定指出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

關(guān)于生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)部署，2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在“（三）生態(tài)文明體制改革的原則”中明確：“堅(jiān)持正確改革方向，健全市場(chǎng)機(jī)制，更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。”

關(guān)于生態(tài)文明體制改革措施的落地，2017年的十九大報(bào)告在“（四）改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”中要求“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為?！?/p>

經(jīng)認(rèn)真梳理上述改革部署，發(fā)現(xiàn)如下幾點(diǎn)。

首先，十九大報(bào)告所要求的三個(gè)“統(tǒng)一行使”事權(quán)范圍，與黨的十八屆三中全會(huì)改革的總體改革思路中的“健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”是完全一致的。

其次，十八屆三中全會(huì)決定用了兩個(gè)“統(tǒng)一行使”的措辭，而十九大報(bào)告闡述自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理、環(huán)境污染排放和行政執(zhí)法三個(gè)方面監(jiān)管體制時(shí)，用了三個(gè)“統(tǒng)一行使”，差別在于，十九大報(bào)告增加了“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”這一具體化的內(nèi)容，這實(shí)際上與十八屆三中全會(huì)決定規(guī)定的“決定指出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”還是一致的?？梢?，十九大報(bào)告的生態(tài)文明體制改革內(nèi)容，是黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于生態(tài)文明體制改革全面部署的繼承和具體化。

再次，十九大報(bào)告關(guān)于生態(tài)文明體制改革的闡述，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其各領(lǐng)域改革實(shí)施方案的呼應(yīng)與發(fā)展?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》在健全自然資源資產(chǎn)管理體制方面，提出按照所有者和監(jiān)管者分開以及一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等。該要求完全得到了十九大報(bào)告的“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的響應(yīng)。

從邏輯上看，基于以上分析，可以得出一個(gè)結(jié)論，即國(guó)家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)自然資源和以之為依托的自然生態(tài)統(tǒng)一行使所有權(quán)，開展自然資產(chǎn)管理，是符合黨的十八屆三中全會(huì)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大的要求的。

從現(xiàn)實(shí)上看，國(guó)家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，可和目前的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、綠色GDP核算、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核等結(jié)合起來了，實(shí)現(xiàn)改革的系統(tǒng)化和連貫化。目前，雖然中央出臺(tái)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的政策，但由于缺乏相對(duì)獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和制度，因此目前依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》追責(zé)的情況不明，除非出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境事件，很少聽說被追責(zé)的情形。如2016年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、原環(huán)境保護(hù)部、中組部聯(lián)合印發(fā)了配套的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。2017年有關(guān)部門組織了2016年全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域的綠色發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)，指數(shù)既包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量及現(xiàn)狀，也包括生態(tài)保護(hù)情況，其中，資源利用、生態(tài)保護(hù)包括了用水總量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率、陸域自然保護(hù)區(qū)面積、海洋保護(hù)區(qū)面積、新增礦山恢復(fù)治理面積、可治理沙化土地治理率等自然資源資產(chǎn)的指標(biāo)。這些指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)可能會(huì)受到部門工作標(biāo)準(zhǔn)和方法的不同，產(chǎn)生一些偏差，如果國(guó)家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，就可以統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)方面的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和方法。2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，要求開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，主要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況，以及履行其他相關(guān)責(zé)任情況。如果國(guó)家按照區(qū)域和流域成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的制度和機(jī)制，那么各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順利地開展工作，根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，結(jié)合審計(jì)結(jié)果，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況變化產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合分析，客觀評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。

從借鑒上看，國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和國(guó)有企業(yè)目前的規(guī)范關(guān)系就可以為國(guó)有自然資源資產(chǎn)體制改革提供參考。目前，國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使出資人的民事權(quán)利，指導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，理順了政府與企業(yè)的關(guān)系。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層按照有關(guān)章程和法律法規(guī)的要求開展相對(duì)獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)和保護(hù)已經(jīng)大為減少。如果成立類似于國(guó)資委的自然資源部，對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，然后成立類似于國(guó)有企業(yè)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)，允許社會(huì)各方通過開放式的競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，可以保證國(guó)有自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值，促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用。

從工作基礎(chǔ)上看，在中央安排下，原國(guó)土資源部和現(xiàn)自然資源部經(jīng)過探索，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)取得積極進(jìn)展。截至2018年11月，12個(gè)省份、32個(gè)試點(diǎn)區(qū)域共劃定自然資源登記單元1191個(gè)，確權(quán)登記總面積186 727平方公里，并重點(diǎn)探索了國(guó)家公園、濕地、水流、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等確權(quán)登記試點(diǎn)。各試點(diǎn)地區(qū)以不動(dòng)產(chǎn)登記為自然資源附著的工作基礎(chǔ)，以劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界等“四個(gè)邊界”為核心任務(wù)，以支撐山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理為目標(biāo)，按要求完成了資源權(quán)屬調(diào)查、登記單元?jiǎng)澏?、確權(quán)登記、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等工作，建立了一套行之有效的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作流程、技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。2018年底起，將利用5年時(shí)間完成對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園等自然保護(hù)地和大江大河大湖、重要濕地、國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)、重要草原草甸等自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。此外，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開展綠色GDP核算的研究多年，一直沒有找到應(yīng)用的結(jié)合點(diǎn)。如國(guó)家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)綠色GDP的核算，促進(jìn)各地綠色發(fā)展[2]。

4 現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制改革的缺陷

盡管十八屆三中全會(huì)決定、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報(bào)告一再闡述，要區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，但是2018年的大部制改革結(jié)果，一是將環(huán)境污染的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)授予新組建的生態(tài)環(huán)境部，這是與當(dāng)初的改革設(shè)計(jì)預(yù)期是一致的；二是將自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力集中于自然資源部。如關(guān)于所有者的職責(zé)，該部的“三定”方案規(guī)定：“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)” “負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作，……合理配置全民所有自然資源資產(chǎn)。負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估管理，依法收繳相關(guān)資產(chǎn)收益” “負(fù)責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用”。關(guān)于監(jiān)管者的職責(zé)，該部的“三定”方案規(guī)定：“履行所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)” “負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源管理工作” “負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施” “負(fù)責(zé)海洋開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理工作” “根據(jù)中央授權(quán)，對(duì)地方政府落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源和國(guó)土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行督察。查處自然資源開發(fā)利用和國(guó)土空間規(guī)劃及測(cè)繪重大違法案件。指導(dǎo)地方有關(guān)行政執(zhí)法工作?！币恍W(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管職責(zé)由一個(gè)部門行使，還是混淆了自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)保護(hù)監(jiān)管的關(guān)系，違背改革的初衷。另外，雖然授予了生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)方面的統(tǒng)一執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)，但是自然資源部仍然具有生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管權(quán)，除非生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)保護(hù)方面具有超部門的監(jiān)管職責(zé)，否則生態(tài)保護(hù)職責(zé)將難以有機(jī)協(xié)調(diào)。

仔細(xì)分析，這一改革結(jié)果是有苗頭或者預(yù)兆的。在國(guó)家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，2015年以來，浙江、福建、青海、吉林等地開展了自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的試點(diǎn)工作。如2016年6月，三江源國(guó)家公園管理局在青海西寧掛牌。三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局相關(guān)人員及資產(chǎn)由青海省林業(yè)廳正式劃轉(zhuǎn)移交三江源國(guó)家公園管理局。根據(jù)改革要求，該局加掛了自然資源資產(chǎn)管理局的牌子，探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制“兩個(gè)統(tǒng)一行使”。在國(guó)家層面，2017年初，中辦、國(guó)辦先后印發(fā)《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，明確東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院直接行使，試點(diǎn)期間，具體委托國(guó)家林業(yè)局代行。2017年8月，國(guó)家成立東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局、東北虎豹國(guó)家公園管理局，后者加掛前者的牌子。在具體的管理方式上，管理局統(tǒng)一行使東北虎豹國(guó)家公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，在開展自然資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)界定和登記、自然資源出讓管理和收益征繳等方面探索如何行使職責(zé)。這些改革探索和改革部署，盡管在一個(gè)部門內(nèi)部分設(shè)不同的司局，將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)行使分開了，但是因?yàn)檫€是在一個(gè)中央部門，自然資源的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)不具備相對(duì)獨(dú)立性，還是將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)合一了，因此一些學(xué)者提出了質(zhì)疑。

本文認(rèn)為，上述質(zhì)疑有道理，建議國(guó)家進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制大部制改革，參考國(guó)務(wù)院國(guó)資委設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)，將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)行使部門分置，在國(guó)家層面設(shè)立正部級(jí)的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部），或者在自然資源部管理下成立副部級(jí)的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理局，通過專業(yè)化的相對(duì)獨(dú)立管理，在一個(gè)機(jī)構(gòu)的區(qū)域和流域統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)自然資源的保值和增值，實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山的良性轉(zhuǎn)化。這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

5 設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的建議

5.1 基本構(gòu)想及其取舍

關(guān)于國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，目前有三個(gè)基本構(gòu)想：

第一個(gè)方案是剝離自然資源部的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，在國(guó)家、省、市三級(jí)政府分別成立獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)(部)、廳、局，代表國(guó)家行使對(duì)自然資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)，自然資源部?jī)H負(fù)責(zé)對(duì)自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等方面的監(jiān)管權(quán)。

第二個(gè)方案是成立由自然資源部管理的副部級(jí)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理局，各省和市級(jí)政府參照辦理。

第三個(gè)方案是將第一個(gè)方案中的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)改為自然資源資產(chǎn)管理公司，對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)公司化管理，如在國(guó)家層面建立中國(guó)自然資源資產(chǎn)管理總公司，在省、市層面分級(jí)建立省、市自然資源資產(chǎn)管理公司，代表國(guó)家行使水自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)等權(quán)利。但是考慮到現(xiàn)代化的公司實(shí)行自負(fù)盈虧，如果經(jīng)營(yíng)不善則可能破產(chǎn)，就會(huì)對(duì)國(guó)家的生態(tài)安全造成巨大的影響，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。當(dāng)然，如果通過法律的明確規(guī)定，限制中國(guó)自然資源資產(chǎn)管理總公司及省市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理總公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，保證其能夠確保國(guó)有自然資源資產(chǎn)的保值和增值，也可以采取公司化管理的模式。

本文認(rèn)為，上述三種方案中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，第二種方案比較科學(xué)；但由于2018年已經(jīng)完成了大部制改革，不宜大改，因此目前比較穩(wěn)妥的方法還是第一種，即設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)開展公益性的資產(chǎn)管理。但是這種管理權(quán)限受限，如國(guó)有自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，包括人工林的收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依據(jù)2018年11月18日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》規(guī)定的“進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)”，進(jìn)行抵押甚至交易，但是不能抵押和交易危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全的國(guó)有自然資源資產(chǎn)，如生態(tài)保護(hù)紅線等。對(duì)于國(guó)有自然資源資產(chǎn)，可以按照公平、公開、公正的原則，對(duì)區(qū)域和流域自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、運(yùn)維等權(quán)限實(shí)現(xiàn)開放式的特許許可或者公開招投標(biāo)，即不論是國(guó)有的公司，還是民營(yíng)公司，都可以參與，體現(xiàn)了市場(chǎng)自由的原則，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值收益的最大化。自然資源資產(chǎn)的管理，必須接受自然資源監(jiān)管部門和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、水利部門等的專業(yè)行政監(jiān)管，必須符合有關(guān)監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)要求。

5.2 國(guó)家層面的設(shè)計(jì)

在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局），代表國(guó)家對(duì)全國(guó)的自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值和增值的管理。該委員會(huì)對(duì)全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)。在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管。至于國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）內(nèi)部的部門，可以設(shè)立各省自然資源資產(chǎn)管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園、生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治、綜合資產(chǎn)等資產(chǎn)管理部門。這些部門的設(shè)置按照山水林田湖草的要素配置，如流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園等，也按照職責(zé)來配置，如設(shè)置生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治、綜合資產(chǎn)核算等部門。

在流域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對(duì)長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域，組建全國(guó)七大流域的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其名稱可以參照現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，取名為委員會(huì)。這些流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)按照國(guó)家的職責(zé)規(guī)定，對(duì)流域一定范圍內(nèi)的自然資源行使所有權(quán)。國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）行使對(duì)這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的指導(dǎo)和行政監(jiān)管。建議作為改革試點(diǎn)，國(guó)家修改憲法有關(guān)自然資源所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)的規(guī)定，修改《水法》《水污染防治法》等法律。其中，在長(zhǎng)江流域設(shè)立長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，委員會(huì)作為自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有的代表人，也是共抓長(zhǎng)江大保護(hù)的執(zhí)行主體，對(duì)長(zhǎng)江流域一定范圍，代表國(guó)家對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水頭、水面、水工程行使許可、發(fā)包、收費(fèi)、處分等公益性的所有權(quán)能。鑒于中國(guó)三峽公司有著自己的職責(zé)，負(fù)責(zé)開發(fā)水電等的開發(fā)經(jīng)營(yíng)，是市場(chǎng)主體，不能違背競(jìng)爭(zhēng)法律，因此不宜由國(guó)家授予其有悖于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公益性職責(zé)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國(guó)三峽公司既不適宜牽頭組建長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也不適宜牽頭開展長(zhǎng)江流域的大保護(hù)工作。牽頭開展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的工作還是需要一個(gè)公益性的機(jī)構(gòu)，如代表國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域的國(guó)有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一組織開展。在流域的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，設(shè)立水資源資產(chǎn)、水環(huán)境資產(chǎn)、水生態(tài)資產(chǎn)、水頭資產(chǎn)、水面資產(chǎn)、水工程資產(chǎn)、森林資產(chǎn)、濕地資產(chǎn)、河濱資產(chǎn)、綜合資產(chǎn)等部門，在一體化管理思維的指導(dǎo)下，分別對(duì)山水林田湖草行使綜合的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)限。

在跨省級(jí)區(qū)域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對(duì)一些自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，設(shè)立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和專門的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的分置。國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）行使對(duì)這些專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。專門自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部有關(guān)生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的指導(dǎo)和行政監(jiān)管。

5.3 省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

各省級(jí)人民政府對(duì)照國(guó)家的設(shè)置，設(shè)立省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（廳、局），該機(jī)構(gòu)接受國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，代表國(guó)家負(fù)責(zé)全省自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值、增值和優(yōu)化。至于內(nèi)部的部門，可以設(shè)立各市自然資源資產(chǎn)管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園、綜合資產(chǎn)等資產(chǎn)管理部門。

在省域內(nèi)跨地市流域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，組建流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家的職責(zé)規(guī)定，對(duì)流域一定范圍內(nèi)的自然資源行使所有權(quán)。省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（廳、局）行使對(duì)這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。省域內(nèi)流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，如果有外部的影響，如環(huán)境影響、自然資源總量減少的風(fēng)險(xiǎn)，要接受省級(jí)自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的專業(yè)指導(dǎo)和專業(yè)行政監(jiān)管。具體的部門設(shè)置，可以參照前述的七大流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門的設(shè)置。

在跨地市級(jí)區(qū)域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對(duì)一些自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等設(shè)立專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)。省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)會(huì)行使對(duì)這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受省級(jí)自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受省級(jí)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的專業(yè)指導(dǎo)和專業(yè)行政監(jiān)管。

按照上述設(shè)計(jì)，以湖北省為例，在湖北省自然資源資產(chǎn)委員會(huì)（廳、局）之下，除了在全省各市設(shè)立市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（局）外，可以設(shè)立漢江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)全省國(guó)有流城自然資源的保值和增值。

5.4 市級(jí)層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

各設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)接受省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，代表國(guó)家負(fù)責(zé)全市自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值和增值。

該機(jī)構(gòu)的管轄設(shè)計(jì)，參考省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)地市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理。為了維護(hù)國(guó)家資產(chǎn)安全和環(huán)境安全，在縣級(jí)層面，不宜設(shè)立屬地的國(guó)有自然資源資產(chǎn)機(jī)構(gòu)。在各縣級(jí)行政區(qū)域，可以由市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（局）設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。這種往下只到市一級(jí)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)，也與國(guó)家生態(tài)環(huán)境損害賠償往下只到市一級(jí)人民政府的體制基本相適應(yīng)。

5.5 縱向體制的內(nèi)部監(jiān)督

國(guó)家和地方自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)，但是如果監(jiān)管失當(dāng)，也會(huì)出現(xiàn)一些資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，如一旦出現(xiàn)資源環(huán)境的無序開發(fā)和破壞式利用，將產(chǎn)生不可逆后果，因此必須加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。為此，需要建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度，建立上級(jí)對(duì)下級(jí)的巡視制度。

各級(jí)地方人民政府因?yàn)閷?duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管失當(dāng)，也會(huì)出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的減值問題，為此，必須堅(jiān)持現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。這種由專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)出具的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)報(bào)告，具有專業(yè)性和權(quán)威性，可以避免現(xiàn)在的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制口徑不統(tǒng)一的問題。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有自然資源資產(chǎn)的管理宜實(shí)行垂直管理制度[3]。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是如果剝奪了省市級(jí)人民政府在自然資源資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)方面的后果，一是地方的工作積極性就不足，二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)依賴于自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，一旦垂直管理，國(guó)家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作就可能缺乏基層的充分支持，也難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)。

5.6 橫向體制的外部協(xié)調(diào)

在組建統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限的國(guó)家和省市機(jī)構(gòu)時(shí)，自然資源部和省市自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)所有權(quán)行使的職責(zé)如能夠獨(dú)立剝離的，應(yīng)當(dāng)予以剝離，合并到新的機(jī)構(gòu)之中；如果不能獨(dú)立剝離的，則可按照“一崗雙責(zé)”的要求予以保留，分工負(fù)責(zé)。如果保留，保留所有權(quán)的部門在行使自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)時(shí)，必須接受統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。為此，必須設(shè)立相關(guān)的監(jiān)管制度。

在國(guó)家和省市自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《航道法》《漁業(yè)法》等專業(yè)行政法律法規(guī)的要求，接受各專業(yè)部門的專業(yè)監(jiān)管。當(dāng)然，一旦實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理，對(duì)這些法律必須做出調(diào)適性的修改，對(duì)行政許可和行政監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)作出相應(yīng)的調(diào)整。

5.7 典型案例分析與改革建議

密云水庫(kù)跨越北京市和河北省，河北省內(nèi)的地域主要涉及張家口市和承德市，北京市主要涉及密云區(qū)。流至密云水庫(kù)的水，來源于幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的小流域，而不是一個(gè)流域，因此如果針對(duì)此區(qū)域設(shè)立一個(gè)國(guó)家級(jí)的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的國(guó)家級(jí)自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，開展跨省域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，似乎不太可能。最好的辦法是，北京和河北省可以成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，各管自己行政區(qū)域的一塊，然后開展水量、水質(zhì)的跨界評(píng)價(jià)和考核，在此基礎(chǔ)上開展跨省份的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償措施。

無論是北京市還是河北省，對(duì)密云水庫(kù)的上游地區(qū)和密云水庫(kù)區(qū)域，目前的保護(hù)措施仍然偏重于區(qū)域的行政管理。雖然目前北京市采取了一定的綜合監(jiān)管措施，如密云區(qū)整合了環(huán)保、水利、國(guó)土資源等部門的執(zhí)法監(jiān)管力量，成立了密云水庫(kù)綜合保水大隊(duì)，開展綜合監(jiān)管執(zhí)法，這個(gè)體制改革的措施很新穎，管理措施的綜合性契合了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性，有利于山水林田湖草的綜合和系統(tǒng)管理，得到社會(huì)各界好評(píng)。但是這一體制僅限于密云水庫(kù)周邊一定的區(qū)域，沒有覆蓋北京市地域內(nèi)密云水庫(kù)的全流域范圍，有必要予以拓展。河北的承德市和張家口市因?yàn)閷儆诿茉扑畮?kù)上游區(qū)域，一直覺得北京市的生態(tài)補(bǔ)償資金過少，沒有積極性在上游地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革，特別是強(qiáng)化監(jiān)管力量，加強(qiáng)監(jiān)管力度。目前河北省域內(nèi)密云水庫(kù)的上游地區(qū)沒有采取國(guó)有自然資源資產(chǎn)的綜合管理和類似于密云的綜合保水執(zhí)法措施。

河北和北京在密云水庫(kù)的上游地區(qū)開展國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理，可以促進(jìn)密云水庫(kù)全流域?qū)崿F(xiàn)國(guó)有山水林田湖草的綜合和系統(tǒng)管理，有利于破解目前的管理體制條塊化和管理措施專門化的不系統(tǒng)、不銜接問題，提升該區(qū)域國(guó)有自然資源綜合保護(hù)的績(jī)效。

在北京市域內(nèi)，參考目前的密云水庫(kù)保水大隊(duì)的體制改革，可以考慮設(shè)立一個(gè)本市的密云水庫(kù)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局，相對(duì)應(yīng)地，設(shè)立本市的包括自然資源執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、水利執(zhí)法等職責(zé)在內(nèi)的綜合監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，管轄的地域范圍與國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的管理地域一致。北京市密云水庫(kù)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)對(duì)北京市地域內(nèi)密云水庫(kù)及周邊區(qū)域的自然資源資產(chǎn)管理，北京市政府可以對(duì)該區(qū)域的自然資源資產(chǎn)實(shí)行負(fù)面清單管理和評(píng)價(jià)考核管理。負(fù)面清單管理是指明確規(guī)定哪些開發(fā)利用行為是禁止的，哪些開發(fā)利用行為是限制的。評(píng)價(jià)考核管理是指北京市政府對(duì)該機(jī)構(gòu)的工作實(shí)行以政治保水為目的的水質(zhì)、水量和生態(tài)保護(hù)年度評(píng)價(jià)和年度考核，確保國(guó)有自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資產(chǎn)總額實(shí)現(xiàn)保值增值。該區(qū)域的集體所有的土地，對(duì)于保護(hù)密云水庫(kù)的水質(zhì)也是至關(guān)重要的，因此除了開展垃圾分類收集處理和農(nóng)村農(nóng)業(yè)水污染防治設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)建立產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單管理，淘汰落后的污染性產(chǎn)業(yè)，限制和禁止污染性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，限制種植結(jié)構(gòu)，限制和禁止農(nóng)藥和化肥的施用。由于該措施限制了農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此必須給予補(bǔ)償。這個(gè)補(bǔ)償可以由北京市密云水庫(kù)自然資源資產(chǎn)管理局采用租賃、補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本損失和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入予以充分補(bǔ)償。如果可能，北京市密云水庫(kù)自然資源資產(chǎn)管理局可以按照一定的價(jià)格租用一定區(qū)域的集體土地，開展生態(tài)建設(shè)，確保密云水庫(kù)的水質(zhì)符合要求。北京市密云水庫(kù)綜合監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行本區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境整治等方面的規(guī)劃和要求，開展綜合監(jiān)測(cè)和綜合執(zhí)法監(jiān)察，開展必要的許可，打擊違法行為。

在河北省域內(nèi)，可以參考上述針對(duì)北京市域內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革建議和生態(tài)保護(hù)措施建議，開展相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革和執(zhí)法監(jiān)察工作。但是，這一工作增加了本地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，需要得到北京市的技術(shù)指導(dǎo)和財(cái)政扶持，如河北省內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)力量的加強(qiáng)和監(jiān)測(cè)設(shè)施的建設(shè)，需要得到北京市的財(cái)政支持。這些支持措施，也可以納入一攬子的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，予以統(tǒng)籌解決。

2.1.1 造口并發(fā)癥在歐美等地區(qū),腸造口并發(fā)癥發(fā)生率為11%-60%,國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)報(bào)道為16.3%-53.8%,平均20.8%,對(duì)于患者而言,疾病本身已經(jīng)對(duì)其生活造成較大的不良影響,術(shù)后并發(fā)癥則進(jìn)一步加重其病情,從而降低生活質(zhì)量。高輝(3)等會(huì)72例的造口病人進(jìn)行對(duì)照研究,結(jié)果表明有腸造口并發(fā)癥患者的生活質(zhì)量明顯低于無造口并發(fā)癥的患者。

北京市與河北省的管理體制和監(jiān)管方式目前有必要予以對(duì)接。河北省內(nèi)針對(duì)密云水庫(kù)上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和措施與國(guó)家的一般管理體制和措施基本一致。而北京市作為直轄市，其管理體制與省的管理體制有一定的區(qū)別，因此，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)展水平的差異和行政區(qū)域的管理思路不一致，兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制、管理方法還是有很大的區(qū)別。因此，如果國(guó)家啟動(dòng)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，就有必要以此為契機(jī)，加強(qiáng)兩個(gè)省份的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制和綜合監(jiān)管體制的對(duì)接，確保密云水庫(kù)各流域的水量、水質(zhì)保護(hù)的績(jī)效最大化。

關(guān)于北京市對(duì)河北省的生態(tài)補(bǔ)償，雖然目前的補(bǔ)償措施突出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦攸c(diǎn)，抓住了關(guān)鍵領(lǐng)域，但是整體的補(bǔ)償績(jī)效還是有提高的余地。如果河北省和北京市均采取國(guó)有和集體自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)管理模式，那么，就在各自的行政區(qū)域內(nèi)都實(shí)現(xiàn)了山水林田湖草的綜合性系統(tǒng)管理。基于此，有必要廢除現(xiàn)在北京市對(duì)河北省采取的分類別的生態(tài)補(bǔ)償措施。實(shí)行北京市對(duì)河北省的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償措施，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)，如水量、水質(zhì)的等級(jí)考核等，在生態(tài)環(huán)境部等部門的協(xié)調(diào)下，由雙方協(xié)商確定。補(bǔ)償要體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰并舉的原則，對(duì)于水量和水質(zhì)保證工作達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，予以一定標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)；工作成績(jī)提升的，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)也可以進(jìn)一步提高。對(duì)于工作業(yè)績(jī)不佳，水量和水質(zhì)不符合國(guó)家或者雙方約定的要求的，既要減少生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金總額，也要開展相關(guān)的責(zé)任追究工作。河北省接受一攬子綜合性生態(tài)補(bǔ)償措施后，再根據(jù)自己的管轄權(quán)限，對(duì)有關(guān)區(qū)域、有關(guān)行業(yè)、有關(guān)個(gè)體予以針對(duì)性的補(bǔ)償。為了保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞中院歪槍?duì)性，河北省應(yīng)當(dāng)針對(duì)密云水庫(kù)上游地區(qū)建立國(guó)家和集體自然資源資產(chǎn)清單，摸清家底，在北京市的幫助下，建立資產(chǎn)管理平臺(tái)。河北省張家口市和承德市密云水庫(kù)上游區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)得到北京市的補(bǔ)償后，再根據(jù)資產(chǎn)清單，開展相應(yīng)地資金發(fā)放工作。

6 實(shí)施國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理制度的配套政策和法治建議

6.1 界定國(guó)有自然資源資產(chǎn)的范圍

按照憲法第9條的規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。按照該條的規(guī)定，礦藏和水流只能屬于國(guó)家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂可以由國(guó)家所有，也可以由集體所有。那么，對(duì)于國(guó)家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有所有權(quán)。對(duì)于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，也可以由國(guó)家予以介入，作出法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)集體所有自然資源的資產(chǎn)管理。但是，對(duì)于空氣，因?yàn)槠涫橇鲃?dòng)的，和河流相比，更加難以控制并為國(guó)家所獨(dú)享，因此各國(guó)憲法并未規(guī)定其所有權(quán)。在國(guó)際法上，大氣的法律屬性為“人類共同關(guān)切之事項(xiàng)”，它僅供各國(guó)無害化利用[4]。因此國(guó)家對(duì)于大氣行使國(guó)家所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的。但是大氣的利用，如排放污染物，會(huì)占用大氣環(huán)境容量，危及公共利益，因此，國(guó)家必須基于保護(hù)公共利益的需要，對(duì)大氣污染物的排放進(jìn)行管控。管控的措施，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查等。至于向大氣排放污染物的行為征收環(huán)境保護(hù)稅，針對(duì)的是一定區(qū)域的環(huán)境容量這個(gè)公共的資產(chǎn)。按照法律規(guī)定，這個(gè)公共的資產(chǎn)不屬于國(guó)家所有，從理論上看應(yīng)當(dāng)屬于全社會(huì)所共有。國(guó)家針對(duì)占用全社會(huì)資源的行為，可以征稅，稅收再用于公共事業(yè)。基于此，大氣環(huán)境容量的自然資源資產(chǎn)管理，無論是理論基礎(chǔ)還是管理模式，與國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理是不同的。

目前，很多自然資源資產(chǎn)的劃分很細(xì)，這對(duì)于建立資產(chǎn)臺(tái)賬很有必要，但是對(duì)于山水林田湖草的綜合管理未必有利。建議2018年底，自然資源部全面啟動(dòng)自然資源確權(quán)登記工作時(shí)，對(duì)于一個(gè)區(qū)域和流域的山水林田湖草，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的整合，根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)、生態(tài)的總體特征和自然資源的特色形成大類別的資產(chǎn)，有利于形成一攬子的管理和監(jiān)督體制。

自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記，是對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)。自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記的對(duì)象，如水流、森林、草原、耕地等，應(yīng)當(dāng)具有以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作中的自然資源是一個(gè)空間的立體概念，具有動(dòng)態(tài)性。以河流為例，水量和水質(zhì)一直是變化的，水道也可能因?yàn)樽匀辉蚋牡溃y以確定；以森林和草原為例，其中的野生動(dòng)物是移動(dòng)的，植物蓄積量也是變化的，難以確定。所以與傳統(tǒng)物權(quán)的客體“物”的特定性、確定性不同?；诖?，要確權(quán)登記自然資源，必須對(duì)現(xiàn)有的物權(quán)理論進(jìn)行創(chuàng)新，設(shè)置新的物權(quán)類型，如生態(tài)空間經(jīng)營(yíng)權(quán)、生態(tài)空間租賃權(quán)、生態(tài)空間經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)、生態(tài)空間和自然資源收益權(quán)①如造林者在自己承包或者租賃的土地上間伐林木。、某些類型自然資源的交易權(quán)，將生態(tài)空間權(quán)利予以法定化。二是從制度構(gòu)建初心來看，自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作中的自然資源應(yīng)當(dāng)是具有生態(tài)功能的自然資源，目的是促進(jìn)山水林田湖草的一體化保護(hù)。對(duì)于位置與數(shù)量固定的建設(shè)土地和礦藏，因?yàn)椴痪哂猩鷳B(tài)功能，建議不納入自然資源資產(chǎn)登記確權(quán)工作，繼續(xù)依靠以前的不動(dòng)產(chǎn)登記方式來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。自然資源資產(chǎn)登記確權(quán)工作應(yīng)當(dāng)首先界定其空間，同時(shí)，也要對(duì)其中的具體自然資源，如動(dòng)植物、森林蓄積量等，進(jìn)行描述，體現(xiàn)這個(gè)生態(tài)空間的相對(duì)確定性。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記和現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系，現(xiàn)在是依托不動(dòng)產(chǎn)登記來開展自然資源確權(quán)登記。一些學(xué)者提出，一些土地具有生態(tài)功能，如農(nóng)用地、國(guó)家公園用地，也屬于自然資源，也就是說，土地只是自然資源的一個(gè)方面，依托土地確權(quán)登記來搞自然資源確權(quán)登記，會(huì)不妥。客觀地說，水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等體現(xiàn)生態(tài)空間概念的自然資源，是依托于固定的土地存在甚至變化的，因此從可操作性的角度看，依托土地這個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記的手段來開展自然資源確權(quán)登記，是可行的。

6.2 界定所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的角色和權(quán)限

如何區(qū)分和協(xié)調(diào)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，既簡(jiǎn)政放權(quán)，又促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源資產(chǎn)的增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)，是一個(gè)值得深入思考的問題。如前所述，所有者承擔(dān)的是對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)，處分的方式如特許經(jīng)營(yíng)許可、承發(fā)包經(jīng)營(yíng)等。監(jiān)管權(quán)是專業(yè)監(jiān)管部門基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行的行政干預(yù)，如自然資源部基于生態(tài)紅線保護(hù)的公法要求，對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理部門代表國(guó)家行使所有權(quán)所進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督；生態(tài)環(huán)境部就環(huán)境污染防治的公法要求，對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理部門代表國(guó)家行使所有權(quán)的行為開展環(huán)境污染防治工作進(jìn)行監(jiān)督。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)文書的審批，排污許可證的許可，企業(yè)有序排污，生態(tài)保護(hù)紅線維護(hù)，采砂許可與控制，規(guī)劃控制，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管控，排污口的設(shè)置，排污總量核算，非法排污的查處，環(huán)境污染應(yīng)急等。對(duì)于國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，可以把目前的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改成國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

以利用長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)為例，如在長(zhǎng)江流域取水、建水電站、建壩、排污、挖沙、建碼頭，利用長(zhǎng)江流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水頭資源、水面資源，國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所有權(quán)人行使同意權(quán)。利用者基于這種同意，按照一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還得針對(duì)自己利用自然資源資產(chǎn)的行為，支付有償使用費(fèi)。建議修改《環(huán)境保護(hù)法》等生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)法律法規(guī)，向流域排污的企業(yè)事業(yè)單位在設(shè)置排污口時(shí)，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門申請(qǐng)屬于排污許可的行政許可前，要事先經(jīng)過流域國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)基于流域所有權(quán)的同意。對(duì)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)如不加限制可能走偏的，專業(yè)監(jiān)管權(quán)有必要介入，糾正方向；對(duì)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)有可能濫用的，專業(yè)監(jiān)管權(quán)有必要介入，劃定邊框；對(duì)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)不能有所作為的領(lǐng)域，專業(yè)監(jiān)管權(quán)必須到位；對(duì)于既需要自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使者同意，也需要監(jiān)管權(quán)到位的，必須兩者發(fā)揮作用。如國(guó)有自然資源資產(chǎn)的管理要接受自然資源監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制；自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的，需要到監(jiān)管部門辦理使用權(quán)登記和變更登記，還要接受工商、稅務(wù)、證監(jiān)會(huì)等部門的統(tǒng)一管理[3]。只有這樣區(qū)分與協(xié)調(diào)，合理限制所有權(quán)，合理設(shè)置監(jiān)管權(quán)，既有利于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也有利于自然資源資產(chǎn)在預(yù)防優(yōu)先、綠色發(fā)展的軌道上得到保值和增值。

6.3 改革目前的生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、資源有償利用等制度，與自然資源資產(chǎn)管理的模式相匹配

目前，盡管國(guó)家出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母母镂募Ｍ淠軌蛘{(diào)節(jié)跨地區(qū)的環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，但是成功的流域生態(tài)補(bǔ)償案例目前僅見于行政區(qū)劃關(guān)系簡(jiǎn)單的小流域或者大流域的支流，對(duì)于跨相當(dāng)多省份的長(zhǎng)江、黃河等大流域，各省份之間的環(huán)境污染和生態(tài)破壞關(guān)系復(fù)雜，各省份向國(guó)家繳納稅收和享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系也很復(fù)雜，若想通過生態(tài)補(bǔ)償這個(gè)技術(shù)性手段平衡上游、中游、下游和對(duì)岸省份的環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，實(shí)則是勉為其難。所以，生態(tài)補(bǔ)償雖然在局部，如新安江流域①如新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谌喸圏c(diǎn)為期三年（2018—2020年），浙江、安徽每年各出資2億元，并積極爭(zhēng)取中央資金支持。當(dāng)年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江支付給安徽2億元；水質(zhì)達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)，安徽支付給浙江2億元。、赤水河流域等試點(diǎn)取得了成功，但是在幾大流域的主干流域，因?yàn)殛P(guān)系復(fù)雜，基本上尚未啟動(dòng)。其原因主要是：

其一，由于缺乏專門的機(jī)構(gòu)和核算、考核評(píng)價(jià)方法，國(guó)家對(duì)于流域的資產(chǎn)利益目前缺乏整體的核算，各行政區(qū)域?yàn)榱吮ＷC本行政區(qū)域自然資源資產(chǎn)利用價(jià)值的最大化，忽視流域的整體價(jià)值保護(hù)。

其二，讓下游支付費(fèi)用，錢再多，上游的貢獻(xiàn)主體太多，總覺得自己付出多，下游支付的補(bǔ)償費(fèi)少，因此出現(xiàn)上游不愿意少要、下游不愿意多給的尷尬局面。主要的原因是生態(tài)環(huán)境容量是一個(gè)公共產(chǎn)品，下游認(rèn)為上游保護(hù)環(huán)境是應(yīng)當(dāng)?shù)?，是法律義務(wù)，上游超出法律義務(wù)保護(hù)流域的水質(zhì)，真正付出了多少保護(hù)費(fèi)用，犧牲了多少機(jī)會(huì)成本，科學(xué)地核算很難。另外，上游從下游得到的錢，和上游發(fā)展工業(yè)獲得的經(jīng)濟(jì)效益與解決就業(yè)等產(chǎn)生的社會(huì)效益相比，后者大，所以上游還是傾向于利用流域的生態(tài)環(huán)境容量發(fā)展工業(yè)。以密云水庫(kù)的生態(tài)補(bǔ)償為例，目前，在生態(tài)環(huán)境部的協(xié)調(diào)下，北京市已提出基于河流水質(zhì)和水量考核為基礎(chǔ)的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償方案，北京市認(rèn)為補(bǔ)償數(shù)目已經(jīng)很大了，但是水庫(kù)的上游河北省還是認(rèn)為以前的分類別補(bǔ)償數(shù)目更大，對(duì)于一攬子補(bǔ)償方案還是不愿意接受。河北省提出，北京市補(bǔ)償?shù)臄?shù)額太少，不足以填補(bǔ)河北省承德、張家口等地區(qū)犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本。

如果按流域?qū)崿F(xiàn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理，那么這一尷尬的境況可能發(fā)生改變。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，在?guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）之下成立長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，統(tǒng)一行使長(zhǎng)江流域一定范圍內(nèi)自然資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)。那么上中下游之間的生態(tài)補(bǔ)償就可以在機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行操作。對(duì)于在長(zhǎng)江流域取水、利用水面開發(fā)旅游、利用水頭發(fā)電、向流域排放水污染物等獲得行政許可和所有權(quán)行使者同意的行為，必須依照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)繳納國(guó)有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。如上游保護(hù)生態(tài)環(huán)境措施有力，該委員會(huì)可以代表國(guó)家對(duì)于享受良好水質(zhì)這個(gè)優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)的下游地區(qū)和企業(yè)，針對(duì)其取水、利用水面開發(fā)旅游、利用水頭發(fā)電等行為，征收更高標(biāo)準(zhǔn)的資源特許利用費(fèi)。長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)將收取來的經(jīng)費(fèi)，一攬子支付給上游地區(qū)的地方人民政府，再由上游地區(qū)的人民政府支付給相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)者。長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)否支付以及支付多少給上游地區(qū)的人民政府，國(guó)務(wù)院要牽頭制定相應(yīng)的跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)和支付方法。這種生態(tài)補(bǔ)償就是一個(gè)主體內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付，關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單一些，操作也相對(duì)容易一些，其優(yōu)越性在于可以克服目前的雙方都不愿意的不足，化解各省級(jí)行政區(qū)域在生態(tài)價(jià)值理解和核算方法的分歧。如果上游地區(qū)違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，減少了上游來水，降低了上游的來水水質(zhì)，那么，上游就應(yīng)當(dāng)向長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償或者補(bǔ)償?shù)呢?zé)任①。長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)獲得資產(chǎn)補(bǔ)償后，再可以對(duì)受到損害的中下游行政區(qū)域甚至企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。在這種模式下，獲得長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)排污同意和環(huán)境保護(hù)部門排污許可的，必須向長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)有償購(gòu)買排污權(quán)，排污權(quán)的價(jià)格由國(guó)家指導(dǎo)、市場(chǎng)決定。如果企業(yè)節(jié)約了水污染物排放指標(biāo)或者需要水污染物排放指標(biāo)的，可以向環(huán)境保護(hù)部門和長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)提出申請(qǐng)，在長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)組建的排污權(quán)交易平臺(tái)上競(jìng)價(jià)交易。

這種模式，一方面可以在一個(gè)主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下促進(jìn)自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值，另一方面可以把資產(chǎn)的增值反饋用于長(zhǎng)江大保護(hù)的資金投入，減少國(guó)家財(cái)政的投入。流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)通過差別性收費(fèi)和支付轉(zhuǎn)移，可以對(duì)流域上中下游的生態(tài)利益進(jìn)行總體的統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)上中下游各省份的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如對(duì)于生態(tài)受益地區(qū)，流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)可以對(duì)取水、游覽等事項(xiàng)開展收費(fèi)；對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害地區(qū)，委員會(huì)或者公司可以針對(duì)國(guó)家的涉水權(quán)利受損對(duì)地方政府開展索賠；對(duì)于生態(tài)保護(hù)付出的地區(qū)，流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)地方政府予以補(bǔ)償，再由地方政府予以再分配。這樣，可以減輕國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力，以各方都能接受的方式助力流域補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施落地，破解目前的尷尬局面。

6.4 建立明晰流域與屬地的權(quán)力（利）關(guān)系的體制、制度和機(jī)制

（1）科學(xué)劃分流域和屬地所有權(quán)的關(guān)系

在流域和河段屬地的所有權(quán)行使分割方面，既要加以區(qū)分，也要相互銜接。在區(qū)分方面，如對(duì)于長(zhǎng)江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，其管理權(quán)限可以確定為長(zhǎng)江的主干道一定距離（具體是幾公里或者以地形地貌來劃分資產(chǎn)管理范圍，由國(guó)家法律來統(tǒng)一規(guī)定）。至于流域的支流，如一級(jí)支流、二級(jí)支流一定范圍內(nèi)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限，由長(zhǎng)江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使還是由所在省份的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，宜由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分既要考慮流域整體自然資源資本的保護(hù)，也要考慮維護(hù)地方的積極性。在銜接方面，雖然長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源的資產(chǎn)管理權(quán)，各省級(jí)人民政府的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也是代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源的資產(chǎn)管理權(quán)，但是涉及費(fèi)用的收取和支配使用，還是可以產(chǎn)生國(guó)家部門利益和地方利益的。對(duì)于同一條河流，幾公里范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由上級(jí)人民政府的流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使，而幾公里之外河段的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由屬地人民政府的流域或者區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使。對(duì)于法律沒有明確國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理主體的，由屬地人民政府的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，特別是收費(fèi)權(quán)產(chǎn)生的利益關(guān)系，既體現(xiàn)流域自然資源資產(chǎn)管理的整體性，也體現(xiàn)管理的分工性，是一個(gè)難題?？梢钥紤]設(shè)置水量、水質(zhì)、生物多樣性等考核指標(biāo)，讓上級(jí)人民政府的流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)來考核河段屬地人民政府的相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)。這種考核也可以納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。

（2）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域和屬地監(jiān)管權(quán)的關(guān)系

在監(jiān)管權(quán)方面，所有權(quán)人和利用人對(duì)所有權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)遵守公法的限制或者約束規(guī)定。所以，執(zhí)法監(jiān)管既包括對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使者的執(zhí)法，也包括對(duì)自然資源資產(chǎn)利用人的執(zhí)法。在協(xié)調(diào)流域和屬地監(jiān)管權(quán)的關(guān)系方面，建議整合目前一些大中型流域的監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)管部門，設(shè)立單列的流域綜合監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的地域范圍與前述的資產(chǎn)管理地域范圍一致。對(duì)于法律沒有明確國(guó)有自然資源的專業(yè)監(jiān)管權(quán)限的，由屬地人民政府的專業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，可以由?guó)家設(shè)立單列的綜合監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由生態(tài)環(huán)境部和水利部共管，以生態(tài)環(huán)境部管理為主。為了防止部門監(jiān)管分割和國(guó)家投資的重復(fù)化，提升監(jiān)管的綜合績(jī)效，建議以長(zhǎng)江水利委員會(huì)下設(shè)的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)為主體組建流域綜合執(zhí)法隊(duì)伍，包括水資源、水污染、水生態(tài)、水運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源開采等方面的綜合執(zhí)法；建議依托長(zhǎng)江水利委員會(huì)組建的長(zhǎng)江水文站網(wǎng)，統(tǒng)籌開展水量、泥沙、水生態(tài)、水環(huán)境的綜合監(jiān)測(cè)，不要推倒重新構(gòu)建，毀掉已有的工作基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。2018年10月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，參照此法，建議全國(guó)人大和河段屬地的地方人大加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)保護(hù)的監(jiān)督，要求政府、檢察院、法院每年向同級(jí)人大常委會(huì)專門匯報(bào)流域綜合保護(hù)的情況。對(duì)于法律或者國(guó)務(wù)院的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求，如長(zhǎng)江流域幾公里范圍內(nèi)的化工企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，如果超越了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察的管轄范圍，那么屬地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用、防洪抗?jié)车葘I(yè)監(jiān)管部門就應(yīng)當(dāng)銜接性地履行好本行政區(qū)域河段的專業(yè)監(jiān)管責(zé)任。當(dāng)然，可以考慮設(shè)置水量、水質(zhì)、生物多樣性等考核指標(biāo)，讓上級(jí)人民政府來考核河段屬地人民政府的行政監(jiān)管績(jī)效。這種考核也可以納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度。

6.5 妥善處理自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的關(guān)系

目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)已經(jīng)成為黨和政府治國(guó)理政解決生態(tài)環(huán)境問題的重大經(jīng)驗(yàn)。那么一旦實(shí)現(xiàn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)管理，管理體制變了，地方黨委和政府對(duì)什么樣的自然資源和生態(tài)環(huán)境問題負(fù)責(zé)，就是一個(gè)值得深入研究的問題。

在流域的考核和黨政同責(zé)方面，以跨省的流域長(zhǎng)江為例，長(zhǎng)江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)首先要組織編制流域的全部自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，開展相關(guān)的登記造冊(cè)，然后建立相關(guān)的臺(tái)賬。那么長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)對(duì)長(zhǎng)江流域的國(guó)有自然資源資產(chǎn)，包括水量、水質(zhì)、生物多樣性種類、森林蓄積量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率等自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值負(fù)責(zé)。國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）負(fù)責(zé)對(duì)長(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展定期評(píng)估和考核。如果是因?yàn)殚L(zhǎng)江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和管理失當(dāng)，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理的績(jī)效不佳，那么就應(yīng)當(dāng)追究資產(chǎn)管理委員會(huì)相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；如果是有關(guān)河段所在地的人民政府自然資源資產(chǎn)管理失當(dāng)或者環(huán)境污染監(jiān)管失當(dāng)，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理績(jī)效不佳的，那么就應(yīng)當(dāng)追究地方黨委和政府的責(zé)任。地方黨委和政府再追究有關(guān)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。同樣地，省內(nèi)跨市河流，也可采用近似的機(jī)制開展評(píng)價(jià)和考核。

在區(qū)域的考核和黨政同責(zé)方面，以河北省為例，其省自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（廳、局）應(yīng)當(dāng)編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)清單和臺(tái)賬，摸清家底，實(shí)行清單管理。河北省自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（廳、局）依法代表省政府對(duì)本行政區(qū)域有管轄權(quán)的水量、水質(zhì)、生物多樣性種類、森林蓄積量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率、陸域自然保護(hù)區(qū)面積、海洋保護(hù)區(qū)面積、新增礦山恢復(fù)治理面積、新增土地治理面積等自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值工作負(fù)責(zé)。國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（部、局）代表國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)對(duì)河北省政府的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理工作開展定期評(píng)估和考核。如果是因?yàn)楹颖笔≌慕y(tǒng)籌和管理失當(dāng)，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理的績(jī)效不佳，那么就應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)清單追究河北省黨委和政府相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任，省級(jí)黨委和政府再依據(jù)各部門的職責(zé)清單追究有關(guān)河北省自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（廳、局）和有關(guān)單位的具體管理責(zé)任；如果是省內(nèi)專業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管失當(dāng)，如環(huán)境污染、開發(fā)過度、在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)住宅等，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理績(jī)效不佳的，那么就應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)清單追究省級(jí)黨委和政府的責(zé)任，省級(jí)黨委和政府再追究有關(guān)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任。同樣地，市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)（局）的工作，也可采用近似的機(jī)制開展評(píng)價(jià)和考核。

6.6 重構(gòu)環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和國(guó)有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)的關(guān)系

2018年1月1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》實(shí)施，開啟了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的工作。按照該法的規(guī)定，向環(huán)境排放污染物的，要繳納環(huán)境保護(hù)稅。

對(duì)于水體，向其排放水污染物的，按照現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》，要向國(guó)家繳納環(huán)境保護(hù)稅。因?yàn)楹恿鲗儆趪?guó)家所有，因此，該稅繳納給了國(guó)家，實(shí)際上也是繳納給了河流的所有者。但是，從邏輯上看，一旦實(shí)現(xiàn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)管理，那么向河流排放污染物的排放者，就應(yīng)當(dāng)基于影響流域自然資源資產(chǎn)品質(zhì)的行為，向自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)付費(fèi)，如排污指標(biāo)費(fèi)和排污費(fèi)。一種行為不能既繳納稅，也付費(fèi)，因此《環(huán)境保護(hù)稅法》中水污染物類的環(huán)境保護(hù)稅可以在流域停止執(zhí)行，改回到向流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付排污費(fèi)。當(dāng)然，為了簡(jiǎn)單，也可以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)平移的原則，開展相關(guān)的立法建設(shè)。

對(duì)于大氣，因?yàn)閲?guó)家不屬于所有者，大氣環(huán)境容量屬于全社會(huì)的財(cái)富，國(guó)家可以基于公共利益的保護(hù)介入該領(lǐng)域加以管理，因此可以繼續(xù)適用現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)稅》，征收環(huán)境保護(hù)稅，不需要向國(guó)家和地方自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。

對(duì)于固體廢物，可以規(guī)定只能在國(guó)家所有的土地予以處理處置，如填埋。禁止向集體所有的土地處理處置固體廢物，如果國(guó)有土地不足以處理處置固體廢物的，可以事先征收集體土地，使其變?yōu)閲?guó)有土地。那么依法向國(guó)家所有的土地排放固體廢物的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向土地的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)支付處理費(fèi)。同樣地，一種行為不能既繳納稅，也付費(fèi)，因此《環(huán)境保護(hù)稅法》中固體廢物類的環(huán)境保護(hù)稅可以停止執(zhí)行，改回到向區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付固體污染物處理處置費(fèi)。為了簡(jiǎn)單，也可以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)平移的原則，開展相關(guān)的立法建設(shè)。

如果將固廢和水污染物類的環(huán)境保護(hù)稅改為國(guó)有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。那么，國(guó)家應(yīng)當(dāng)開展相關(guān)的立法，國(guó)有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)的核定權(quán)限由國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，接受自然資源和生態(tài)環(huán)境等專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督，稅務(wù)部門就不再參與。如果嫌工作麻煩，或者費(fèi)用征收不力，也可以保留目前在固廢和水污染物領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)稅征收體制，但是其征收和使用，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)權(quán)管理的原理進(jìn)行，如在流域征收的水污染物類環(huán)境保護(hù)稅，就應(yīng)當(dāng)作為國(guó)有自然資源資本保值增值的財(cái)富，上交給國(guó)家。國(guó)家可以全部返還或者返還一定比例給國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

6.7 國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理的法治化

為了保證國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理的法治化，首先，須對(duì)現(xiàn)行《憲法》第9條作出修改，對(duì)代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)予以明確，為國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革奠定憲法基礎(chǔ)。其次，須由全國(guó)人大常委會(huì)制定綜合性的自然資源資產(chǎn)管理基本法律，對(duì)自然資源資產(chǎn)管理的原則、體制、制度、責(zé)任等基本問題作出全面的規(guī)定。再次，對(duì)資源法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境污染防治法、災(zāi)害防治法一般性法律作出調(diào)適性的修改，建立自然資源資產(chǎn)清單和權(quán)力（利）清單，建立包括特許經(jīng)營(yíng)管理信息在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理信息平臺(tái)，厘清所有者和監(jiān)管者的權(quán)力（利）邊界，厘清區(qū)域和流域所有者的權(quán)利邊界，厘清區(qū)域和流域?qū)I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界，厘清區(qū)域之間的所有權(quán)邊界，厘清區(qū)域之間的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界。為了進(jìn)一步釋放各方活力，建議增加激勵(lì)和約束機(jī)制，如區(qū)域和流域自然資源資產(chǎn)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。

7 結(jié)語(yǔ)

實(shí)行國(guó)有自然資源資產(chǎn)的專門化和專業(yè)化管理，是國(guó)家治理領(lǐng)域的一大重要?jiǎng)?chuàng)新。它的實(shí)行，有利激發(fā)各方活力，發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)自然資源權(quán)能的要素流動(dòng)，釋放改革紅利。這個(gè)改革是符合所有者和監(jiān)管者真正分離的改革初衷的，是2018年機(jī)構(gòu)改革的再改革和再深化。該領(lǐng)域的改革，也可以為集體所有的自然資源資產(chǎn)管理改革，解決“三農(nóng)”問題，提供參考。